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作者简介：黄俊尧，中共杭州市委党校政治学与统战教研部副教授，政治学博士，研究方向为当代地方治理。
基金项目：浙江省社科联“之江青年社科学者”行动计划（2011-2013年）（编号：T8-4）；全国行政学院科研合作课题“地方协同治理的实现模式研究”（编号：13HZKT397）
摘要：随着中国“国家-社会”关系的不断调整，当前在同一行政与社会空间内可能并存着“吸纳”、“调控”与“合作”三种协同治理模式，它们各有特定的发生机理，也象征着权力从政府向社会的渐次转移。公共治理领域的分化、公共问题的复杂性及地方政府的理性选择是协同治理模式多样化存在的必要条件，而多边规制不足、治理力量失衡、普遍信任困境则成为协同治理的制约因素。此外，全能主义与简约主义的经典框架已不足以解释多元协同的治理现象，亟需拓展性的理论思考。
关键词：协同治理；地方治理；城市治理；杭州
中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：1007-9092（2014）06-0074-07
协同治理是社会发展到一定阶段产生的要求。波兰尼曾精辟地论述道：市场的盲目扩张会消灭社会中的人和自然物质，由此引来社会的自我保护，但又会损害市场的自我调节，以另一种方式危害到社会，从而陷入两难境地①。这就意味着，外部力量对社会的绝对支配可能引发深刻的危机，因而需要社会自身乃至多元主体参与的治理模式。穆里埃斯将协同治理理解为“富足、网络、流通”时代的一种组织、发展和连接社会结构（国家，企业，各种组织）的系统，它是以创造力的均衡发展为目的的民主的社会管理体系②。“协同”也是治理理论的题中之义，后者强调治理过程的基础不是控制而是协调以及持续的互动③。治理论者尤为重视社会组织协调的路径，认为自组织借助制度化的谈判达成共识，建立互信，从而弥补了市场交换和政府自上而下调控之不足④。
以往中国的社会管理实践并未对波兰尼的两难命题做出合理回应，曾先后走向“政府支配一切”和“市场包治百病”的误区，前者属于全能主义政治逻辑的外在表现邹谠教授指出，全能主义国家的基本特性是：政治权力可以侵入社会的各个领域和个人生活的诸多方面，在原则上它不受法律、思想、道德（包括宗教）的限制。在实际上（有别于原则上）国家侵入社会领域和个人生活的程度或多或少，控制的程度或强或弱。参见邹谠：《二十世纪中国政治：从宏观历史与微观行动角度看》，牛津大学出版社1994年版，第223页。，后者则是对简约主义治理原则的扭曲清代通过准官员和纠纷解决机制对基层社会进行半正式治理，维持了统治体系低负担、高效率运转。黄宗智将这一行政方法称为“儒家简约主义”或“集权的简约治理”。黄宗智：《集权的简约治理：中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》，《开放时代》，2008年第2期。，从而导致政府规避责任、放任市场力量肆意侵入基础民生领域等种种现象。不过，国内学者近年来已逐渐将“协同治理”视为现代社会管理的核心思想，解读其内涵为：治理主体的多元性、治理权威的多样性、主体间的自愿平等协作、以提高治理效能和增进公共利益为目的、系统的动态性、社会秩序形成的自组织性和稳定性，等等陆世宏：《协同治理与和谐社会的构建》，《广西民族大学学报（哲学社会科学版）》，2006年第6期；何水：《协同治理及其在中国的实现：基于社会资本理论的分析》，《西南大学学报（社会科学版）》，2008年第3期；郑巧、肖文涛：《协同治理：服务型政府的治道逻辑》，《中国行政管理》，2008年第7期。。
事实上，随着中国“国家-社会”关系的不断调整，公共治理领域已出现分化的趋势，同一行政及社会空间内可能并存着政府管理、社会自治及复合治理领域，协同治理实践也面临着新的机遇空间。本文拟讨论的核心问题为：上述三大领域中，分别形成了怎样的协同治理模式，又遭遇了哪些制约因素？需要说明的是，本文立足于典型案例，依循经验归纳而非逻辑演绎的研究路径，因此研究意图并非穷尽所有可能的模式。
一、政府管理领域的“吸纳型”协同
政府管理领域通常由政府组织行使管理权，其显著特征为封闭和排他，导致政府感知的灵敏度、回应的有效性、决策的科学性均受到负面影响。杭州市政府的“开放式决策”是旨在通过社会参与来改善公共服务、增进政治信任的典型案例，该项目曾在2010年1月获得北京大学中国政府研究中心主办的第五届“中国地方政府创新奖”。
（一）杭州的政府“开放式决策”案例
“开放式决策”指：政府就公共服务和公共管理决策事项，从草案的提出、方案的讨论、决策会议的举行、决策实施和反馈等全过程向市民与媒体开放，并依法组织公众有序参与的决策制度杭州市人民政府政策研究室编：《第五届“中国地方政府创新奖”获奖项目 杭州市人民政府“开放式决策”介绍》2010年，第21页。。主推“开放式决策”的杭州市领导认为，“民意可以检验修正我们的政策，让不同的利益群体得到表达。”柴燕菲、汪恩民：《杭州市长蔡奇：拍脑袋决策的时代已经过去了》，中国新闻网，2009年1月21日， www.chinanews.com/gn/news/2009/01-21/1537668.shtml。开放式决策的要点在于政府以吸纳民意的方式向社会作出有限度开放。
这项创新得到一定的制度保障。相关程序规定：市政府常务会议等决策机制在研究民生等重大议题时或市长在做出决策前，必须邀请市民代表、专家或咨询机构、行业协会、中介组织、利益相关主体、人民团体等发表意见建议，并通过市政府门户网站等媒体进行视频直播，全程公开、开放决策《杭州市人民政府开放式决策有关会议会务工作实施细则（试行）》，2009年3月10日；《杭州市人民政府重大行政事项实施开放式决策程序规定》（第21条）。。此外，杭州市还建立了一系列配套制度，扩大了开放式决策的社会参与广度配套制度还包括人大代表、政协委员列席市政府常务会议制度；政府决策事项事前公示、听证制度；市民代表和专家列席市政府常务会议制度；市政府常务会议向媒体开放制度，实现网络视频直播互动交流；《政府工作报告》“两会”前向社会公示制度等等。杭州市人民政府政策研究室编：《第五届“中国地方政府创新奖”获奖项目 杭州市人民政府“开放式决策”介绍》，2010年，第35、47-48页。。 “开放式决策”案例中，政府与社会的互动经历了两个阶段：在单向吸纳阶段，政府通过听取民意来改进工作。1999年11月，杭州市政府在当地报纸、网络发布公告，公开征集次年“为民办实事”项目，二十多天内就收集到社会各界建议的实事项目一千多件。此后还创设“12345”市长公开电话、人民建议征集制度等民意采集机制杭州市人民政府政策研究室编：《第五届“中国地方政府创新奖”获奖项目 杭州市人民政府“开放式决策”介绍》，2010年，第36页。；在双向沟通阶段，政府拓宽了与社会的双向交流，建立起针对党政机关工作人员的“96666”效能监督电话、人大答辩制度等。2008年杭州召开“两会”前，市政府在网上公示政府工作草案，征求市民意见，收到各类意见938人次（件），最后有98条意见被直接吸收进政府工作报告顾春：《杭州市政府常务会议视频直播 “开放式决策”让最大多数群众参与》，《人民日报》，2008年12月30日。。
“开放式”决策的正面效果集中体现于政府效能和行政民主两个维度。从政府效能看，它有助于增进决策的合理性，提升社会支持度，节约实施成本；在行政民主方面，它可促进公众参与的广度、深度及制度化水平，推动政务公开——有别于以往决策之后的通报和告知——督促政府持续地响应民意。
不过，开放式决策尚需改进的环节也较多。包括：议题的选择上，反映政府的偏好明显而公众需求表达还不充分；信息公开存在着内容不全、渠道不畅等缺陷；会前沟通和会后反馈的机制均有待完善，例如，决策后应形成和公开群众意见处理报告、对已出台的政策进行绩效评估等参阅杭州市人民政府政策研究室编：《为品质之城资政建言》，浙江大学出版社2011年版，第609-625页 。。另外，开放式决策毕竟是由杭州市主要领导强力推进的——时任杭州市长的蔡奇明确表示，“政府的决策，不应该仅由少数人决定，而需要最大多数人的参与” 顾春：《杭州市政府常务会议视频直播 “开放式决策”让最大多数群众参与》，《人民日报》，2008年12月30日。，但在以政绩为导向的党政干部考核体制下，本届政府的创新工作难以被计入下届政府的成绩单，后者往往倾向于另起炉灶，因而“开放式决策”以及类似的地方政府创新项目多潜伏着“人走政息”的隐忧，其制度巩固程度和实践延续性有待追踪观察。
（二）“吸纳型”协同治理：从封闭管理到吸纳民意
开放式决策案例凸显“吸纳型”协同治理的端倪。“吸纳型”模式中的治理主体并非平等交往的关系，主要是政府以垂直吸纳的方式与他者互动。一方面，政府作出有限度的开放，通过各项参与机制吸纳公众的意见，并能在决策和管理环节予以考虑；另一方面，在制度安排、议题选择、议程设置等关键环节，政府依然起着主导作用，具备较强的控制力，而社会并无足够的话语权和自主性。
“吸纳型”协同治理模式一般生成于“强国家-弱社会”的结构中。有学者指出，吸纳增效模式在社会自治能力相对弱小而政府能力很强大的时期才是有益的，这样政府才有整合社会多元力量的能力和必要汪锦军：《从行政侵蚀到吸纳增效：农村社会管理创新中的政府角色》，《马克思主义与现实》，2011年第5期。。政府管理领域的“强国家-弱社会”结构特征更为显著，适用“吸纳型”协同治理的空间也较大。
二、社会自治领域的“调控型”协同
有别于政府管理领域，社会自治领域主要由自治机构和各类社会组织来行使自治权，政府未必直接干预，但会通过多种途径间接加以调控。本文以社区“和事佬”协会为例，进一步探讨该领域的协同治理模式。
（一）社区“和事佬”协会案例
社区“和事佬”协会是一项多元参与化解社会矛盾纠纷的创新机制。2008年初，杭州市下城区第一个“和事佬”协会在文晖街道打铁关社区成立，被定性为以预防和调解民间纠纷为主要职能的群众性自治组织，工作职能包括：调解社区群众纠纷；了解掌握社情民意，向社区调委会传递信息，向社区居民反馈信息；向居民群众宣传政策、法制、法规，促进社会和谐等杭州市下城区天水街道：《关于推行社区“和事佬”人民调解机制的实施意见》，2008年12月31日。。耐人寻味的是，作为群众性自治组织，“和事佬”协会的上述职能却是由政府文件规定的。
截止2011年4月，杭州下城区共有“和事佬”会员933名，已预防化解各类矛盾纠纷1084件，参与协调社会公共事务669件，向党委政府反映社情民意494件杭州市下城区民政局：《夯实基础 强化服务 落实保障：下城区全面加强和创新社会管理体制机制建设》，杭州市社会管理创新座谈会材料，2011年4月14日。。 “和事佬”机制随后在杭州全市获得推广，到2011年8月“和事佬协会”发展至2924个，建立了4万多人的“和事佬”及人民调解员队伍，自2010年以来共化解基层矛盾纠纷14800余件王佳佳：《杭州2924个“和事佬协会两年化解基层矛盾纠纷14800多件》，《都市快报》，2011年8月3日。。截至2013年上半年，杭州全市已有各类人民调解委员会4631个，人民调解员19684名，调解数量比前五年翻了一番多 《“和事佬”尽心经营和谐事业》，“中国杭州”政府门户网站： www.hangzhou.gov.cn/main/zwdt/bmdt/ww/T462201.shtml，2013年10月25日。。 “和事佬”等调解机制不但在一定程度上起到基层社会的稳定器作用，还传递出一个信号：政府可通过制度创新来激活社会潜能，调动各方面力量共同化解多发的基层社会矛盾。
“和事佬”协会也折射出介于管理与自治之间的“国家-社会”关系。首先，政府针对“和事佬”协会建立了专门的工作领导小组。以杭州市下城区石桥街道为例：领导小组组长为街道党工委副书记，副组长由街道办事处副主任和派出所所长担任，小组成员包括社区书记和街道科室负责人。领导小组下设办公室，由司法所所长担任主任，负责指导各社区“和事佬”协会成立及其他相关协调工作。 其次，“和事佬”协会须接受政府的工作指导。“和事佬”协会也被纳入了针对民间组织的双重管理体制：除要在区民政局备案以取得合法地位外，政府还要求其自觉接受司法所的工作指导，后者负责组织知识培训、业务交流等，培训内容包括法律法规、调解方式方法和技巧经验。
再次，政府还试图将民间矛盾纠纷解决机制与正式的调解体系对接，构筑融人民调解、行政调解、司法调解于一体的社会防范网络。杭州下城区正在构建党委政府领导下的这类大调解工作体系，由“和事佬”协会、警民联调、诉调衔接、行业协会调解以及名人调解工作室等组成。
又次，政府有力地影响着“和事佬”协会的经费来源。政府要求社区对“和事佬”协会采取以奖代补的方式，设立“和事佬协会”工作奖励经费，采用“社区经费出一点、街道财政补一点”的办法。下城区石桥街道曾要求每年用于“和事佬”协会的经费不少于5000元。
最后，从“和事佬”的人员构成来看，社区党委、居委会班子成员、离退休干部及其他公职人员的加入，意味着政府不但在制度层面，而且在人事上对“和事佬”协会形成了深度嵌入“和事佬”协会设会长一名，副会长一至二名，会员若干名。人员结构通常包括三部分：社区楼道支部成员、楼宇居民自治会和单元居民自治小组成员；社区党委、居委会班子成员以及住在本社区的党代表、人大代表、政协委员、离退休干部、在职或退休法律工作者、退休教师等；社区志愿者。以上关于“和事佬”与政府关系的资料引自杭州市下城区天水街道：《关于推行社区“和事佬”人民调解机制的实施意见》，2008年12月31日；杭州市萧山区楼塔镇：《关于推进村、社区“和事佬”协会建设的指导意见》，2009年8月13日；杭州市下城区石桥街道党政办：《关于推行社区 “和事佬”协会工作的通知》，2008年12月23日；杭州市下城区民政局：《夯实基础 强化服务 落实保障：下城区全面加强和创新社会管理体制机制建设》，2011年4月14日；杭州市下城区司法局：《关于全面构建大调解工作体系 有效预防化解社会矛盾的实施意见》，2013年6月8日。。
由上观之，政府能通过政策制定、制度供给、组织管理、角色嵌入等多种途径来调控社会组织，在减少管理成本的同时，始终保持着强大的干预社会能力。
（二）“调控型”协同治理：介于管理与自治之间
“和事佬”机制体现了社会自治与政府管理两种思路的折冲：既要让社会组织在公共管理、社会服务等方面发挥必要的作用，又不致放任其脱离政府的调控、甚至走向对立面。而社会自治领域也很有可能生成调控型的协同治理模式。
所谓调控型协同治理，指政府并不直接干预社会或市场领域的大量具体事务，但会以调控的方式有选择性地介入，“政府调控”即成为上述领域内多元协同治理的基调。埃文斯曾指出，国家或官僚体制必须嵌入各种形式的社会关系中，才可能获得有效性Peter Evans，Embedded Autonomy： States and Industrial Transformation，Princeton， New Jersey： Princeton University Press， 1995， p41.，而“和事佬”案例所发生的结构性嵌入显然强化了政府对社会自治领域的渗透及调控能力。不过与吸纳型模式相比，调控型模式内出现了较明显的权力转移：社会组织被赋予部分管理权力，也暗示着社会自主性持续增强的前景。
从“调控型”模式不难觉察到政府与社会关系的两个可能走向：一为良性互动，即社会力量继续成长甚至获得相对独立性，但仍与政府有效衔接互动；二为政府俘获，即社会组织陷于政府的绝对控制，成为依附型的政府代理人。显然，前一种趋向才具有正面效应。
三、复合治理领域的“合作型”协同
除相对清晰的政府管理与社会自治领域外，还存在着边界模糊、多元主体行动交错的复合治理领域。该领域由特殊公共问题集结而成，其治理模式也颇具独特性。
（一）杭州社会复合主体案例
2000年杭州诞生了第一个社会复合主体——杭州市与浙江大学战略合作组织。社会复合主体的官方定义为：由党政界、知识界、行业界、媒体界共同参与、主动管理而形成的多层架构、网状联结、功能融合、优势互补的社会新型创业主体。杭州市的社会复合主体主要包括行业联盟组织、项目推进组织和市校联盟组织等三种类型《中共杭州市委、杭州市人民政府关于培育和发展社会复合主体的若干意见》，2008年12月20日。社会学界则将其理解为由多种成分组成的一个特别的单位主体，通过行动过程的相互关联和彼此建塑，增进了结构的凝聚和功能的融合，使原本多个主体转变为具有一体化组织效应的一个复合主体郑杭生、杨敏：《从社会复合主体到城市品牌网群：以组织创新推进社会管理创新的“杭州经验”》，《中共杭州市委党校学报》，2011年第4期。。
社会复合主体可区分为实体型和非实体型，分别以不同的方式来协调多元主体合作。前者通过建立战略合作委员会、领导小组或协调小组等实体组织或常设机构来整合治理资源。例如，杭州丝绸女装战略联盟设立战略合作促进委员会，下设产业、文化、旅游3个专项工作领导小组还成立了“杭州市丝绸与女装产业发展领导小组”，由分管副市长担任组长。领导小组办公室设在市经委，负责编制发展规划、落实扶持政策、协调产业发展中的重大问题。《中共杭州市委 杭州市人民政府关于弘扬“丝绸之府” 打造“女装之都”的若干意见》，市委发[2005]50号，2005年11月4日。 ； 非实体型复合主体则未建立常设协调机构，而是让多元主体在共享价值下共同行动，相互关联又保持相对独立李棉管：《杭州市“复合创业主体”理念的创新要素分析》，郑杭生等：《“中国经验”的亮丽篇章：社会学视野下“杭州经验”的理论与实践》，中国人民大学出版社2010年版，第221-222页。。
社会复合主体内的角色分工为：党政统筹协调、企业实施、社团参与、媒体动员、公众监督，呈现功能耦合与平等协作的特质。以杭州西泠印社复合主体为例，其“三位一体”的组织架构由西泠印社社务委员会、中国印学博物馆、西泠印社产业发展有限公司组成，集社团法人、国有事业法人和企业法人于一体王国平：《培育社会复合主体研究与实践》，杭州出版社2009年版，第385页。，旨在通过社团、行政、企业的合作促进西泠印社的长期发展。 社会复合主体承载了两种角色要求。首先被视为新型创业主体，即通过企业化、社会化的方式推进社会事业项目可持续发展，实现文化与经济的融合、社会效益与经济效益相统一，并提升经济发展档次《中共杭州市委、杭州市人民政府关于培育和发展社会复合主体的若干意见》，2008年12月20日。。相比历史文化遗产保护等社会功能，社会复合主体的经济功能似乎更显突出。例如，杭州市与浙江大学共建了“和谐杭州示范区”、浙江大学国家大学科技园等复合主体，2007年浙大和杭州企业签订科技合作项目900余项，仅“和谐示范区”20多个项目总投资就达230亿元叶辉：《杭州市培育社会复合主体促进经济文化全面发展》，《光明日报》，2008年12月13日。。
社会复合主体的另一项角色是新型治理机制，以促进全能政府向有限政府、管理型政府向服务型政府转变《中共杭州市委、杭州市人民政府关于培育和发展社会复合主体的若干意见》，2008年12月20日。。但在复合主体内的多元互动过程中，仍能发觉传统治理机制的强大惯性。例如：政府依然定位于主导兼主体地位，而非协作伙伴；复合治理的运行机制不顺，不仅政府、社会、市场之间存在横向的信任、沟通及协作机制问题，跨部门协同也容易遭遇此类问题杨逢银、胡平、邢乐勤：《公共事务复合治理的载体、实践及其走势分析——以杭州运河综保工程为例》《中国行政管理》，2012年第3期；郑杭生、杨敏：《从社会复合主体到城市品牌网群：以组织创新推进社会管理创新的“杭州经验”》，《中共杭州市委党校学报》，2011年第4期。。此外，社会复合主体的触角尚未延伸至重要的民生领域，难以令公众感知其在公共事务中的角色存在。
（二）“合作型”协同治理：多元主体的功能耦合与水平合作
复合治理领域中的公共问题，譬如文化保护、事业单位生存等问题并非政府包办就能有效解决，更需要多元力量在组织、机制创新条件下的合作应对。而社会复合主体的萌生，可能促成有机联结、平等交往的“合作型”协同治理。
“协同”本身就带有主体间合作的意蕴，本文之所以提出“合作型”协同治理，旨在强调一类特殊的治理模式。具言之，吸纳型和调控型模式中也存在程度不等的合作，但均发生在垂直向度上，即政府掌握主动性和主导权，自上而下地与社会建立合作；合作型模式中，多元主体基于功能依赖而在水平向度上发生交往，有望形成较为对等的伙伴关系，从而为非均衡的政府与社会关系提供了吸纳、调控之余的新选项。
需要警惕的是，除良性互动或政府俘获外，合作型模式中的多元主体关系趋势还存在第三类可能性，即市场俘获政府，尤其在市场主体深度介入公共事务后，有可能挟持政府共谋经济利益而罔顾社会民生事业，进而导致合作治理的异化。
四、协同治理的机会条件与制约因素
（一）多种协同治理模式并存的必要条件
上述三个典型案例表明，即便在同一行政及社会空间内（如杭州市）亦可能生成多种协同治理模式，后者的机遇空间在很大程度上取决于以下主客观要件。
客观要件是公共治理领域的分化及公共问题的复杂性。尽管“强国家—弱社会”的基本格局如故，但在分化了的公共治理领域中，政府与社会关系又存在具体而微妙的差别。具言之，政府管理、社会自治与复合治理领域各自赋有不同的结构特征，存在差异化的公共问题，因而对治理主体的组合产生多样化需求，催生了形式与程度各异的协同治理。例如，政府管理领域的结构特点决定了“黑箱”乃是决策过程的常规而非例外，相对更适宜吸纳型模式。
主观要件是地方政府的理性选择。政府作为治道变革的施动者，从不同治理领域的特质出发，以解决公共问题为导向，以功绩为依归，灵活选择吸纳、调控、合作等策略，推动了协同治理模式的多样化。杭州的党政领导就曾多次公开撰文支持“开放式决策”和社会复合主体建设，展现了变革意识与开明的治理思路。又如在调控型模式中，政府赋权社会组织的做法尽管带有“简约主义”治理方法复归的迹象，但其实政府的角色与功能更难以替代，尤其新型治理机制多由政府创制和推广，说明其作为公共权威的不可或缺性。从另一个角度看，社会自治领域的制度创新本该由各类社会主体发起，而政府却成为事实上的制度供给者，致使原本应诉诸自愿协调的内在制度转变为靠政治行动强加于社会的外在制度关于内在制度与外在制度的区分可参阅[德]柯武刚、史漫飞：《制度经济学：社会秩序与公共政策》，韩朝华译，商务印书馆2000年版，第119-120页。，也反衬出社会自组织力量的弱小。
（二）协同治理的制约因素
各类协同治理实践也映射出一些共同的制约因素，亟待破解之道。
其一，多边规制不足。规制是多元主体协同治理的规范性条件，首当其冲的问题在于社会管理方面缺少相对完备的法律框架，以致主体间的权责关系不清晰，影响了彼此行动预期，也抬升了协调成本，最终加大了治理失范的机率。另外，多元合作需要依托某些协调机制和平台，它们短缺的现实也影响了协同治理的可行性。
其二，治理力量失衡。协同治理要求政府角色从公共议题的主导者转变为协作伙伴，要求主体间的关系网络具备地位的平等性、协调的水平性、决策的集体性、运作的协力性等孙柏瑛：《当代地方治理：面向21世纪的挑战》，中国人民大学出版社2004年版，第224、214页。。然而，现实中屡遭诟病的恰恰是政府凌驾于其他治理主体之上，而社会的自主性尤为不足。针对社会自组织力量成长问题，需要政府修改完善《社会团体登记管理条例》，适度放松对“高社会服务-低政治诉求”类社会组织的规制，发挥其在政治沟通、社会团结、公共服务等方面的作用。此外，也可对现代信息技术与传媒工具寄予一定希望，它们会赋予政府以外的治理主体更大的话语和行动权。
其三，普遍信任困境。协同治理以多元互信为前提，规制不足、力量失衡等问题久拖不决可能引致普遍的信任困境。以社会组织与政府关系为例，协调机制和反制工具的短缺，成为社会对政府的信任度不高的部分原因，非但行政决策难获社会支持，协同治理也难以推进；与此同时，社会组织对于政府而言也具有预期不确定性，成长起来的社会力量还有对抗国家的可能，这一点影响了政府放松规制的意愿。破解信任困境，除需订立正式规则框架外，还应当重视多元协商的开展，因为平等的协商过程可望成为积聚社会资本的重要环节，也会与信任发生正向激励[美]查尔斯·蒂利：《民主》，魏洪钟译，上海世纪出版集团2009年版，第91页。， 有助于缔造行动规范，建立和巩固多元主体间的信任关系。
结语：从全能主义、简约主义到合作主义
尽管本文提炼的三类协同治理模式均不同程度带有政府主导的色彩，但若将它们所依托的三个治理领域视为连续的统一体，将会发现权力向社会的渐次转移过程，即由政府管理→适度放权→平等协作，既不同于全能主义政府对一切公共事务的垄断、对社会领域不受限制的全面干预，也有别于简约主义政府以低成本的半正式行政方法来实现治理社会目标——譬如皇权与绅权的双轨运行时期。例如费孝通等学者对“皇权不下县”时期的国家与社会关系做了精辟的分析，参见吴晗、费孝通等著：《皇权与绅权》，天津人民出版社1988年版。申言之，作为中国“国家-社会”关系的经典解释框架，简约主义的“二元分立”与全能主义的“政府支配”已不足以回应经验世界的“多元协同”现象。笔者主张以“合作主义”作为补充性概念，即政府、市场、社会等主体基于功能互补而协同解决各类公共问题，不但在特定的规约下结成平等交往的新型伙伴关系，还将在秩序、团结、公平、效率等重要维度促进各自的良性发展。当然，合作主义与其说尽然反映了现实，毋宁说预示着未来的发展趋势。 □
（责任编辑：黄天柱）
基金项目：浙江省社科联“之江青年社科学者”行动计划（2011-2013年）（编号：T8-4）；全国行政学院科研合作课题“地方协同治理的实现模式研究”（编号：13HZKT397）
摘要：随着中国“国家-社会”关系的不断调整，当前在同一行政与社会空间内可能并存着“吸纳”、“调控”与“合作”三种协同治理模式，它们各有特定的发生机理，也象征着权力从政府向社会的渐次转移。公共治理领域的分化、公共问题的复杂性及地方政府的理性选择是协同治理模式多样化存在的必要条件，而多边规制不足、治理力量失衡、普遍信任困境则成为协同治理的制约因素。此外，全能主义与简约主义的经典框架已不足以解释多元协同的治理现象，亟需拓展性的理论思考。
关键词：协同治理；地方治理；城市治理；杭州
中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：1007-9092（2014）06-0074-07
协同治理是社会发展到一定阶段产生的要求。波兰尼曾精辟地论述道：市场的盲目扩张会消灭社会中的人和自然物质，由此引来社会的自我保护，但又会损害市场的自我调节，以另一种方式危害到社会，从而陷入两难境地①。这就意味着，外部力量对社会的绝对支配可能引发深刻的危机，因而需要社会自身乃至多元主体参与的治理模式。穆里埃斯将协同治理理解为“富足、网络、流通”时代的一种组织、发展和连接社会结构（国家，企业，各种组织）的系统，它是以创造力的均衡发展为目的的民主的社会管理体系②。“协同”也是治理理论的题中之义，后者强调治理过程的基础不是控制而是协调以及持续的互动③。治理论者尤为重视社会组织协调的路径，认为自组织借助制度化的谈判达成共识，建立互信，从而弥补了市场交换和政府自上而下调控之不足④。
以往中国的社会管理实践并未对波兰尼的两难命题做出合理回应，曾先后走向“政府支配一切”和“市场包治百病”的误区，前者属于全能主义政治逻辑的外在表现邹谠教授指出，全能主义国家的基本特性是：政治权力可以侵入社会的各个领域和个人生活的诸多方面，在原则上它不受法律、思想、道德（包括宗教）的限制。在实际上（有别于原则上）国家侵入社会领域和个人生活的程度或多或少，控制的程度或强或弱。参见邹谠：《二十世纪中国政治：从宏观历史与微观行动角度看》，牛津大学出版社1994年版，第223页。，后者则是对简约主义治理原则的扭曲清代通过准官员和纠纷解决机制对基层社会进行半正式治理，维持了统治体系低负担、高效率运转。黄宗智将这一行政方法称为“儒家简约主义”或“集权的简约治理”。黄宗智：《集权的简约治理：中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》，《开放时代》，2008年第2期。，从而导致政府规避责任、放任市场力量肆意侵入基础民生领域等种种现象。不过，国内学者近年来已逐渐将“协同治理”视为现代社会管理的核心思想，解读其内涵为：治理主体的多元性、治理权威的多样性、主体间的自愿平等协作、以提高治理效能和增进公共利益为目的、系统的动态性、社会秩序形成的自组织性和稳定性，等等陆世宏：《协同治理与和谐社会的构建》，《广西民族大学学报（哲学社会科学版）》，2006年第6期；何水：《协同治理及其在中国的实现：基于社会资本理论的分析》，《西南大学学报（社会科学版）》，2008年第3期；郑巧、肖文涛：《协同治理：服务型政府的治道逻辑》，《中国行政管理》，2008年第7期。。
事实上，随着中国“国家-社会”关系的不断调整，公共治理领域已出现分化的趋势，同一行政及社会空间内可能并存着政府管理、社会自治及复合治理领域，协同治理实践也面临着新的机遇空间。本文拟讨论的核心问题为：上述三大领域中，分别形成了怎样的协同治理模式，又遭遇了哪些制约因素？需要说明的是，本文立足于典型案例，依循经验归纳而非逻辑演绎的研究路径，因此研究意图并非穷尽所有可能的模式。
一、政府管理领域的“吸纳型”协同
政府管理领域通常由政府组织行使管理权，其显著特征为封闭和排他，导致政府感知的灵敏度、回应的有效性、决策的科学性均受到负面影响。杭州市政府的“开放式决策”是旨在通过社会参与来改善公共服务、增进政治信任的典型案例，该项目曾在2010年1月获得北京大学中国政府研究中心主办的第五届“中国地方政府创新奖”。
（一）杭州的政府“开放式决策”案例
“开放式决策”指：政府就公共服务和公共管理决策事项，从草案的提出、方案的讨论、决策会议的举行、决策实施和反馈等全过程向市民与媒体开放，并依法组织公众有序参与的决策制度杭州市人民政府政策研究室编：《第五届“中国地方政府创新奖”获奖项目 杭州市人民政府“开放式决策”介绍》2010年，第21页。。主推“开放式决策”的杭州市领导认为，“民意可以检验修正我们的政策，让不同的利益群体得到表达。”柴燕菲、汪恩民：《杭州市长蔡奇：拍脑袋决策的时代已经过去了》，中国新闻网，2009年1月21日， www.chinanews.com/gn/news/2009/01-21/1537668.shtml。开放式决策的要点在于政府以吸纳民意的方式向社会作出有限度开放。
这项创新得到一定的制度保障。相关程序规定：市政府常务会议等决策机制在研究民生等重大议题时或市长在做出决策前，必须邀请市民代表、专家或咨询机构、行业协会、中介组织、利益相关主体、人民团体等发表意见建议，并通过市政府门户网站等媒体进行视频直播，全程公开、开放决策《杭州市人民政府开放式决策有关会议会务工作实施细则（试行）》，2009年3月10日；《杭州市人民政府重大行政事项实施开放式决策程序规定》（第21条）。。此外，杭州市还建立了一系列配套制度，扩大了开放式决策的社会参与广度配套制度还包括人大代表、政协委员列席市政府常务会议制度；政府决策事项事前公示、听证制度；市民代表和专家列席市政府常务会议制度；市政府常务会议向媒体开放制度，实现网络视频直播互动交流；《政府工作报告》“两会”前向社会公示制度等等。杭州市人民政府政策研究室编：《第五届“中国地方政府创新奖”获奖项目 杭州市人民政府“开放式决策”介绍》，2010年，第35、47-48页。。 “开放式决策”案例中，政府与社会的互动经历了两个阶段：在单向吸纳阶段，政府通过听取民意来改进工作。1999年11月，杭州市政府在当地报纸、网络发布公告，公开征集次年“为民办实事”项目，二十多天内就收集到社会各界建议的实事项目一千多件。此后还创设“12345”市长公开电话、人民建议征集制度等民意采集机制杭州市人民政府政策研究室编：《第五届“中国地方政府创新奖”获奖项目 杭州市人民政府“开放式决策”介绍》，2010年，第36页。；在双向沟通阶段，政府拓宽了与社会的双向交流，建立起针对党政机关工作人员的“96666”效能监督电话、人大答辩制度等。2008年杭州召开“两会”前，市政府在网上公示政府工作草案，征求市民意见，收到各类意见938人次（件），最后有98条意见被直接吸收进政府工作报告顾春：《杭州市政府常务会议视频直播 “开放式决策”让最大多数群众参与》，《人民日报》，2008年12月30日。。
“开放式”决策的正面效果集中体现于政府效能和行政民主两个维度。从政府效能看，它有助于增进决策的合理性，提升社会支持度，节约实施成本；在行政民主方面，它可促进公众参与的广度、深度及制度化水平，推动政务公开——有别于以往决策之后的通报和告知——督促政府持续地响应民意。
不过，开放式决策尚需改进的环节也较多。包括：议题的选择上，反映政府的偏好明显而公众需求表达还不充分；信息公开存在着内容不全、渠道不畅等缺陷；会前沟通和会后反馈的机制均有待完善，例如，决策后应形成和公开群众意见处理报告、对已出台的政策进行绩效评估等参阅杭州市人民政府政策研究室编：《为品质之城资政建言》，浙江大学出版社2011年版，第609-625页 。。另外，开放式决策毕竟是由杭州市主要领导强力推进的——时任杭州市长的蔡奇明确表示，“政府的决策，不应该仅由少数人决定，而需要最大多数人的参与” 顾春：《杭州市政府常务会议视频直播 “开放式决策”让最大多数群众参与》，《人民日报》，2008年12月30日。，但在以政绩为导向的党政干部考核体制下，本届政府的创新工作难以被计入下届政府的成绩单，后者往往倾向于另起炉灶，因而“开放式决策”以及类似的地方政府创新项目多潜伏着“人走政息”的隐忧，其制度巩固程度和实践延续性有待追踪观察。
（二）“吸纳型”协同治理：从封闭管理到吸纳民意
开放式决策案例凸显“吸纳型”协同治理的端倪。“吸纳型”模式中的治理主体并非平等交往的关系，主要是政府以垂直吸纳的方式与他者互动。一方面，政府作出有限度的开放，通过各项参与机制吸纳公众的意见，并能在决策和管理环节予以考虑；另一方面，在制度安排、议题选择、议程设置等关键环节，政府依然起着主导作用，具备较强的控制力，而社会并无足够的话语权和自主性。
“吸纳型”协同治理模式一般生成于“强国家-弱社会”的结构中。有学者指出，吸纳增效模式在社会自治能力相对弱小而政府能力很强大的时期才是有益的，这样政府才有整合社会多元力量的能力和必要汪锦军：《从行政侵蚀到吸纳增效：农村社会管理创新中的政府角色》，《马克思主义与现实》，2011年第5期。。政府管理领域的“强国家-弱社会”结构特征更为显著，适用“吸纳型”协同治理的空间也较大。
二、社会自治领域的“调控型”协同
有别于政府管理领域，社会自治领域主要由自治机构和各类社会组织来行使自治权，政府未必直接干预，但会通过多种途径间接加以调控。本文以社区“和事佬”协会为例，进一步探讨该领域的协同治理模式。
（一）社区“和事佬”协会案例
社区“和事佬”协会是一项多元参与化解社会矛盾纠纷的创新机制。2008年初，杭州市下城区第一个“和事佬”协会在文晖街道打铁关社区成立，被定性为以预防和调解民间纠纷为主要职能的群众性自治组织，工作职能包括：调解社区群众纠纷；了解掌握社情民意，向社区调委会传递信息，向社区居民反馈信息；向居民群众宣传政策、法制、法规，促进社会和谐等杭州市下城区天水街道：《关于推行社区“和事佬”人民调解机制的实施意见》，2008年12月31日。。耐人寻味的是，作为群众性自治组织，“和事佬”协会的上述职能却是由政府文件规定的。
截止2011年4月，杭州下城区共有“和事佬”会员933名，已预防化解各类矛盾纠纷1084件，参与协调社会公共事务669件，向党委政府反映社情民意494件杭州市下城区民政局：《夯实基础 强化服务 落实保障：下城区全面加强和创新社会管理体制机制建设》，杭州市社会管理创新座谈会材料，2011年4月14日。。 “和事佬”机制随后在杭州全市获得推广，到2011年8月“和事佬协会”发展至2924个，建立了4万多人的“和事佬”及人民调解员队伍，自2010年以来共化解基层矛盾纠纷14800余件王佳佳：《杭州2924个“和事佬协会两年化解基层矛盾纠纷14800多件》，《都市快报》，2011年8月3日。。截至2013年上半年，杭州全市已有各类人民调解委员会4631个，人民调解员19684名，调解数量比前五年翻了一番多 《“和事佬”尽心经营和谐事业》，“中国杭州”政府门户网站： www.hangzhou.gov.cn/main/zwdt/bmdt/ww/T462201.shtml，2013年10月25日。。 “和事佬”等调解机制不但在一定程度上起到基层社会的稳定器作用，还传递出一个信号：政府可通过制度创新来激活社会潜能，调动各方面力量共同化解多发的基层社会矛盾。
“和事佬”协会也折射出介于管理与自治之间的“国家-社会”关系。首先，政府针对“和事佬”协会建立了专门的工作领导小组。以杭州市下城区石桥街道为例：领导小组组长为街道党工委副书记，副组长由街道办事处副主任和派出所所长担任，小组成员包括社区书记和街道科室负责人。领导小组下设办公室，由司法所所长担任主任，负责指导各社区“和事佬”协会成立及其他相关协调工作。 其次，“和事佬”协会须接受政府的工作指导。“和事佬”协会也被纳入了针对民间组织的双重管理体制：除要在区民政局备案以取得合法地位外，政府还要求其自觉接受司法所的工作指导，后者负责组织知识培训、业务交流等，培训内容包括法律法规、调解方式方法和技巧经验。
再次，政府还试图将民间矛盾纠纷解决机制与正式的调解体系对接，构筑融人民调解、行政调解、司法调解于一体的社会防范网络。杭州下城区正在构建党委政府领导下的这类大调解工作体系，由“和事佬”协会、警民联调、诉调衔接、行业协会调解以及名人调解工作室等组成。
又次，政府有力地影响着“和事佬”协会的经费来源。政府要求社区对“和事佬”协会采取以奖代补的方式，设立“和事佬协会”工作奖励经费，采用“社区经费出一点、街道财政补一点”的办法。下城区石桥街道曾要求每年用于“和事佬”协会的经费不少于5000元。
最后，从“和事佬”的人员构成来看，社区党委、居委会班子成员、离退休干部及其他公职人员的加入，意味着政府不但在制度层面，而且在人事上对“和事佬”协会形成了深度嵌入“和事佬”协会设会长一名，副会长一至二名，会员若干名。人员结构通常包括三部分：社区楼道支部成员、楼宇居民自治会和单元居民自治小组成员；社区党委、居委会班子成员以及住在本社区的党代表、人大代表、政协委员、离退休干部、在职或退休法律工作者、退休教师等；社区志愿者。以上关于“和事佬”与政府关系的资料引自杭州市下城区天水街道：《关于推行社区“和事佬”人民调解机制的实施意见》，2008年12月31日；杭州市萧山区楼塔镇：《关于推进村、社区“和事佬”协会建设的指导意见》，2009年8月13日；杭州市下城区石桥街道党政办：《关于推行社区 “和事佬”协会工作的通知》，2008年12月23日；杭州市下城区民政局：《夯实基础 强化服务 落实保障：下城区全面加强和创新社会管理体制机制建设》，2011年4月14日；杭州市下城区司法局：《关于全面构建大调解工作体系 有效预防化解社会矛盾的实施意见》，2013年6月8日。。
由上观之，政府能通过政策制定、制度供给、组织管理、角色嵌入等多种途径来调控社会组织，在减少管理成本的同时，始终保持着强大的干预社会能力。
（二）“调控型”协同治理：介于管理与自治之间
“和事佬”机制体现了社会自治与政府管理两种思路的折冲：既要让社会组织在公共管理、社会服务等方面发挥必要的作用，又不致放任其脱离政府的调控、甚至走向对立面。而社会自治领域也很有可能生成调控型的协同治理模式。
所谓调控型协同治理，指政府并不直接干预社会或市场领域的大量具体事务，但会以调控的方式有选择性地介入，“政府调控”即成为上述领域内多元协同治理的基调。埃文斯曾指出，国家或官僚体制必须嵌入各种形式的社会关系中，才可能获得有效性Peter Evans，Embedded Autonomy： States and Industrial Transformation，Princeton， New Jersey： Princeton University Press， 1995， p41.，而“和事佬”案例所发生的结构性嵌入显然强化了政府对社会自治领域的渗透及调控能力。不过与吸纳型模式相比，调控型模式内出现了较明显的权力转移：社会组织被赋予部分管理权力，也暗示着社会自主性持续增强的前景。
从“调控型”模式不难觉察到政府与社会关系的两个可能走向：一为良性互动，即社会力量继续成长甚至获得相对独立性，但仍与政府有效衔接互动；二为政府俘获，即社会组织陷于政府的绝对控制，成为依附型的政府代理人。显然，前一种趋向才具有正面效应。
三、复合治理领域的“合作型”协同
除相对清晰的政府管理与社会自治领域外，还存在着边界模糊、多元主体行动交错的复合治理领域。该领域由特殊公共问题集结而成，其治理模式也颇具独特性。
（一）杭州社会复合主体案例
2000年杭州诞生了第一个社会复合主体——杭州市与浙江大学战略合作组织。社会复合主体的官方定义为：由党政界、知识界、行业界、媒体界共同参与、主动管理而形成的多层架构、网状联结、功能融合、优势互补的社会新型创业主体。杭州市的社会复合主体主要包括行业联盟组织、项目推进组织和市校联盟组织等三种类型《中共杭州市委、杭州市人民政府关于培育和发展社会复合主体的若干意见》，2008年12月20日。社会学界则将其理解为由多种成分组成的一个特别的单位主体，通过行动过程的相互关联和彼此建塑，增进了结构的凝聚和功能的融合，使原本多个主体转变为具有一体化组织效应的一个复合主体郑杭生、杨敏：《从社会复合主体到城市品牌网群：以组织创新推进社会管理创新的“杭州经验”》，《中共杭州市委党校学报》，2011年第4期。。
社会复合主体可区分为实体型和非实体型，分别以不同的方式来协调多元主体合作。前者通过建立战略合作委员会、领导小组或协调小组等实体组织或常设机构来整合治理资源。例如，杭州丝绸女装战略联盟设立战略合作促进委员会，下设产业、文化、旅游3个专项工作领导小组还成立了“杭州市丝绸与女装产业发展领导小组”，由分管副市长担任组长。领导小组办公室设在市经委，负责编制发展规划、落实扶持政策、协调产业发展中的重大问题。《中共杭州市委 杭州市人民政府关于弘扬“丝绸之府” 打造“女装之都”的若干意见》，市委发[2005]50号，2005年11月4日。 ； 非实体型复合主体则未建立常设协调机构，而是让多元主体在共享价值下共同行动，相互关联又保持相对独立李棉管：《杭州市“复合创业主体”理念的创新要素分析》，郑杭生等：《“中国经验”的亮丽篇章：社会学视野下“杭州经验”的理论与实践》，中国人民大学出版社2010年版，第221-222页。。
社会复合主体内的角色分工为：党政统筹协调、企业实施、社团参与、媒体动员、公众监督，呈现功能耦合与平等协作的特质。以杭州西泠印社复合主体为例，其“三位一体”的组织架构由西泠印社社务委员会、中国印学博物馆、西泠印社产业发展有限公司组成，集社团法人、国有事业法人和企业法人于一体王国平：《培育社会复合主体研究与实践》，杭州出版社2009年版，第385页。，旨在通过社团、行政、企业的合作促进西泠印社的长期发展。 社会复合主体承载了两种角色要求。首先被视为新型创业主体，即通过企业化、社会化的方式推进社会事业项目可持续发展，实现文化与经济的融合、社会效益与经济效益相统一，并提升经济发展档次《中共杭州市委、杭州市人民政府关于培育和发展社会复合主体的若干意见》，2008年12月20日。。相比历史文化遗产保护等社会功能，社会复合主体的经济功能似乎更显突出。例如，杭州市与浙江大学共建了“和谐杭州示范区”、浙江大学国家大学科技园等复合主体，2007年浙大和杭州企业签订科技合作项目900余项，仅“和谐示范区”20多个项目总投资就达230亿元叶辉：《杭州市培育社会复合主体促进经济文化全面发展》，《光明日报》，2008年12月13日。。
社会复合主体的另一项角色是新型治理机制，以促进全能政府向有限政府、管理型政府向服务型政府转变《中共杭州市委、杭州市人民政府关于培育和发展社会复合主体的若干意见》，2008年12月20日。。但在复合主体内的多元互动过程中，仍能发觉传统治理机制的强大惯性。例如：政府依然定位于主导兼主体地位，而非协作伙伴；复合治理的运行机制不顺，不仅政府、社会、市场之间存在横向的信任、沟通及协作机制问题，跨部门协同也容易遭遇此类问题杨逢银、胡平、邢乐勤：《公共事务复合治理的载体、实践及其走势分析——以杭州运河综保工程为例》《中国行政管理》，2012年第3期；郑杭生、杨敏：《从社会复合主体到城市品牌网群：以组织创新推进社会管理创新的“杭州经验”》，《中共杭州市委党校学报》，2011年第4期。。此外，社会复合主体的触角尚未延伸至重要的民生领域，难以令公众感知其在公共事务中的角色存在。
（二）“合作型”协同治理：多元主体的功能耦合与水平合作
复合治理领域中的公共问题，譬如文化保护、事业单位生存等问题并非政府包办就能有效解决，更需要多元力量在组织、机制创新条件下的合作应对。而社会复合主体的萌生，可能促成有机联结、平等交往的“合作型”协同治理。
“协同”本身就带有主体间合作的意蕴，本文之所以提出“合作型”协同治理，旨在强调一类特殊的治理模式。具言之，吸纳型和调控型模式中也存在程度不等的合作，但均发生在垂直向度上，即政府掌握主动性和主导权，自上而下地与社会建立合作；合作型模式中，多元主体基于功能依赖而在水平向度上发生交往，有望形成较为对等的伙伴关系，从而为非均衡的政府与社会关系提供了吸纳、调控之余的新选项。
需要警惕的是，除良性互动或政府俘获外，合作型模式中的多元主体关系趋势还存在第三类可能性，即市场俘获政府，尤其在市场主体深度介入公共事务后，有可能挟持政府共谋经济利益而罔顾社会民生事业，进而导致合作治理的异化。
四、协同治理的机会条件与制约因素
（一）多种协同治理模式并存的必要条件
上述三个典型案例表明，即便在同一行政及社会空间内（如杭州市）亦可能生成多种协同治理模式，后者的机遇空间在很大程度上取决于以下主客观要件。
客观要件是公共治理领域的分化及公共问题的复杂性。尽管“强国家—弱社会”的基本格局如故，但在分化了的公共治理领域中，政府与社会关系又存在具体而微妙的差别。具言之，政府管理、社会自治与复合治理领域各自赋有不同的结构特征，存在差异化的公共问题，因而对治理主体的组合产生多样化需求，催生了形式与程度各异的协同治理。例如，政府管理领域的结构特点决定了“黑箱”乃是决策过程的常规而非例外，相对更适宜吸纳型模式。
主观要件是地方政府的理性选择。政府作为治道变革的施动者，从不同治理领域的特质出发，以解决公共问题为导向，以功绩为依归，灵活选择吸纳、调控、合作等策略，推动了协同治理模式的多样化。杭州的党政领导就曾多次公开撰文支持“开放式决策”和社会复合主体建设，展现了变革意识与开明的治理思路。又如在调控型模式中，政府赋权社会组织的做法尽管带有“简约主义”治理方法复归的迹象，但其实政府的角色与功能更难以替代，尤其新型治理机制多由政府创制和推广，说明其作为公共权威的不可或缺性。从另一个角度看，社会自治领域的制度创新本该由各类社会主体发起，而政府却成为事实上的制度供给者，致使原本应诉诸自愿协调的内在制度转变为靠政治行动强加于社会的外在制度关于内在制度与外在制度的区分可参阅[德]柯武刚、史漫飞：《制度经济学：社会秩序与公共政策》，韩朝华译，商务印书馆2000年版，第119-120页。，也反衬出社会自组织力量的弱小。
（二）协同治理的制约因素
各类协同治理实践也映射出一些共同的制约因素，亟待破解之道。
其一，多边规制不足。规制是多元主体协同治理的规范性条件，首当其冲的问题在于社会管理方面缺少相对完备的法律框架，以致主体间的权责关系不清晰，影响了彼此行动预期，也抬升了协调成本，最终加大了治理失范的机率。另外，多元合作需要依托某些协调机制和平台，它们短缺的现实也影响了协同治理的可行性。
其二，治理力量失衡。协同治理要求政府角色从公共议题的主导者转变为协作伙伴，要求主体间的关系网络具备地位的平等性、协调的水平性、决策的集体性、运作的协力性等孙柏瑛：《当代地方治理：面向21世纪的挑战》，中国人民大学出版社2004年版，第224、214页。。然而，现实中屡遭诟病的恰恰是政府凌驾于其他治理主体之上，而社会的自主性尤为不足。针对社会自组织力量成长问题，需要政府修改完善《社会团体登记管理条例》，适度放松对“高社会服务-低政治诉求”类社会组织的规制，发挥其在政治沟通、社会团结、公共服务等方面的作用。此外，也可对现代信息技术与传媒工具寄予一定希望，它们会赋予政府以外的治理主体更大的话语和行动权。
其三，普遍信任困境。协同治理以多元互信为前提，规制不足、力量失衡等问题久拖不决可能引致普遍的信任困境。以社会组织与政府关系为例，协调机制和反制工具的短缺，成为社会对政府的信任度不高的部分原因，非但行政决策难获社会支持，协同治理也难以推进；与此同时，社会组织对于政府而言也具有预期不确定性，成长起来的社会力量还有对抗国家的可能，这一点影响了政府放松规制的意愿。破解信任困境，除需订立正式规则框架外，还应当重视多元协商的开展，因为平等的协商过程可望成为积聚社会资本的重要环节，也会与信任发生正向激励[美]查尔斯·蒂利：《民主》，魏洪钟译，上海世纪出版集团2009年版，第91页。， 有助于缔造行动规范，建立和巩固多元主体间的信任关系。
结语：从全能主义、简约主义到合作主义
尽管本文提炼的三类协同治理模式均不同程度带有政府主导的色彩，但若将它们所依托的三个治理领域视为连续的统一体，将会发现权力向社会的渐次转移过程，即由政府管理→适度放权→平等协作，既不同于全能主义政府对一切公共事务的垄断、对社会领域不受限制的全面干预，也有别于简约主义政府以低成本的半正式行政方法来实现治理社会目标——譬如皇权与绅权的双轨运行时期。例如费孝通等学者对“皇权不下县”时期的国家与社会关系做了精辟的分析，参见吴晗、费孝通等著：《皇权与绅权》，天津人民出版社1988年版。申言之，作为中国“国家-社会”关系的经典解释框架，简约主义的“二元分立”与全能主义的“政府支配”已不足以回应经验世界的“多元协同”现象。笔者主张以“合作主义”作为补充性概念，即政府、市场、社会等主体基于功能互补而协同解决各类公共问题，不但在特定的规约下结成平等交往的新型伙伴关系，还将在秩序、团结、公平、效率等重要维度促进各自的良性发展。当然，合作主义与其说尽然反映了现实，毋宁说预示着未来的发展趋势。 □
（责任编辑：黄天柱）