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一、民事、行政交叉案件审理现状及存在问题
（一）民事、行政交叉案件审理现状
近年来，随着行政权的不断扩张，民法与行政法日益渗透并相互结合，导致司法实践中民、行交叉案件呈现逐年增长的势头。司法实践中有三种具体形式：以民事争议为主，涉及行政争议的案件；以行政争议为主，涉及民事争议的案件；以行政争议与民事争议并重的案件。法官在具体案件审理过程中，摸索尝试着以下几种处理方式：①先行处理，具体可分为先行后民、先民后行和先到先得三种处理方式。行政与民事之间谁先谁后的问题是由所需要解决问题本身的逻辑次序决定的。②一并审理。即将数个性质不同但却相互关联的争议纳入到同一诉讼程序中一并审理的处理模式，具体分为行政诉讼附带民事诉讼和民事诉讼附带行政诉讼。③并行处理，即法院民庭与行政庭分案同时审理，当民事争议与行政争议基于相同的法律事实产生，但处理结果却相互独立的情况下，可以采取这一处理方式。
（二）司法实践中存在的问题
对民事争议与行政争议交叉案件的不同处理方式，使得司法实践中存在着一些亟待解决的问题：①诉讼周期长，当事人诉累沉重；②判决相互矛盾，损害司法权威；③诉讼程序随意，混乱救济渠道；④法官相互推诿，出现管辖空白；⑤司法资源浪费，降低诉讼效率；
二、民事、行政交叉案件审理问题的原因分析
目前，我国的行政诉讼制度尚不完善，行政诉讼长期处于附属地位，还没有形成独立的诉讼体系。对于民事行、政交叉案件如何管辖的问题，立法上也较少有明确的规定。立法不完善，民事法规和行政法规相互交叉和渗透成为民事、行政交叉案件审理现状中存在的最根本原因。其次，行政权扩张，行政行为与民事行为的联系日趋紧密。随着国家行政管理领域的不断扩张，行政权已逐渐渗透到传统的私权领域，而大量民事法律规范须借助行政权的介入才能实现对权利义务的分配，以致行政行为与民事行为密不可分，产生民事、行政争议交叉案件。第三，审判机制缺陷，管辖制度和再审制度无法使纠纷彻底解决。民事、行政交叉案件往往比单纯类型的诉讼更为复杂，加之不同审判部门之间管辖制度协调缺位、法官考虑问题角度不同、再审制度冲击二审终审制及案件既判力等，民事、行政争议交叉案件更难得到彻底的解决。最后，民众法律意识不断提高，民事、行政交叉案件产生了必要的诉讼次数。
三、“一并审理”模式的探讨及构建
最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第61条为审判实践中解决民、行交叉的问题奠定了良好的法理基础，但该条文仅限行政裁决，有一定的局限性，加之行政诉讼与民事诉讼之间存在着明显不同的法律原则、法律制度和诉讼程序，为了能够及时、有效地解决争议，人民法院审理民事、行政交叉案件应当采用“一并审理”模式时，但必须克服目前实践中各行其是的弊端，积极研究和完善“一并审理”这一诉讼制度。
（一）完善法律适用
1.修改完善“一并审理”模式诉讼程序
随着行政权的扩张，具体行政行为衍生出各种表现形式，仅以行政裁决违法作为一并审理民事争议的前提条件并不十分妥当。建议将一并审理的范围扩大至所有涉及民事、行政争议的案件，同时修改民事争议各方当事人一致同意才能开展一并审理的原则，即只要有一方当事人提起民事诉讼请求，法院就可依职权决定合并审理而不必征求对方当事人是否同意。这与民事诉讼“不告不理”原则并不矛盾，否则，设置过多的前提条件，“一并审理”模式就会难以开展。
2.细化法院立案管辖规则
当相互关联的行政争议和民事争议不属于同一法院管辖时，必须以行政诉讼成立为前提，以民事争议因被诉具体行政行为而引起，民事诉讼请求与行政诉讼请求之间具有内在的关联性为要求，并且民事诉讼属于人民法院主管范围和受诉人民法院具有管辖权为条件确立管辖法院，一旦发现涉及民事与行政交叉案件，立即移送至行政诉讼有管辖权的法院受理。同时建立法院立案审查环节内部案件移送制度，在立案阶段凡涉及民事与行政交叉的案件，必须全部移送到行政庭统一审理，以实现“一并审理”诉讼的模式。
3.厘清当事人主体资格
行政诉讼与民事诉讼的原告主体资格并非完全相同，在行政关系中享有行政诉权的当事人并不意味着同时享有民事诉权。因此，当事人必须以行政诉权为前提，同时符合民事、行政诉讼的其他起诉条件，才能享有民事、行政争议案件“一并处理”模式下的合理的当事人主体资格。
4.明确裁判原则和法律引用原则
“一并审理”模式以一并判决为原则，分开判决为特殊。对双方当事人均能按时参加诉讼，解决争议纠纷的，采取一并判决的处理结果。对于被害人遭受的物质损失或者被告的赔偿能力一时难以确定，及附带民事诉讼当事人因故不能到庭等的案件，为防止行政案件审判的过分迟延，可以先行处理行政案件，在行政案件审判后，组织继续审理附带民事诉讼。同时，根据“一并审理”的复合性特点，法院审判除了可以适用行政法、行政诉讼法外，还可以适用民法通则、民事诉讼法等有关规定。
（二）重配举证责任原则
行政诉讼与民事诉讼的举证责任也不尽相同。民事诉讼中采取的是谁主张谁举证原则，而在行政诉讼中则适用行政机关举证的“举证责任倒置”规则。在合并审理民事、行政案件时，以不影响民事、行政争议案件的处理结果为前提，可以分别适用两种举证责任原则。
（三）调整当事人实体权利
行政诉讼中作为被告的行政机关不享有实体权利的处分权。而在民事诉讼活动中，当事人双方均享有实体上的处分权，原告可以放弃或变更自己的诉讼请求，被告也可以放弃、转让、变更自己的实体民事权益。因此，在民事诉讼与行政诉讼合并审理的过程中，当行政政机关作为民事诉讼的当事人时则可以享有处分权。
（四）创建调解协调制度
因民事诉讼与行政诉讼的不同性质，法院审理民事案件时调解原则贯穿始终，而行政案件（行政赔偿案件除外）却不适用调解，目前大力推行的也是行政协调机制。而作为“一并审理” 这一种特殊审判程序时，法院可以创建调解协调制度，以民事诉讼部分适用调解原则，行政诉讼部分使用协调原则为审理模式和结案方式。
参考文献：
[1]叶必丰：《行政行为的效力研究》，中国人民大学出版社2002版，第90-98页
[2]邵明石、王兆雷：《行政、民事交叉案件诉讼程序研究》，《中共济南市委党校学报》，2007年第3期，108页
（一）民事、行政交叉案件审理现状
近年来，随着行政权的不断扩张，民法与行政法日益渗透并相互结合，导致司法实践中民、行交叉案件呈现逐年增长的势头。司法实践中有三种具体形式：以民事争议为主，涉及行政争议的案件；以行政争议为主，涉及民事争议的案件；以行政争议与民事争议并重的案件。法官在具体案件审理过程中，摸索尝试着以下几种处理方式：①先行处理，具体可分为先行后民、先民后行和先到先得三种处理方式。行政与民事之间谁先谁后的问题是由所需要解决问题本身的逻辑次序决定的。②一并审理。即将数个性质不同但却相互关联的争议纳入到同一诉讼程序中一并审理的处理模式，具体分为行政诉讼附带民事诉讼和民事诉讼附带行政诉讼。③并行处理，即法院民庭与行政庭分案同时审理，当民事争议与行政争议基于相同的法律事实产生，但处理结果却相互独立的情况下，可以采取这一处理方式。
（二）司法实践中存在的问题
对民事争议与行政争议交叉案件的不同处理方式，使得司法实践中存在着一些亟待解决的问题：①诉讼周期长，当事人诉累沉重；②判决相互矛盾，损害司法权威；③诉讼程序随意，混乱救济渠道；④法官相互推诿，出现管辖空白；⑤司法资源浪费，降低诉讼效率；
二、民事、行政交叉案件审理问题的原因分析
目前，我国的行政诉讼制度尚不完善，行政诉讼长期处于附属地位，还没有形成独立的诉讼体系。对于民事行、政交叉案件如何管辖的问题，立法上也较少有明确的规定。立法不完善，民事法规和行政法规相互交叉和渗透成为民事、行政交叉案件审理现状中存在的最根本原因。其次，行政权扩张，行政行为与民事行为的联系日趋紧密。随着国家行政管理领域的不断扩张，行政权已逐渐渗透到传统的私权领域，而大量民事法律规范须借助行政权的介入才能实现对权利义务的分配，以致行政行为与民事行为密不可分，产生民事、行政争议交叉案件。第三，审判机制缺陷，管辖制度和再审制度无法使纠纷彻底解决。民事、行政交叉案件往往比单纯类型的诉讼更为复杂，加之不同审判部门之间管辖制度协调缺位、法官考虑问题角度不同、再审制度冲击二审终审制及案件既判力等，民事、行政争议交叉案件更难得到彻底的解决。最后，民众法律意识不断提高，民事、行政交叉案件产生了必要的诉讼次数。
三、“一并审理”模式的探讨及构建
最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第61条为审判实践中解决民、行交叉的问题奠定了良好的法理基础，但该条文仅限行政裁决，有一定的局限性，加之行政诉讼与民事诉讼之间存在着明显不同的法律原则、法律制度和诉讼程序，为了能够及时、有效地解决争议，人民法院审理民事、行政交叉案件应当采用“一并审理”模式时，但必须克服目前实践中各行其是的弊端，积极研究和完善“一并审理”这一诉讼制度。
（一）完善法律适用
1.修改完善“一并审理”模式诉讼程序
随着行政权的扩张，具体行政行为衍生出各种表现形式，仅以行政裁决违法作为一并审理民事争议的前提条件并不十分妥当。建议将一并审理的范围扩大至所有涉及民事、行政争议的案件，同时修改民事争议各方当事人一致同意才能开展一并审理的原则，即只要有一方当事人提起民事诉讼请求，法院就可依职权决定合并审理而不必征求对方当事人是否同意。这与民事诉讼“不告不理”原则并不矛盾，否则，设置过多的前提条件，“一并审理”模式就会难以开展。
2.细化法院立案管辖规则
当相互关联的行政争议和民事争议不属于同一法院管辖时，必须以行政诉讼成立为前提，以民事争议因被诉具体行政行为而引起，民事诉讼请求与行政诉讼请求之间具有内在的关联性为要求，并且民事诉讼属于人民法院主管范围和受诉人民法院具有管辖权为条件确立管辖法院，一旦发现涉及民事与行政交叉案件，立即移送至行政诉讼有管辖权的法院受理。同时建立法院立案审查环节内部案件移送制度，在立案阶段凡涉及民事与行政交叉的案件，必须全部移送到行政庭统一审理，以实现“一并审理”诉讼的模式。
3.厘清当事人主体资格
行政诉讼与民事诉讼的原告主体资格并非完全相同，在行政关系中享有行政诉权的当事人并不意味着同时享有民事诉权。因此，当事人必须以行政诉权为前提，同时符合民事、行政诉讼的其他起诉条件，才能享有民事、行政争议案件“一并处理”模式下的合理的当事人主体资格。
4.明确裁判原则和法律引用原则
“一并审理”模式以一并判决为原则，分开判决为特殊。对双方当事人均能按时参加诉讼，解决争议纠纷的，采取一并判决的处理结果。对于被害人遭受的物质损失或者被告的赔偿能力一时难以确定，及附带民事诉讼当事人因故不能到庭等的案件，为防止行政案件审判的过分迟延，可以先行处理行政案件，在行政案件审判后，组织继续审理附带民事诉讼。同时，根据“一并审理”的复合性特点，法院审判除了可以适用行政法、行政诉讼法外，还可以适用民法通则、民事诉讼法等有关规定。
（二）重配举证责任原则
行政诉讼与民事诉讼的举证责任也不尽相同。民事诉讼中采取的是谁主张谁举证原则，而在行政诉讼中则适用行政机关举证的“举证责任倒置”规则。在合并审理民事、行政案件时，以不影响民事、行政争议案件的处理结果为前提，可以分别适用两种举证责任原则。
（三）调整当事人实体权利
行政诉讼中作为被告的行政机关不享有实体权利的处分权。而在民事诉讼活动中，当事人双方均享有实体上的处分权，原告可以放弃或变更自己的诉讼请求，被告也可以放弃、转让、变更自己的实体民事权益。因此，在民事诉讼与行政诉讼合并审理的过程中，当行政政机关作为民事诉讼的当事人时则可以享有处分权。
（四）创建调解协调制度
因民事诉讼与行政诉讼的不同性质，法院审理民事案件时调解原则贯穿始终，而行政案件（行政赔偿案件除外）却不适用调解，目前大力推行的也是行政协调机制。而作为“一并审理” 这一种特殊审判程序时，法院可以创建调解协调制度，以民事诉讼部分适用调解原则，行政诉讼部分使用协调原则为审理模式和结案方式。
参考文献：
[1]叶必丰：《行政行为的效力研究》，中国人民大学出版社2002版，第90-98页
[2]邵明石、王兆雷：《行政、民事交叉案件诉讼程序研究》，《中共济南市委党校学报》，2007年第3期，108页