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【摘 要】如何优化城镇发展体系已成为当前一个迫切的战略问题，文章分析了小城市培育的意义，对当前情况下城镇体系的优化提出建议，拟定出小城市名单，并给出相关政策建议。
【关键词】城乡一体化；小城镇；成都市
1. 小城市培育的重要意义
1.1符合国家设市标准的内容要求
（1）我国地方行政层级简述
在宪法中，我国地方行政分为省、县、乡三级。同时还设立了特殊型地方政府：市、市辖区、镇和民族区域型地方政府，其设立的主要原因是城镇化率达到一定水平后，城镇地区在社会生活中的地位、作用加强，城镇及城镇社会形成的专门问题和特殊需要（如消防、排污、公共交通、社会救济、治安、物资供应等）。
（2）国家设市标准
民政部规定，县达到一定的人口规模（县政府所在镇从事非农产业的人口超过12万，具有非农业户口的从事非农产业的人口不低于8万，或县总人口中从事非农产业的人口不低于30%，并且超过15万）和具备一定的经济规模结构（全县乡镇以上工业产值在工农业总产值中不低于80%，并不低于十五亿元；国内生产总值不低于十亿元，第三产业产值在国内生产总值中的比例达到20%以上；地方本级预算内财政收入不低于人均一百元，总收入不少于六千万元，并承担一定的上解支出任务）、基础设施建设达到一定水平（城区公共基础设施较为完善，其中自来水普及率不低于65%，道路铺装率不低于60%，有较好的排水系统）后，可设县级市①。
而具备一定规模的县级市可升级为地级市，县改为市最主要的条件是城镇达到一定的人口规模和经济规模。当人口在城镇聚居达到一定规模后，便出现专门管理的需求，因此需要设立特殊型地方政府——市。乡改镇也是同样的道理，出于对城镇人口聚居规模的考虑而设置特殊型地方政府——镇。
1.2有利于城乡一体化发展
（1）小城市培育有利于促进社会公平、加快乡镇和农村地区发展
从社会公平的角度看，按照城市标准规划建设和管理重点镇，有利于镇区居民享受与县城同等级的公共服务，同时也有利于广大农村地区方便的使用城市级的公共服务设施，分享经济发展的成果，成为公共服务自城市向农村延伸的重要节点。这在力促社会公平的城乡统筹大背景下尤其意义重大。
从经济发展的角度看，重点镇拥有更为廉价的土地资源，利于招商引资。需要提高基础设施建设水平以承接现代产业，提高公共服务设施水平以利于吸引产业人口。重点镇经济实力增强后，也更能带动周边乡镇和广大农村地区的发展。
（2）小城市培育是城乡统筹实践的延续
目前，小城市培育已在国内少数几个地区展开。浙江省计划用3年时间培育27个小城市，山东省计划用3-5年时间将20多个中心城镇培育成小城市。
2011年，成都市市委提出抓紧构建“中等城市—小城市—特色镇”的城镇体系②，与城市总体规划确立的“新城—重点镇—一般镇”体系最大的不同便在于重点镇要升级为小城市，为集中集约发展优势产业和周边乡镇农民进城提供空间载体，成为辐射带动周边乡镇的就业中心、公共服务中心和交通节点，形成以城带乡的发展支撑。
2012年省委省政府要求以更高标准更大力度推进城乡环境综合治理，其中明确了规划城镇人口5万人以上的镇要按照城市标准进行城乡环境规划建设③。镇与城市之间的差异进一步减少。
2.成都市小城市的选择标准
2.1 成都市重点镇现状发展不均衡
成都市现有193个镇、27个乡④，其中重点镇34个。根据《成都市统计手册2011》显示，在2005年至2011年间，重点镇镇区从人口的年均增速、现状及规划人口、乡镇财政收入及增速方面都有较大的差异，重点镇之间发展速率和发展水平也参差不齐，因此并非所有重点镇都有转变为小城市的条件和必要。
2.2 小城市选择标准
依据设市标准所要求的人口规模和经济规模，以及重点镇发展产业必备的交通支撑，结合市域均衡发展等策略，提出以下五项小城市发展对象的筛选原则：
（1）具有一定人口规模：镇区人口不低于1万人，规划人口规模不低于5万人；
（2）具有较好的产业基础：2011年乡镇财政收入在2000万元以上；
（3）具备良好的区位条件：与高、快速路以及轨道15分钟接头；
（4）市域均衡发展：每个区（市）县有1-2小城市；
（5）能带动周边乡镇和农村地区发展：小城市与区（市）县城区不连片发展。
普兴镇、黄龙溪镇和正兴镇纳入天府新区，此三镇不作小城市候选镇。此外，九江镇与东升城区连片发展，蒲阳镇与都江堰城区连片发展，不作为小城市候选镇。
综合以上标准，建议将成都市新都区的新繁镇（规划人口18.69万人，主导产业：家具业）、石板滩镇（规划人口6.5万人，主导产业：农机产业园），温江区的永宁镇（规划人口8万人，主导产业：国际医疗城）、万春镇（规划人口13.5万人，主导产业：休闲旅游），邛崃市的羊安镇（规划人口8万人，主导产业：化工工业），青白江区的城厢镇（规划人口4万人，主导产业：物流），蒲江县的寿安镇（规划人口5万人，主导产业：印务包装、食品加工），郫县的安德镇（规划人口8万人，主导产业：川菜产业），彭州市的濛阳镇（规划人口10万人，主导产业：商贸），龙泉驿区的西河镇（规划人口8.4万人，主导产业：汽车商贸），金堂县的淮口镇（规划人口14万人，主导产业：工业）、竹篙镇（规划人口12万人，主导产业：工业），新津县的花源镇（规划人口8万人，主导产业：休闲旅游），都江堰市的青城山镇（规划人口7万人，主导产业：休閑旅游），大邑县的安仁镇（规划人口6.9万人，主导产业：文化旅游），崇州市的羊马镇（规划人口11.5万人，主导产业：休闲旅游）16个重点镇升级为小城市。 注：双流县全域大部分纳入天府新区因此不在此列。
3.小城市培育路径
3.1 规划标准
规划标准方面，应按照城市的标准规划小城市发展对象，除公共服务设施和基础设施外，在业态小城市的现代制造业有大中型规模、具备一定的知名度，服务业上以购物中心、酒店、大型超市、娱乐场、专业市场等为主；形态上表现为城田相融；生态上则以生态维育、景观游憩功能为主；文态上展现城市文化与乡土文化相融合。镇的业态方面，工业规模小、缺乏品牌，服务业为传统乡镇服务业，包括农用品、日用品等；形态方面表现为镇在田中；生态方面以支撑农业生产为主要目标；文态方面则是单一的乡土文化。二者区别较大应全方位的改变规划标准。
3.2 配套政策
小城市的建设标准较重点镇高，所涉及的城市建设和社会管理的事务更多、需要的财政支出更多，因此在在扶持政策中建议扩大镇政府权力，通过委托、交办、延伸机构等方式和途径，赋予试点镇与县政府基本相同的经济社会管理权限；完善机构设置，允许在核定的编制总数内统筹安排机构设置和人员配备，垂直管理部门可在试点镇设派驻机构；合理调整行政区划，根据经济社会发展情况，允许适度调整试点镇的行政区划；强化要素保障，优先保障试点镇建设用地指标，加强针对试点镇的金融服务，加大信贷支持，建立完善市县两级建设、规划、环保、交通等部门专业人才到试点镇挂职的制度，缓解小城市管理人才紧缺的压力；完善财政管理机制，按财权事权相统一的原则理顺县与试点镇的财力分配关系，财力分配向中试点镇倾斜；加大税费支持力度，鼓励县政府对试点镇内新办的大型商贸企业，自营业当年度起，实行房产税、城镇土地使用税、企业所得税地方分成部分按收入级次三年内予以全额拨补，对镇内新办的金融保险企业，自营业年度起，实行缴纳的营业税按收入级次三年内予以拨补，试点镇土地出让净收益市、县留成部分和在试点镇征收的城镇基础设施配套费，全额返还试点镇；专项资金支持，市、县建立专项资金支持小城市发展。
目前成都市重点镇所享受的一系列不同于一般镇的政策已开启了强镇扩权之路，只是在向小城市转变的过程中，强镇扩权要更进一步。
4.小结
从国家现行的设市、设镇标准看，成都市重点镇不具备成为小城市的条件；但从国家设置城镇型地方政府的初衷看，成都市部分重点镇已具备一定的人口规模和经济规模。为更好的促进重点镇经济发展，也为了促进政府公共服务向镇乡和广大农村地区延伸，应该允许一部分重点镇发展为小城市。参照城市标准规划建设，并从组织机构、财税体制、要素保障和专项扶持资金等多个方面强镇扩权，促进重点镇发展。
注释：
① 民政部《关于调整设市标准的报告》（1993年）
② 黄新初同志在市委十一届九次全会上的讲话（2011.12.17-18）
③“以更高标准更大力度推进城乡环境综合治理”，成都商报，2012.04.07
④《成都市统计手册2011》
参考文献：
[1]何兴华. 中国村镇规划：1979-1998[J]. 城市与区域规划研究，2011，4（2）：44-64.
[2]李四林，曾伟. 地方政府管理学（第二版）[M]. 北京大学出版社，2006：60-68.
[3]刘立峰. 地方政府融资研究[M]. 中国计划出版社，2011：14-18.
[4]梁威文. 撤鎮设市是发展小城镇的有效途径[J]. 小城镇建设，2005，（1）： 70-72.
【关键词】城乡一体化；小城镇；成都市
1. 小城市培育的重要意义
1.1符合国家设市标准的内容要求
（1）我国地方行政层级简述
在宪法中，我国地方行政分为省、县、乡三级。同时还设立了特殊型地方政府：市、市辖区、镇和民族区域型地方政府，其设立的主要原因是城镇化率达到一定水平后，城镇地区在社会生活中的地位、作用加强，城镇及城镇社会形成的专门问题和特殊需要（如消防、排污、公共交通、社会救济、治安、物资供应等）。
（2）国家设市标准
民政部规定，县达到一定的人口规模（县政府所在镇从事非农产业的人口超过12万，具有非农业户口的从事非农产业的人口不低于8万，或县总人口中从事非农产业的人口不低于30%，并且超过15万）和具备一定的经济规模结构（全县乡镇以上工业产值在工农业总产值中不低于80%，并不低于十五亿元；国内生产总值不低于十亿元，第三产业产值在国内生产总值中的比例达到20%以上；地方本级预算内财政收入不低于人均一百元，总收入不少于六千万元，并承担一定的上解支出任务）、基础设施建设达到一定水平（城区公共基础设施较为完善，其中自来水普及率不低于65%，道路铺装率不低于60%，有较好的排水系统）后，可设县级市①。
而具备一定规模的县级市可升级为地级市，县改为市最主要的条件是城镇达到一定的人口规模和经济规模。当人口在城镇聚居达到一定规模后，便出现专门管理的需求，因此需要设立特殊型地方政府——市。乡改镇也是同样的道理，出于对城镇人口聚居规模的考虑而设置特殊型地方政府——镇。
1.2有利于城乡一体化发展
（1）小城市培育有利于促进社会公平、加快乡镇和农村地区发展
从社会公平的角度看，按照城市标准规划建设和管理重点镇，有利于镇区居民享受与县城同等级的公共服务，同时也有利于广大农村地区方便的使用城市级的公共服务设施，分享经济发展的成果，成为公共服务自城市向农村延伸的重要节点。这在力促社会公平的城乡统筹大背景下尤其意义重大。
从经济发展的角度看，重点镇拥有更为廉价的土地资源，利于招商引资。需要提高基础设施建设水平以承接现代产业，提高公共服务设施水平以利于吸引产业人口。重点镇经济实力增强后，也更能带动周边乡镇和广大农村地区的发展。
（2）小城市培育是城乡统筹实践的延续
目前，小城市培育已在国内少数几个地区展开。浙江省计划用3年时间培育27个小城市，山东省计划用3-5年时间将20多个中心城镇培育成小城市。
2011年，成都市市委提出抓紧构建“中等城市—小城市—特色镇”的城镇体系②，与城市总体规划确立的“新城—重点镇—一般镇”体系最大的不同便在于重点镇要升级为小城市，为集中集约发展优势产业和周边乡镇农民进城提供空间载体，成为辐射带动周边乡镇的就业中心、公共服务中心和交通节点，形成以城带乡的发展支撑。
2012年省委省政府要求以更高标准更大力度推进城乡环境综合治理，其中明确了规划城镇人口5万人以上的镇要按照城市标准进行城乡环境规划建设③。镇与城市之间的差异进一步减少。
2.成都市小城市的选择标准
2.1 成都市重点镇现状发展不均衡
成都市现有193个镇、27个乡④，其中重点镇34个。根据《成都市统计手册2011》显示，在2005年至2011年间，重点镇镇区从人口的年均增速、现状及规划人口、乡镇财政收入及增速方面都有较大的差异，重点镇之间发展速率和发展水平也参差不齐，因此并非所有重点镇都有转变为小城市的条件和必要。
2.2 小城市选择标准
依据设市标准所要求的人口规模和经济规模，以及重点镇发展产业必备的交通支撑，结合市域均衡发展等策略，提出以下五项小城市发展对象的筛选原则：
（1）具有一定人口规模：镇区人口不低于1万人，规划人口规模不低于5万人；
（2）具有较好的产业基础：2011年乡镇财政收入在2000万元以上；
（3）具备良好的区位条件：与高、快速路以及轨道15分钟接头；
（4）市域均衡发展：每个区（市）县有1-2小城市；
（5）能带动周边乡镇和农村地区发展：小城市与区（市）县城区不连片发展。
普兴镇、黄龙溪镇和正兴镇纳入天府新区，此三镇不作小城市候选镇。此外，九江镇与东升城区连片发展，蒲阳镇与都江堰城区连片发展，不作为小城市候选镇。
综合以上标准，建议将成都市新都区的新繁镇（规划人口18.69万人，主导产业：家具业）、石板滩镇（规划人口6.5万人，主导产业：农机产业园），温江区的永宁镇（规划人口8万人，主导产业：国际医疗城）、万春镇（规划人口13.5万人，主导产业：休闲旅游），邛崃市的羊安镇（规划人口8万人，主导产业：化工工业），青白江区的城厢镇（规划人口4万人，主导产业：物流），蒲江县的寿安镇（规划人口5万人，主导产业：印务包装、食品加工），郫县的安德镇（规划人口8万人，主导产业：川菜产业），彭州市的濛阳镇（规划人口10万人，主导产业：商贸），龙泉驿区的西河镇（规划人口8.4万人，主导产业：汽车商贸），金堂县的淮口镇（规划人口14万人，主导产业：工业）、竹篙镇（规划人口12万人，主导产业：工业），新津县的花源镇（规划人口8万人，主导产业：休闲旅游），都江堰市的青城山镇（规划人口7万人，主导产业：休閑旅游），大邑县的安仁镇（规划人口6.9万人，主导产业：文化旅游），崇州市的羊马镇（规划人口11.5万人，主导产业：休闲旅游）16个重点镇升级为小城市。 注：双流县全域大部分纳入天府新区因此不在此列。
3.小城市培育路径
3.1 规划标准
规划标准方面，应按照城市的标准规划小城市发展对象，除公共服务设施和基础设施外，在业态小城市的现代制造业有大中型规模、具备一定的知名度，服务业上以购物中心、酒店、大型超市、娱乐场、专业市场等为主；形态上表现为城田相融；生态上则以生态维育、景观游憩功能为主；文态上展现城市文化与乡土文化相融合。镇的业态方面，工业规模小、缺乏品牌，服务业为传统乡镇服务业，包括农用品、日用品等；形态方面表现为镇在田中；生态方面以支撑农业生产为主要目标；文态方面则是单一的乡土文化。二者区别较大应全方位的改变规划标准。
3.2 配套政策
小城市的建设标准较重点镇高，所涉及的城市建设和社会管理的事务更多、需要的财政支出更多，因此在在扶持政策中建议扩大镇政府权力，通过委托、交办、延伸机构等方式和途径，赋予试点镇与县政府基本相同的经济社会管理权限；完善机构设置，允许在核定的编制总数内统筹安排机构设置和人员配备，垂直管理部门可在试点镇设派驻机构；合理调整行政区划，根据经济社会发展情况，允许适度调整试点镇的行政区划；强化要素保障，优先保障试点镇建设用地指标，加强针对试点镇的金融服务，加大信贷支持，建立完善市县两级建设、规划、环保、交通等部门专业人才到试点镇挂职的制度，缓解小城市管理人才紧缺的压力；完善财政管理机制，按财权事权相统一的原则理顺县与试点镇的财力分配关系，财力分配向中试点镇倾斜；加大税费支持力度，鼓励县政府对试点镇内新办的大型商贸企业，自营业当年度起，实行房产税、城镇土地使用税、企业所得税地方分成部分按收入级次三年内予以全额拨补，对镇内新办的金融保险企业，自营业年度起，实行缴纳的营业税按收入级次三年内予以拨补，试点镇土地出让净收益市、县留成部分和在试点镇征收的城镇基础设施配套费，全额返还试点镇；专项资金支持，市、县建立专项资金支持小城市发展。
目前成都市重点镇所享受的一系列不同于一般镇的政策已开启了强镇扩权之路，只是在向小城市转变的过程中，强镇扩权要更进一步。
4.小结
从国家现行的设市、设镇标准看，成都市重点镇不具备成为小城市的条件；但从国家设置城镇型地方政府的初衷看，成都市部分重点镇已具备一定的人口规模和经济规模。为更好的促进重点镇经济发展，也为了促进政府公共服务向镇乡和广大农村地区延伸，应该允许一部分重点镇发展为小城市。参照城市标准规划建设，并从组织机构、财税体制、要素保障和专项扶持资金等多个方面强镇扩权，促进重点镇发展。
注释：
① 民政部《关于调整设市标准的报告》（1993年）
② 黄新初同志在市委十一届九次全会上的讲话（2011.12.17-18）
③“以更高标准更大力度推进城乡环境综合治理”，成都商报，2012.04.07
④《成都市统计手册2011》
参考文献：
[1]何兴华. 中国村镇规划：1979-1998[J]. 城市与区域规划研究，2011，4（2）：44-64.
[2]李四林，曾伟. 地方政府管理学（第二版）[M]. 北京大学出版社，2006：60-68.
[3]刘立峰. 地方政府融资研究[M]. 中国计划出版社，2011：14-18.
[4]梁威文. 撤鎮设市是发展小城镇的有效途径[J]. 小城镇建设，2005，（1）： 70-72.