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[摘要] 法治的中国特质之一在于党的领导、人民民主与依法治国的统一，而依法民主执政是这三者结合的基本方式。它不仅奠定了执政合法性的价值基础，也要求在法律上强化执政的法律渊源及其关系模式、确定权力的法定形式与法定程序。
[关键词] 依法执政； 法治； 权力
[中图分类号] D922.1 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2007）16-0021-03
如何从制度与程序上实现党的领导、人民民主与依法治国的统一，是中国政治文明与法治发展的一个关键。而执政党如何执掌与运行政治权力又是重中之重。本文认为，问题的实质在于如何厘清执政的合法性基础及其实现方式。如果说民主执政是现代执政合法性的内在基础，那么，依法执政则是其获得合法性的外在方式，依法民主执政是党的领导、人民民主与依法治国相统一的必由之路。
一、执政合法性的价值基础
执政方式作为一个与执政理念相对称的范畴，有着多种多样的表现形式，而民主执政是其中最为理性的一种执政共识，体现了现代民主与法治必须对一切公共权力包括执政权力进行合法性评判的基本要求。展言之，它科学而浓缩地回答了有关执政的三大主题，即因何执政、为何执政和如何执政，并实现了这三者的高度融合。
首先，在渊源上，民主执政理性地解决了执政的合法性即因何执政的问题，所谓合法性包括事实、价值与规范三个层次，而首当其冲的便是在价值上合乎民主、体现人民主权、有利于实现全体人民的基本权利即生存权与发展权。这一价值具有厚实的事实基础，是历史演进规律运行的必然归宿，是社会主体自主选择的结果。在事实上，民主执政是提高执政能力的基本要求，因为，民主是科学执政与巩固党的领导的力量源泉，民主为实现党的领导培植主体基础，民主是实现党的领导的精神支柱。不仅如此，民主执政还被赋予了宪法规范上的形式合法性，宪法作为民主政治的基本载体，成为法治社会的最高依据，从民主制度、民主形式和民主权利三方面确立了民主执政的基本内容，实现了民主与法治的统一，从而使执政行为具备了根本法上的最权威依据和最强大的效力渊源。这已经演化为现代民主法治社会发展的一个基本经验。
其次，在目的上，它准确地回答了为何执政这一前提性问题。民主执政科学地处理了民主与君主、民权与权力的关系，通过人民主权制度发展到人民权利至上，达到了历史规律与现实要求的统一。权利与权力的关系是贯穿于宪政与法治始终的一条主线，执政即是对权力的占有与运行，不同的执政理念表征着不同的权力性质与行进方向。抛弃以神为本的君权至上、和以物为本的商品拜物教以及以权为本的官本位，是民主政治的前提。而坚持以人为本、以民为本的执政思想，树立人本政治与人本法治观，以民众权利为取向，是民主执政的外在价值目标。
最后，在路径上，它科学地解决了如何执政问题。从“治国方略”到“领导方式”再到“执政方式”，逐步细化，通过区分人治与法治，发现了民主与法治对构建政治文明的魅力。民主执政是执政目的与手段的统一，其目的是为了人民、在手段上必须依靠人民，实现为人民执政与靠人民执政的统一，使执政利益与人民利益相互融合起来，即维护和保障人民当家作主，一切服从于人民；并形成内在意志与法律形式的统一，即通过法律制度所设定的程序将执政党的意志上升为国家意志，具体化为法律规范，依据强制性的法律方式予以施行；还应达到党的执政与依法监督的一致，使公共权力始终按照有利于人民全面自由和谐发展的轨道行进。
二、依法民主执政的权力规制
权力形式法定是实现依法民主执政的具体要求和保障。在制约权力的同时保障权力的高效率运行是现代法治的一条规律，它克服了传统法治仅仅立足于制约与控制公共权力的局限，强调控权与保权的统一。为此，应当依法赋予和确认执政党的领导权力和执政权力，使执政党的执政权力不仅仅是一种政治道德上的权力，更是一项法律上的权力，将权力的依据与载体法定化。
1.依法确认执政权中的建议权与提案权。根据宪法规定，任何公民及组织均享有提出批评、建议、控告、申诉的权利，政党作为特殊的组织，也应当享有广泛的建议权。当然，在这一方面还存在诸多界限与问题需要解决，主要有：执政党在哪些范围和事项上可以行使该权力，在哪些问题上不必管理；执政党与参政党在行使该权力时的界限，参政党能否以组织的名义行使，其如果能够行使，范围究竟有多大；怎样保证人民代表大会的代表和政治协商会议的委员行使此类权利。特别重要的是应明确在法律中予以规定：第一，行使建议权、提案权的法定形式与渠道；第二，提交的法定机关以及受理的法定方式，建议与提案所引起的法律后果；第三，不受理的法律后果与救济方式：第四，对建议与提案的处理方式与处理结果。
2.依法规范执政权中的提名权。有必要借鉴国外经验，通过制定或修改现行政治性法律，规范提名权的行使主体、行使的法定方式以及权限。明确执政党对国家政权机关领导候选人的提名范围，即哪些需要党组织提名，哪些可以不需党组织提名，超越这个界限便没有法律效力；人民团体的哪一级领导应当由党组织提名，而哪些无须党组织提名；国有企业和事业单位中哪些领导必须要由党组织提名候选人。
3.依法确定执政权中的否决权。应当在性质上确立这是一种法定的领导方式和权力。目前，我国各级党委在实际上行使着这种权力，可以在法律规范中更进一步予以明确。同时，依法划清行使否决权的界限与范围。党组织的否决权是实现党的领导的重要途径之一，对其范围大小有必要加以规范，即执政党在哪些问题和事项上能够行使否决权。此外，在方式上，一般说来，对于一人一事只能行使一个否决权，不能在一事一人问题上连续多次行使否决权。否决权不等于决定权，否决者只能要求有关组织重新讨论决定，而不是包办代替，否决以后的重新讨论应当是自由的充分的，禁止采取强制或非强制的方式将自己的意志强加于人、迫使讨论人接受否决者的意志。
4.依法规范执政权中的批评权。批评权是党组织对国家和社会生活中的重要现象与问题作出各种评价，表达自身的政治意向、偏好与立场，从而影响社会舆论和社会价值取向的权力。主要包括党组织对于国家机关的批评、对社会团体的批评、对社会思潮的批评和对社会风气的批评四方面。为此，应该界定这种批评权的法律地位，明确它不同于一般的社会批评，是可以直接动用官方资源来实现的强制批评，即是一种权力。一般的社会批评仅仅是一种权利，是不能动用国家权威资源的自治行为。行使批评权力是实现党的思想领导的主要方式，必须依法规范其行使方式与渠道、效力与后果。
三、执政权力运行的法定程序
执政程序法律化是矫正执政程序缺失的必由之路。政治的非程序性是长期以来制约旧中国民主宪政的一大瓶颈。党执政的民主与法治化进程就是一个不断摆脱非程序化而兼顾执政民主化与程序正当化的统一过程。1983年颁发了《中共中央组织部关于任免国家机关和其他行政领导职务必须按照法律程序办理的通知》，1984年颁发了《中共中央组织部关于任免国家机关领导人员必须严格按照法律程序办理的通知》等，规定党委应严格按照有关法定程序向人民代表大会推荐领导干部人选，不能强迫要求人大通过，以期提高党执政方式的程序化程度，并已经取得了一些实践成效。通过总结过去立法经验，中共中央又于1991年提出了《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》，是很好的开端，还应当分解为以下几大程序环节：
首先，执政党集合民意与启动执政过程的法律程序。其主要内容包括，一方面，完善基层民主建设的法律程序规定，另一方面，加强党内民主建设是扩大民主参与权利的重要方式，在制度上就是要完善民主集中制，重点是要完善党内选举制度。比如，对候选人的提名，可在法律上确定依据民意来确定候选人的原则，扩大民主推荐范围，在提名主体上，规定上级党委、党代会代表的联合以及党员个人均有权提名；在方式上，采取推荐与自荐竞选两种提名形式，建立自上而下的组织提名与自下而上的党员或代表提名相结合的提名制度；在提名结果上，候选人名单应由党组织和候选人充分酝酿讨论，可考虑对民主推荐的结果在适当范围内公布，不论通过何种方式提出候选人，都必须以书面形式向大会主席团和同级党委提出，并经过考察和资格确认后，才能确认为候选人；在提名比例上，明确规定党员或代表提名的比例分配原则和具体比例。同时，当确定候选人后，候选人介绍的程序可介绍分两个环节：说明与质疑。此外，应该进一步完善选举违规违纪行为惩戒的程序制度。包括：在主体上建立惩戒委员会，专门负责对选举的监督与对违规行为的调查并提出处理意见；在方式上以列举的形式规定违规选举的具体行为表现，根据不同性质与情节确定制裁的种类，对非组织活动选举、拉票等违规行为，应该通过制定义务性、禁止性规范予以制裁。
其次，执政党意志上升为国家意志的法律程序。应当通过立法规范执政党向国家权力机关提出建议与要求的必要性与具体步骤，建立人民代表大会对执政行为审议的法律程序。执政党的主张经过民主党派的政治协商后，还不能直接向国家立法执法和司法机关发号施令，还需要提交各级人大审议决定。该程序的构造：第一，启动程序的主体是各级党组织，各级党组织只能向同一级人民代表大会提出主张；第二，启动程序的方式是建议或决定，即党组织主要是在内部讨论和外部协商的基础上，形成立法建议或人事任免建议，提交人民代表大会；第三，受理程序。第四，审议程序。第五，审议结果。
最后，执政党实施民主监督的法律程序。实现民主政治，关键是要正确处理好人治与法治的关系，而对权力的监督制约又是重中之重。建议制定《政党监督法》：第一，在内容上，全面调整党对国家机关及其工作人员的监督关系，明确其中的监督主体、监督方式、监督范围、监督手段与监督责任，形成可操作性强的权利义务规范体系。第二，在性质上，《政党监督法》在法律部门中属于宪法性法律的范畴，其所确立的程序属于外部程序而非党的内部程序。第三，在责任方式上，各级党委对同级国家机关的运作情况及其工作人员的监督方式与追究责任的形式，应当符合党的基本政策，符合国家法律的要求。法律责任是法律施行的基本形式，它是国家权力对一切法律关系主体行为进行权威性合法性评价的表现，只能由国家法定机关完成这种评价使命。当然，这并不是排斥国家机关以外的组织和公民也可以进行合法性评价，只是后者的评价不是权威性的，不具有强制力。从法理上讲，法律实施是一个由国家机关执法司法与社会组织及公民护法守法相互结合的系统工程。所以，一方面，党作为人民的代表组织可以也应当对社会行为的合法性进行评价并监督和维护法律的实施，另一方面，这种法律活动必须限定在法律的范围和授权之内。就法律责任的形式看，有一般违法责任和刑事责任；其手段包括侦察、拘留、逮捕、起诉和审判等。只有国家法定机关才有权行使，党组织不能直接行使这些权力。但是，这并不意味着党组织不能对违法行为进行法律上的评价、判断并形成是否合法或违法的判断意见，供法定追责机关参考。可见，在监督方式上，党组织开展监督活动的法律程序包括进行提出法律意见和法律建议、协助国家机关进行处理以及有关国家机关对处理法律后果的回告等。上述程序规则只有用法律确定下来，才具有法律上的强制效力。
(本文作者：武汉大学法学院副院长、教授)
责任编辑余岩
[关键词] 依法执政； 法治； 权力
[中图分类号] D922.1 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2007）16-0021-03
如何从制度与程序上实现党的领导、人民民主与依法治国的统一，是中国政治文明与法治发展的一个关键。而执政党如何执掌与运行政治权力又是重中之重。本文认为，问题的实质在于如何厘清执政的合法性基础及其实现方式。如果说民主执政是现代执政合法性的内在基础，那么，依法执政则是其获得合法性的外在方式，依法民主执政是党的领导、人民民主与依法治国相统一的必由之路。
一、执政合法性的价值基础
执政方式作为一个与执政理念相对称的范畴，有着多种多样的表现形式，而民主执政是其中最为理性的一种执政共识，体现了现代民主与法治必须对一切公共权力包括执政权力进行合法性评判的基本要求。展言之，它科学而浓缩地回答了有关执政的三大主题，即因何执政、为何执政和如何执政，并实现了这三者的高度融合。
首先，在渊源上，民主执政理性地解决了执政的合法性即因何执政的问题，所谓合法性包括事实、价值与规范三个层次，而首当其冲的便是在价值上合乎民主、体现人民主权、有利于实现全体人民的基本权利即生存权与发展权。这一价值具有厚实的事实基础，是历史演进规律运行的必然归宿，是社会主体自主选择的结果。在事实上，民主执政是提高执政能力的基本要求，因为，民主是科学执政与巩固党的领导的力量源泉，民主为实现党的领导培植主体基础，民主是实现党的领导的精神支柱。不仅如此，民主执政还被赋予了宪法规范上的形式合法性，宪法作为民主政治的基本载体，成为法治社会的最高依据，从民主制度、民主形式和民主权利三方面确立了民主执政的基本内容，实现了民主与法治的统一，从而使执政行为具备了根本法上的最权威依据和最强大的效力渊源。这已经演化为现代民主法治社会发展的一个基本经验。
其次，在目的上，它准确地回答了为何执政这一前提性问题。民主执政科学地处理了民主与君主、民权与权力的关系，通过人民主权制度发展到人民权利至上，达到了历史规律与现实要求的统一。权利与权力的关系是贯穿于宪政与法治始终的一条主线，执政即是对权力的占有与运行，不同的执政理念表征着不同的权力性质与行进方向。抛弃以神为本的君权至上、和以物为本的商品拜物教以及以权为本的官本位，是民主政治的前提。而坚持以人为本、以民为本的执政思想，树立人本政治与人本法治观，以民众权利为取向，是民主执政的外在价值目标。
最后，在路径上，它科学地解决了如何执政问题。从“治国方略”到“领导方式”再到“执政方式”，逐步细化，通过区分人治与法治，发现了民主与法治对构建政治文明的魅力。民主执政是执政目的与手段的统一，其目的是为了人民、在手段上必须依靠人民，实现为人民执政与靠人民执政的统一，使执政利益与人民利益相互融合起来，即维护和保障人民当家作主，一切服从于人民；并形成内在意志与法律形式的统一，即通过法律制度所设定的程序将执政党的意志上升为国家意志，具体化为法律规范，依据强制性的法律方式予以施行；还应达到党的执政与依法监督的一致，使公共权力始终按照有利于人民全面自由和谐发展的轨道行进。
二、依法民主执政的权力规制
权力形式法定是实现依法民主执政的具体要求和保障。在制约权力的同时保障权力的高效率运行是现代法治的一条规律，它克服了传统法治仅仅立足于制约与控制公共权力的局限，强调控权与保权的统一。为此，应当依法赋予和确认执政党的领导权力和执政权力，使执政党的执政权力不仅仅是一种政治道德上的权力，更是一项法律上的权力，将权力的依据与载体法定化。
1.依法确认执政权中的建议权与提案权。根据宪法规定，任何公民及组织均享有提出批评、建议、控告、申诉的权利，政党作为特殊的组织，也应当享有广泛的建议权。当然，在这一方面还存在诸多界限与问题需要解决，主要有：执政党在哪些范围和事项上可以行使该权力，在哪些问题上不必管理；执政党与参政党在行使该权力时的界限，参政党能否以组织的名义行使，其如果能够行使，范围究竟有多大；怎样保证人民代表大会的代表和政治协商会议的委员行使此类权利。特别重要的是应明确在法律中予以规定：第一，行使建议权、提案权的法定形式与渠道；第二，提交的法定机关以及受理的法定方式，建议与提案所引起的法律后果；第三，不受理的法律后果与救济方式：第四，对建议与提案的处理方式与处理结果。
2.依法规范执政权中的提名权。有必要借鉴国外经验，通过制定或修改现行政治性法律，规范提名权的行使主体、行使的法定方式以及权限。明确执政党对国家政权机关领导候选人的提名范围，即哪些需要党组织提名，哪些可以不需党组织提名，超越这个界限便没有法律效力；人民团体的哪一级领导应当由党组织提名，而哪些无须党组织提名；国有企业和事业单位中哪些领导必须要由党组织提名候选人。
3.依法确定执政权中的否决权。应当在性质上确立这是一种法定的领导方式和权力。目前，我国各级党委在实际上行使着这种权力，可以在法律规范中更进一步予以明确。同时，依法划清行使否决权的界限与范围。党组织的否决权是实现党的领导的重要途径之一，对其范围大小有必要加以规范，即执政党在哪些问题和事项上能够行使否决权。此外，在方式上，一般说来，对于一人一事只能行使一个否决权，不能在一事一人问题上连续多次行使否决权。否决权不等于决定权，否决者只能要求有关组织重新讨论决定，而不是包办代替，否决以后的重新讨论应当是自由的充分的，禁止采取强制或非强制的方式将自己的意志强加于人、迫使讨论人接受否决者的意志。
4.依法规范执政权中的批评权。批评权是党组织对国家和社会生活中的重要现象与问题作出各种评价，表达自身的政治意向、偏好与立场，从而影响社会舆论和社会价值取向的权力。主要包括党组织对于国家机关的批评、对社会团体的批评、对社会思潮的批评和对社会风气的批评四方面。为此，应该界定这种批评权的法律地位，明确它不同于一般的社会批评，是可以直接动用官方资源来实现的强制批评，即是一种权力。一般的社会批评仅仅是一种权利，是不能动用国家权威资源的自治行为。行使批评权力是实现党的思想领导的主要方式，必须依法规范其行使方式与渠道、效力与后果。
三、执政权力运行的法定程序
执政程序法律化是矫正执政程序缺失的必由之路。政治的非程序性是长期以来制约旧中国民主宪政的一大瓶颈。党执政的民主与法治化进程就是一个不断摆脱非程序化而兼顾执政民主化与程序正当化的统一过程。1983年颁发了《中共中央组织部关于任免国家机关和其他行政领导职务必须按照法律程序办理的通知》，1984年颁发了《中共中央组织部关于任免国家机关领导人员必须严格按照法律程序办理的通知》等，规定党委应严格按照有关法定程序向人民代表大会推荐领导干部人选，不能强迫要求人大通过，以期提高党执政方式的程序化程度，并已经取得了一些实践成效。通过总结过去立法经验，中共中央又于1991年提出了《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》，是很好的开端，还应当分解为以下几大程序环节：
首先，执政党集合民意与启动执政过程的法律程序。其主要内容包括，一方面，完善基层民主建设的法律程序规定，另一方面，加强党内民主建设是扩大民主参与权利的重要方式，在制度上就是要完善民主集中制，重点是要完善党内选举制度。比如，对候选人的提名，可在法律上确定依据民意来确定候选人的原则，扩大民主推荐范围，在提名主体上，规定上级党委、党代会代表的联合以及党员个人均有权提名；在方式上，采取推荐与自荐竞选两种提名形式，建立自上而下的组织提名与自下而上的党员或代表提名相结合的提名制度；在提名结果上，候选人名单应由党组织和候选人充分酝酿讨论，可考虑对民主推荐的结果在适当范围内公布，不论通过何种方式提出候选人，都必须以书面形式向大会主席团和同级党委提出，并经过考察和资格确认后，才能确认为候选人；在提名比例上，明确规定党员或代表提名的比例分配原则和具体比例。同时，当确定候选人后，候选人介绍的程序可介绍分两个环节：说明与质疑。此外，应该进一步完善选举违规违纪行为惩戒的程序制度。包括：在主体上建立惩戒委员会，专门负责对选举的监督与对违规行为的调查并提出处理意见；在方式上以列举的形式规定违规选举的具体行为表现，根据不同性质与情节确定制裁的种类，对非组织活动选举、拉票等违规行为，应该通过制定义务性、禁止性规范予以制裁。
其次，执政党意志上升为国家意志的法律程序。应当通过立法规范执政党向国家权力机关提出建议与要求的必要性与具体步骤，建立人民代表大会对执政行为审议的法律程序。执政党的主张经过民主党派的政治协商后，还不能直接向国家立法执法和司法机关发号施令，还需要提交各级人大审议决定。该程序的构造：第一，启动程序的主体是各级党组织，各级党组织只能向同一级人民代表大会提出主张；第二，启动程序的方式是建议或决定，即党组织主要是在内部讨论和外部协商的基础上，形成立法建议或人事任免建议，提交人民代表大会；第三，受理程序。第四，审议程序。第五，审议结果。
最后，执政党实施民主监督的法律程序。实现民主政治，关键是要正确处理好人治与法治的关系，而对权力的监督制约又是重中之重。建议制定《政党监督法》：第一，在内容上，全面调整党对国家机关及其工作人员的监督关系，明确其中的监督主体、监督方式、监督范围、监督手段与监督责任，形成可操作性强的权利义务规范体系。第二，在性质上，《政党监督法》在法律部门中属于宪法性法律的范畴，其所确立的程序属于外部程序而非党的内部程序。第三，在责任方式上，各级党委对同级国家机关的运作情况及其工作人员的监督方式与追究责任的形式，应当符合党的基本政策，符合国家法律的要求。法律责任是法律施行的基本形式，它是国家权力对一切法律关系主体行为进行权威性合法性评价的表现，只能由国家法定机关完成这种评价使命。当然，这并不是排斥国家机关以外的组织和公民也可以进行合法性评价，只是后者的评价不是权威性的，不具有强制力。从法理上讲，法律实施是一个由国家机关执法司法与社会组织及公民护法守法相互结合的系统工程。所以，一方面，党作为人民的代表组织可以也应当对社会行为的合法性进行评价并监督和维护法律的实施，另一方面，这种法律活动必须限定在法律的范围和授权之内。就法律责任的形式看，有一般违法责任和刑事责任；其手段包括侦察、拘留、逮捕、起诉和审判等。只有国家法定机关才有权行使，党组织不能直接行使这些权力。但是，这并不意味着党组织不能对违法行为进行法律上的评价、判断并形成是否合法或违法的判断意见，供法定追责机关参考。可见，在监督方式上，党组织开展监督活动的法律程序包括进行提出法律意见和法律建议、协助国家机关进行处理以及有关国家机关对处理法律后果的回告等。上述程序规则只有用法律确定下来，才具有法律上的强制效力。
(本文作者：武汉大学法学院副院长、教授)
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