论文部分内容阅读
城镇公共基础设施作为城市存在和发展的物质载体以及城市经济增长和社会进步的重要前提条件，其建设发展状况直接影响着城市化进程的速度和质量。因此，不断加大城镇公共基础设施投资，是推进城镇化进程、促进经济社会又好又快发展的客观要求。
一、我国城镇公共基础设施投融资基本情况
随着我国工业化、城镇化步伐加快，全国城镇固定资产投资继续保持较快增长，2010年全国城镇固定资产投资额达241414亿元，比2000年增长了8.2倍。其中，公共设施管理业城镇固定资产投资额达到17981亿元，占城镇固定资产投资的比重超过7%，“十一五”期间投资额平均增长率超过30%。
从城镇公共基础设施投资主体构成来看，主要包括国有经济、集体经济、外资和其它四种形式。其中国有经济投资最多，尽管比重近年来有所下降，但仍保持在80%以上。从融资来源来看，城镇公共基础设施建设资金来源包括预算内资金、国内贷款、利用外资、自筹及其他资金等几种形式。其中，自筹及其他资金规模最大，比重接近70%，且近几年来总体上呈现出逐年增加的趋势。排在第二位的是国内贷款，但其比重呈现出逐年下降的趋势。预算内资金排在第三位，但其比重也呈现出逐年增加的趋势。
二、我国地方政府融资机制存在问题及原因
1、存在问题
首先，是相当部分地方政府融资平台债务过度膨胀。客观地讲，与地方政府财力相匹配，各地政府是存在一个适度债务规模的，但是随着新一轮积极财政政策的实施，各地政府建设性债务加速增长，一些地方政府的实际债务规模已经超出了其适度债务规模，债务风险明显加大。
其次，是激烈同业竞争环境中的银行多头授信，且缺乏统一、规范的贷款评估与管理标准。2008年底以后，由于竞争的压力，特别是在金融危机期间工业企业风险增大的背景下，一些银行不惜放松标准，多头给地方政府融资平台大额授信。同时，由于没有全面掌握地方政府融资总量、负债规模、可持续财税收入,商业银行难以准确评估地方政府真实财力,也无法预测地方政府融资平台企业的还款能力,这成为地方政府融资平台贷款风险凸显的重要原因。
第三，地方政府融资平台参差不齐。地方政府融资平台设立的门槛和条件没有统一的规定和要求, 其运行也缺乏有效的规范和约束,不仅有省级的政府融资平台, 而且有市(地)级、县(市)级的融资平台, 甚至乡镇、村也设立了融资平台。同时，平台公司注册资本金大多来源于财政拨付，且多数为公益性资产，能产生现金流的经营性资产较少。地方政府实际上既是投资者，也是经营者，部分平台公司基本仅担当“出纳”角色，没有形成真正意义上的、符合风险收益一体化要求的投融资主体。
第四，融资担保欠规范。由于融资平台所承担的项目大多带有公益性，项目本身的收益率很低，难以通过项目自身运营产生的现金流来实现还本付息。因此，许多地方投融资平台的债务融资采取了对政府应收账款质押、项目回购、土地资产质押、第三方担保等方式增信。一些增信措施与地方财政收入和支付能力密切相关，而且担保信息不透明，缺乏公共监督，总量难以控制。
2、原因分析
第一，地方政府财权与事权的不匹配。在1993年实施分税制改革之后，地方政府的财力却并没有相应增大，地方政府财权与事权不统一的问题却日益突出，建设资金缺口日益扩大。在这种情况下，地方政府急需通过财政外资金的融资通道为弥补资本性建设的资金缺口进行融资，而且这种融资需求随着经济社会发展对基础设施需求的扩大而急剧增加，地方政府的投资进而融资冲动日益强烈。
第二，地方政府融资缺少全局性、必要的制度设计和规范。我国预算法并不允许地方政府负债，中央政府对地方政府发债的政策也都是异常谨慎，这是在现有地方政府投资冲动很大而责任约束不到位的体制条件下的必然选择。但是，在缺乏合法融资途径的同时，地方政府反而广开渠道，通过各种办法向银行贷款筹资，而中央政府没有有效的监管手段。
第三，银行缺乏特色化经营，同质化竞争导致银行风险控制“自乱阵脚”。在目前环境下，我国银行业主要是靠利差来争取利润，业绩表现的基础主要是贷款规模。由于地方政府融资平台背后通常都有事实上的政府担保，银行贷款大额向政府项目集中，甚至是不惜放松贷款条件。
三、地方政府融资的国际经验借鉴和我国地方政府融资机制建设基本思路
1、地方政府融资的国际经验借鉴
市场约束。在发达的市场经济中，资本市场本身就会对地方政府的借债行为形成约束。地方政府为了在借贷市场上树立良好的融资信誉，会主动对自己进行财务约束。
行政控制。在一些国家，中央政府会直接对地方政府的借款实行控制。例如，禁止地方政府对外借款（墨西哥）；对地方政府的借款进行审查和监督（印度、玻利维亚）。从实践来看，这种严格管理的实际效果也并不尽如人意。如果地方政府的预算支出得到了中央的支持，那么实际上中央就为地方提供了隐形的财政担保，会引发预算软约束问题。
规则管理。规则管理的指标包括地方财政赤字上限（西班牙）、地方政府偿债能力指数（日本）、地方债务累积上限（匈牙利）、地方公共支出水平（德国）等。由于规则管理更加清晰、透明、方便操作且易于投资者掌握，可以降低预算软约束的消极影响。但规则管理缺乏灵活变通的空间，如在经济遭遇外部冲击时，难以通过财政政策来缓解经济下滑、失业上升等困难。
协商管理。这种模式存在于澳大利亚和一些欧洲国家，是对其他几种模式的折中。中央政府和地方政府会就地方债务问题进行持续的协商讨论，通过讨论促使地方政府把地方经济自身发展和国家整体的宏观经济稳定都纳入考量，也为针对不同地区作出区别规定留出了一定空间。通过组织各层级的政府对话，可以更有效地实现宏观经济稳定，同时又能保持一定的灵活性以应对外部冲击。但这种模式在操作不当时，也可能削弱中央政府的权威，造成地方政府的预算软约束。
2、新形势下地方政府融资机制建设基本思路
在中国这样的转型经济中推动地方政府债务融资的可持续发展，不仅需要考虑财政管理的技术性因素，包括对宏观经济的把握，健全的法律法规，对地方政府运用复杂金融衍生工具的限制，会计、审计和财务信息披露规范和标准的引入，专业的财政制度和指标体系的建设等；更重要的是那些影响地方债务融资发展的“软”因素即政策制定者、财务管理者、投资者和普通居民等对于地方政府债务问题所持的态度。因此，新形势下我国地方政府的融资机制建设要解决三个层面的问题：谁来融资、融资多少的决策体制问题，如何融资的机制问题以及具体通过什么手段融资的方法问题。
四、进一步加强地方政府融资机制建设的几点建议
1、规范透明的负债融资管理体制
尽快修订、完善预算法，开启地方政府负债融资的“正门”，根据地方政府承担的事权分配职责，将地方政府合理负债纳入政府债务预算管理体系，并让负债数量、负债投向、使用情况等纳入人大监督；对于在法律、制度许可范围内地方政府及其部门的负债，建立严格的审批和监督管理制度，确保地方政府债务在合理、可控的范围之内。
2、合理高效的融资市场机制
经过多年的探索和积累,发达国家和地区的城市基础设施建设上打破了由政府对基础设施“一包到底”的投资模式,实现政府与投资者共担风险,在提高基础设施效率和降低建设成本的同时,也解决了政府有效投资不足的困境。我们可以在借鉴国际先进经验的基础上，结合实际不断创新具体项目融资模式,形成政府与私人资本共同参与城镇基础设施建设的良好机制。
3、丰富有效的融资渠道和工具
从金融工具和手段分析，目前银行贷款是我国城镇公共基础设施建设的主要金融支持工具，而且可以预见在今后一段时期内仍将发挥重要作用，但与此同时应该积极发展、创新其他金融工具和手段，包括信托投资、证券投资、融资租赁、产业基金等等。
（作者单位：中国科学技术大学管理学院 ）
一、我国城镇公共基础设施投融资基本情况
随着我国工业化、城镇化步伐加快，全国城镇固定资产投资继续保持较快增长，2010年全国城镇固定资产投资额达241414亿元，比2000年增长了8.2倍。其中，公共设施管理业城镇固定资产投资额达到17981亿元，占城镇固定资产投资的比重超过7%，“十一五”期间投资额平均增长率超过30%。
从城镇公共基础设施投资主体构成来看，主要包括国有经济、集体经济、外资和其它四种形式。其中国有经济投资最多，尽管比重近年来有所下降，但仍保持在80%以上。从融资来源来看，城镇公共基础设施建设资金来源包括预算内资金、国内贷款、利用外资、自筹及其他资金等几种形式。其中，自筹及其他资金规模最大，比重接近70%，且近几年来总体上呈现出逐年增加的趋势。排在第二位的是国内贷款，但其比重呈现出逐年下降的趋势。预算内资金排在第三位，但其比重也呈现出逐年增加的趋势。
二、我国地方政府融资机制存在问题及原因
1、存在问题
首先，是相当部分地方政府融资平台债务过度膨胀。客观地讲，与地方政府财力相匹配，各地政府是存在一个适度债务规模的，但是随着新一轮积极财政政策的实施，各地政府建设性债务加速增长，一些地方政府的实际债务规模已经超出了其适度债务规模，债务风险明显加大。
其次，是激烈同业竞争环境中的银行多头授信，且缺乏统一、规范的贷款评估与管理标准。2008年底以后，由于竞争的压力，特别是在金融危机期间工业企业风险增大的背景下，一些银行不惜放松标准，多头给地方政府融资平台大额授信。同时，由于没有全面掌握地方政府融资总量、负债规模、可持续财税收入,商业银行难以准确评估地方政府真实财力,也无法预测地方政府融资平台企业的还款能力,这成为地方政府融资平台贷款风险凸显的重要原因。
第三，地方政府融资平台参差不齐。地方政府融资平台设立的门槛和条件没有统一的规定和要求, 其运行也缺乏有效的规范和约束,不仅有省级的政府融资平台, 而且有市(地)级、县(市)级的融资平台, 甚至乡镇、村也设立了融资平台。同时，平台公司注册资本金大多来源于财政拨付，且多数为公益性资产，能产生现金流的经营性资产较少。地方政府实际上既是投资者，也是经营者，部分平台公司基本仅担当“出纳”角色，没有形成真正意义上的、符合风险收益一体化要求的投融资主体。
第四，融资担保欠规范。由于融资平台所承担的项目大多带有公益性，项目本身的收益率很低，难以通过项目自身运营产生的现金流来实现还本付息。因此，许多地方投融资平台的债务融资采取了对政府应收账款质押、项目回购、土地资产质押、第三方担保等方式增信。一些增信措施与地方财政收入和支付能力密切相关，而且担保信息不透明，缺乏公共监督，总量难以控制。
2、原因分析
第一，地方政府财权与事权的不匹配。在1993年实施分税制改革之后，地方政府的财力却并没有相应增大，地方政府财权与事权不统一的问题却日益突出，建设资金缺口日益扩大。在这种情况下，地方政府急需通过财政外资金的融资通道为弥补资本性建设的资金缺口进行融资，而且这种融资需求随着经济社会发展对基础设施需求的扩大而急剧增加，地方政府的投资进而融资冲动日益强烈。
第二，地方政府融资缺少全局性、必要的制度设计和规范。我国预算法并不允许地方政府负债，中央政府对地方政府发债的政策也都是异常谨慎，这是在现有地方政府投资冲动很大而责任约束不到位的体制条件下的必然选择。但是，在缺乏合法融资途径的同时，地方政府反而广开渠道，通过各种办法向银行贷款筹资，而中央政府没有有效的监管手段。
第三，银行缺乏特色化经营，同质化竞争导致银行风险控制“自乱阵脚”。在目前环境下，我国银行业主要是靠利差来争取利润，业绩表现的基础主要是贷款规模。由于地方政府融资平台背后通常都有事实上的政府担保，银行贷款大额向政府项目集中，甚至是不惜放松贷款条件。
三、地方政府融资的国际经验借鉴和我国地方政府融资机制建设基本思路
1、地方政府融资的国际经验借鉴
市场约束。在发达的市场经济中，资本市场本身就会对地方政府的借债行为形成约束。地方政府为了在借贷市场上树立良好的融资信誉，会主动对自己进行财务约束。
行政控制。在一些国家，中央政府会直接对地方政府的借款实行控制。例如，禁止地方政府对外借款（墨西哥）；对地方政府的借款进行审查和监督（印度、玻利维亚）。从实践来看，这种严格管理的实际效果也并不尽如人意。如果地方政府的预算支出得到了中央的支持，那么实际上中央就为地方提供了隐形的财政担保，会引发预算软约束问题。
规则管理。规则管理的指标包括地方财政赤字上限（西班牙）、地方政府偿债能力指数（日本）、地方债务累积上限（匈牙利）、地方公共支出水平（德国）等。由于规则管理更加清晰、透明、方便操作且易于投资者掌握，可以降低预算软约束的消极影响。但规则管理缺乏灵活变通的空间，如在经济遭遇外部冲击时，难以通过财政政策来缓解经济下滑、失业上升等困难。
协商管理。这种模式存在于澳大利亚和一些欧洲国家，是对其他几种模式的折中。中央政府和地方政府会就地方债务问题进行持续的协商讨论，通过讨论促使地方政府把地方经济自身发展和国家整体的宏观经济稳定都纳入考量，也为针对不同地区作出区别规定留出了一定空间。通过组织各层级的政府对话，可以更有效地实现宏观经济稳定，同时又能保持一定的灵活性以应对外部冲击。但这种模式在操作不当时，也可能削弱中央政府的权威，造成地方政府的预算软约束。
2、新形势下地方政府融资机制建设基本思路
在中国这样的转型经济中推动地方政府债务融资的可持续发展，不仅需要考虑财政管理的技术性因素，包括对宏观经济的把握，健全的法律法规，对地方政府运用复杂金融衍生工具的限制，会计、审计和财务信息披露规范和标准的引入，专业的财政制度和指标体系的建设等；更重要的是那些影响地方债务融资发展的“软”因素即政策制定者、财务管理者、投资者和普通居民等对于地方政府债务问题所持的态度。因此，新形势下我国地方政府的融资机制建设要解决三个层面的问题：谁来融资、融资多少的决策体制问题，如何融资的机制问题以及具体通过什么手段融资的方法问题。
四、进一步加强地方政府融资机制建设的几点建议
1、规范透明的负债融资管理体制
尽快修订、完善预算法，开启地方政府负债融资的“正门”，根据地方政府承担的事权分配职责，将地方政府合理负债纳入政府债务预算管理体系，并让负债数量、负债投向、使用情况等纳入人大监督；对于在法律、制度许可范围内地方政府及其部门的负债，建立严格的审批和监督管理制度，确保地方政府债务在合理、可控的范围之内。
2、合理高效的融资市场机制
经过多年的探索和积累,发达国家和地区的城市基础设施建设上打破了由政府对基础设施“一包到底”的投资模式,实现政府与投资者共担风险,在提高基础设施效率和降低建设成本的同时,也解决了政府有效投资不足的困境。我们可以在借鉴国际先进经验的基础上，结合实际不断创新具体项目融资模式,形成政府与私人资本共同参与城镇基础设施建设的良好机制。
3、丰富有效的融资渠道和工具
从金融工具和手段分析，目前银行贷款是我国城镇公共基础设施建设的主要金融支持工具，而且可以预见在今后一段时期内仍将发挥重要作用，但与此同时应该积极发展、创新其他金融工具和手段，包括信托投资、证券投资、融资租赁、产业基金等等。
（作者单位：中国科学技术大学管理学院 ）