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一、当前人民银行内部审计转型与发展的主要路径
1.加快推进内部审计由传统的合规性审计向现代的风险导向管理审计转变。
风险导向管理审计实质是风险导向和风险管理审计的合二为一。风险导向审计在国际内部审计准则中被称为“以风险为基础的审计”。在准则“工作标准2010-计划的制定”规定：“首席审计执行官应当制定以风险为基础的计划，以确定与组织目标相一致的内部审计活动重点”，具体内容则在“实务公告2010-1：计划的制定”和“2010-2：审计计划对风险和风险暴露的关注”中进一步明确。而风险管理审计则是指内部审计对组织的风险管理政策和程序进行的审计，这方面分别在“实务公告2100-3：内部审计在风险管理过程中的作用”、“2110-1：评估风险管理过程的适当性”中有相关规定。人民银行内审工作转型可结合国际内部审计准则及实务标准去完善风险导向、风险管理审计计划和控制过程。
2.建立符合人民银行实际的风险评估框架，探索开展风险导向审计。
人民银行开展风险导向审计一般在审前要找准风险点、制订风险点的控制和管理办法把握审计风险的高低；其次是解决在风险管理政策不够明确的情况下开展风险管理审计的问题。在风险管理政策不明确的情况下，传统审计是在不对被审计单位进行风险分析、评价的情况下直接决定审计执行程序，容易导致审计重点不突出、未达到审计预期目的及成效，准则“实务公告2100-4：内部审计在尚未建立风险管理过程的组织中的作用”就是针对风险管理的方式的不同而制定的，其要点包括：审计师应当理解管理层对内审部门在风险管理中发挥作用的期望，提请管理层注意风险管理政策尚未充分建立的这种情况，并积极发挥促进、协助作用。“2120-风险管理”规定“内部审计活动必须评估风险管理过程的有效性，并对其改善做出贡献。”确定风险管理过程是否有效时评估判断：“组织目标支持组织的使命并与其保持一致”；“重大风险得到识别和评估”；“选定适当的风险应对方案，并符合组织的风险偏好”；“获取相关的风险信息并在组织内部及时沟通”。人民银行内部风险管理审计应借鉴评估风险管理过程的有效性，以达到控制剩余风险的目的。
3.要围绕人民银行资产负债表重要项目、特别是重要资产项目开展绩效审计。
“实务公告2120.A1-3：内部审计在财务报告披露和管理层声明方面的作用”、“2120.A1-4：财务报告过程审计”等内容，对于人民银行内审部门围绕央行资产负债表开展审计，提供了一定的准则依据。准则中包含的有关“舞弊的识别”、“信息安全”、“电子商务活动的控制和审计实施”、“内部审计在业务延续（应急管理）过程中的作用”、“内部审计在组织道德文化中的作用”等内容，应考虑要注入在对资产负债表真实、完整性审计的过程当中，以维护资产负债表健康，要围绕人民银行资产负债表重要项目、特别是重要资产项目开展审计，并作为内审工作的一个核心理念确立下来，并贯彻到有关内审工作中去。
4.进一步完善内部控制审计，持续推进人民银行内控安全管理长效机制建设。
近年来人民银行内审部门逐步探索并试点开展了内部控制审计评估，并且取得了一定的成效，但开展的内部控制审计评估大多没有摆脱合规性审计的框架，内部控制中存在的问题，或者对组织潜在风险的认定仅现有的规章制度为衡量标准，对风险控制及管理的评估未跳出合规性审计的模式，与最新的国际内部审计准则要求仍有差距。“实务公告2120.A1-1：控制过程的评价和报告”及“实务公告2130-1评估控制程序的适当性”中主要相关标准：“2130-控制-内部审计部门必须评估控制的效果和效率，并促进控制持续改进，从而协助组织维持有效的控制”的内部控制评价值得学习借鉴，其中提到，“内部审计部门所面临的主要挑战是在许多单项评估汇总的基础上评估组织控制程序的有效性。这些评估主要来源于内部审计业务、管理层的自我评估检查和其他相关确认服务提供者。随着业务的开展，内部审计师应该及时与適当管理层沟通业务发现，以便采取改进措施，纠正或减缓所发现的控制差异、缺陷及其后果。”的规定，对于指导人民银行开展内部控制审计评价，提高内部控制审计水平具有极大的指导意义。“实务公告2120.A1-2：应用控制自我评估对控制过程的健全性进行评价”的规定，对于健全人民银行内控长效机制具有极大的参考借鉴价值。
5.在人民银行内部审计中逐步加快引入绩效审计。
目前在人民银行引入绩效审计应着重考虑以下几点问题：一是合理选定绩效审计对象及审计内容问题。从近年人民银行试点总结的经验看，在对各分支机构领导干部开展的履职或离任审计中适宜引入绩效审计，主要是因为该类审计既包括查错防弊、合规审查，又包括对领导任期内经济性、效率性和效果性评价，并以此衡量领导决策效果及贯彻实施货币政策的有效性，来达到改善管理，进一步提高履职效能的目的。绩效审计的对象也适合对一些宏观政策研究及货币政策贯彻执行等弹性较大的业务部门；二是合理确定绩效审计及评价的依据、量化指标体系、评价标准问题。当前人民银行开展绩效审计最迫切需要解决的是绩效评价的依据及准则不足的问题，缺乏可行的量化指标及评价标准。人民银行审计准则体系中关于绩效审计目前仍为空白，与此相适应的审计手段也不足，影响了绩效审计的进一步深入。同时，人民银行内部开展绩效审计也应避免等同于业绩考核，仅可以业绩考核结果作为参考因素之一，否则绩效审计意义便大打折扣；三是如何选定绩效审计人员，如何确定绩效审计的程序及把握审计质量是当前极需解决的问题。绩效审计工作质量的高低，审计成效大小，很大程度上仍然受审计人员的综合素质的影响。因此培养综合素质较高的审计人才是推动绩效审计深入的关键之一。
二、面向未来，实现人民银行内部审计转型与发展的具体措施
1.学习运用国际内部审计准则，转变审计理念，推动央行内审工作转型发展。
当前，人民银行内部审计转型的过程实际是学习国际审计准则先进理念的过程，在转型过程中，突破口是向绩效审计和风险导向审计转型，绩效审计和风险导向审计的审计方式、方法及审计结论均不同于传统的合规审计，不单纯以规章制度为判断评估的唯一依据，而要运用审计人员专业的判断，主观性增强。如果对内部审计的认识和定位仍停留在合规性审计阶段，认为缺乏规章制度明确支持的审计结论缺乏客观性，得不到领导层的认可，所引发的质疑和反对将阻断内部审计职能定位的转型之路。反之，如果在学习的基础上，领导层得以理解新型审计理念，认可审计转型方向，就转为积极支持内部审计的转型与发展，就能进一步发挥内部审计在咨询服务中的增值作用。因此，这一过程有赖于领导层的支持和推动。 2.加快新型审计人才的培养和储备。
向绩效审计和风险导向审计转型，最明显的变化就是审计结论的得出的方式和程序有别与传统的合规审计。在合规性审计中，只需将业务实际情况与规章制度比对，不合规处即审计发现问题，问题依据充分有力，因此，审计人员只需要对业务工作流程有大致了解，最重要的是对规章制度的把握与认识，把握好规章制度，其得出的审计结论就是扎实有效的。然而绩效审计和风险导向审计中，审计结论的得出建立在审计人员的对审计目标、标准的深刻理解和把握上，依赖审计人员的准确和专业的判断，这就要求审计人员的综合素质、专业素质、判断分析能力相当强。当前人民银行内部审计在新型审计人才的培养及储备都不足，有必要加快专业的培养，以尽快适应审计转型与发展的需要。
3.审慎把握内部审计的独立性、客观性原则。
人民银行内部审计工作转型与发展的重要切入点是从合规性审计为主的模式向绩效和风险管理审计为转变的管理型审计模式转变，这一转变对内部审计工作的独立性、客观性可能会产生一定的影响。在新审计类型方面，绩效审计和风险导向审计不再通过将实际情况与规章制度对比来得出审计结论，而是通过独立、客观、专业地判断评价组织风险管理、控制和治理过程的适当性和效果，提出改进的审计建议，可能会就提高工作绩效和有效控制风险方面提出涉及组织管理的建议或者措施，这就可能涉及对组织治理行为的具体指导，进而影响内部审计工作的独立性和客观性。在转型的同时，可能产生行领导对内部审计期望值增加，希望内部审计不仅发挥确认职能，而且还应该成为各种风险防范治理、内部控制管理的顾问和推动者，甚至介入控制治理行为，从而影响了内部审计的独立性和客观性。不过，避免审计建议影响审计人员客观性的前提，应是坚持“审计建议是一种忠告，而不是强制执行性的，当然审计人员也不对采纳审计建议后所出现的后果负责”；其次，审计人员不应当参与业务运行的直接控制及治理工作；再次，内审工作人员应回避评价其以前负责的特定业务，避免其客观性受到损害。
4.打破制度局限性，适时改革内审制度。
人民银行内部审计在制度中明确规定了必须严格遵循内审操作程序，并被列入上级对其考核内容，一旦程序上的形式不合规必然导致审计结论的无效。但在新型的风险导向审计模式和绩效审计模式下，可允许审计人员在其认为能承受的风险水平下，省略部分常规的实质性测试程序。但这种只注重审计程序形式上完整性的检查思路和方法及制度，势必制约新型审计模式的发展。因此，要實现审计转型和发展必须要进行内审制度改革，打破制度局限性。
5.加快审计辅助软件的开发应用，完善审计信息共享平台。
人民银行内部审计一直以现场审计、调阅纸质资料等方式为主，缺乏计算机审计软件等辅助工具帮助进行信息资料收集和开展数据分析，制约了人民银行内部审计向风险导向和绩效审计改革。因此，应加快对审计辅助软件的开发应用，一是开发统一的审计管理与控制软件程序，并建立计算软件信息收集、分析、评价模式，辅助开展审计分析评估；二是建立完善信息共享、传输系统，实现内部审计资源的信息共享，及时掌握所审计范围内的组织信息，为审计项目的确定和资料信息收集分析提供参考。
（作者单位：人民银行抚州市中心支行）
1.加快推进内部审计由传统的合规性审计向现代的风险导向管理审计转变。
风险导向管理审计实质是风险导向和风险管理审计的合二为一。风险导向审计在国际内部审计准则中被称为“以风险为基础的审计”。在准则“工作标准2010-计划的制定”规定：“首席审计执行官应当制定以风险为基础的计划，以确定与组织目标相一致的内部审计活动重点”，具体内容则在“实务公告2010-1：计划的制定”和“2010-2：审计计划对风险和风险暴露的关注”中进一步明确。而风险管理审计则是指内部审计对组织的风险管理政策和程序进行的审计，这方面分别在“实务公告2100-3：内部审计在风险管理过程中的作用”、“2110-1：评估风险管理过程的适当性”中有相关规定。人民银行内审工作转型可结合国际内部审计准则及实务标准去完善风险导向、风险管理审计计划和控制过程。
2.建立符合人民银行实际的风险评估框架，探索开展风险导向审计。
人民银行开展风险导向审计一般在审前要找准风险点、制订风险点的控制和管理办法把握审计风险的高低；其次是解决在风险管理政策不够明确的情况下开展风险管理审计的问题。在风险管理政策不明确的情况下，传统审计是在不对被审计单位进行风险分析、评价的情况下直接决定审计执行程序，容易导致审计重点不突出、未达到审计预期目的及成效，准则“实务公告2100-4：内部审计在尚未建立风险管理过程的组织中的作用”就是针对风险管理的方式的不同而制定的，其要点包括：审计师应当理解管理层对内审部门在风险管理中发挥作用的期望，提请管理层注意风险管理政策尚未充分建立的这种情况，并积极发挥促进、协助作用。“2120-风险管理”规定“内部审计活动必须评估风险管理过程的有效性，并对其改善做出贡献。”确定风险管理过程是否有效时评估判断：“组织目标支持组织的使命并与其保持一致”；“重大风险得到识别和评估”；“选定适当的风险应对方案，并符合组织的风险偏好”；“获取相关的风险信息并在组织内部及时沟通”。人民银行内部风险管理审计应借鉴评估风险管理过程的有效性，以达到控制剩余风险的目的。
3.要围绕人民银行资产负债表重要项目、特别是重要资产项目开展绩效审计。
“实务公告2120.A1-3：内部审计在财务报告披露和管理层声明方面的作用”、“2120.A1-4：财务报告过程审计”等内容，对于人民银行内审部门围绕央行资产负债表开展审计，提供了一定的准则依据。准则中包含的有关“舞弊的识别”、“信息安全”、“电子商务活动的控制和审计实施”、“内部审计在业务延续（应急管理）过程中的作用”、“内部审计在组织道德文化中的作用”等内容，应考虑要注入在对资产负债表真实、完整性审计的过程当中，以维护资产负债表健康，要围绕人民银行资产负债表重要项目、特别是重要资产项目开展审计，并作为内审工作的一个核心理念确立下来，并贯彻到有关内审工作中去。
4.进一步完善内部控制审计，持续推进人民银行内控安全管理长效机制建设。
近年来人民银行内审部门逐步探索并试点开展了内部控制审计评估，并且取得了一定的成效，但开展的内部控制审计评估大多没有摆脱合规性审计的框架，内部控制中存在的问题，或者对组织潜在风险的认定仅现有的规章制度为衡量标准，对风险控制及管理的评估未跳出合规性审计的模式，与最新的国际内部审计准则要求仍有差距。“实务公告2120.A1-1：控制过程的评价和报告”及“实务公告2130-1评估控制程序的适当性”中主要相关标准：“2130-控制-内部审计部门必须评估控制的效果和效率，并促进控制持续改进，从而协助组织维持有效的控制”的内部控制评价值得学习借鉴，其中提到，“内部审计部门所面临的主要挑战是在许多单项评估汇总的基础上评估组织控制程序的有效性。这些评估主要来源于内部审计业务、管理层的自我评估检查和其他相关确认服务提供者。随着业务的开展，内部审计师应该及时与適当管理层沟通业务发现，以便采取改进措施，纠正或减缓所发现的控制差异、缺陷及其后果。”的规定，对于指导人民银行开展内部控制审计评价，提高内部控制审计水平具有极大的指导意义。“实务公告2120.A1-2：应用控制自我评估对控制过程的健全性进行评价”的规定，对于健全人民银行内控长效机制具有极大的参考借鉴价值。
5.在人民银行内部审计中逐步加快引入绩效审计。
目前在人民银行引入绩效审计应着重考虑以下几点问题：一是合理选定绩效审计对象及审计内容问题。从近年人民银行试点总结的经验看，在对各分支机构领导干部开展的履职或离任审计中适宜引入绩效审计，主要是因为该类审计既包括查错防弊、合规审查，又包括对领导任期内经济性、效率性和效果性评价，并以此衡量领导决策效果及贯彻实施货币政策的有效性，来达到改善管理，进一步提高履职效能的目的。绩效审计的对象也适合对一些宏观政策研究及货币政策贯彻执行等弹性较大的业务部门；二是合理确定绩效审计及评价的依据、量化指标体系、评价标准问题。当前人民银行开展绩效审计最迫切需要解决的是绩效评价的依据及准则不足的问题，缺乏可行的量化指标及评价标准。人民银行审计准则体系中关于绩效审计目前仍为空白，与此相适应的审计手段也不足，影响了绩效审计的进一步深入。同时，人民银行内部开展绩效审计也应避免等同于业绩考核，仅可以业绩考核结果作为参考因素之一，否则绩效审计意义便大打折扣；三是如何选定绩效审计人员，如何确定绩效审计的程序及把握审计质量是当前极需解决的问题。绩效审计工作质量的高低，审计成效大小，很大程度上仍然受审计人员的综合素质的影响。因此培养综合素质较高的审计人才是推动绩效审计深入的关键之一。
二、面向未来，实现人民银行内部审计转型与发展的具体措施
1.学习运用国际内部审计准则，转变审计理念，推动央行内审工作转型发展。
当前，人民银行内部审计转型的过程实际是学习国际审计准则先进理念的过程，在转型过程中，突破口是向绩效审计和风险导向审计转型，绩效审计和风险导向审计的审计方式、方法及审计结论均不同于传统的合规审计，不单纯以规章制度为判断评估的唯一依据，而要运用审计人员专业的判断，主观性增强。如果对内部审计的认识和定位仍停留在合规性审计阶段，认为缺乏规章制度明确支持的审计结论缺乏客观性，得不到领导层的认可，所引发的质疑和反对将阻断内部审计职能定位的转型之路。反之，如果在学习的基础上，领导层得以理解新型审计理念，认可审计转型方向，就转为积极支持内部审计的转型与发展，就能进一步发挥内部审计在咨询服务中的增值作用。因此，这一过程有赖于领导层的支持和推动。 2.加快新型审计人才的培养和储备。
向绩效审计和风险导向审计转型，最明显的变化就是审计结论的得出的方式和程序有别与传统的合规审计。在合规性审计中，只需将业务实际情况与规章制度比对，不合规处即审计发现问题，问题依据充分有力，因此，审计人员只需要对业务工作流程有大致了解，最重要的是对规章制度的把握与认识，把握好规章制度，其得出的审计结论就是扎实有效的。然而绩效审计和风险导向审计中，审计结论的得出建立在审计人员的对审计目标、标准的深刻理解和把握上，依赖审计人员的准确和专业的判断，这就要求审计人员的综合素质、专业素质、判断分析能力相当强。当前人民银行内部审计在新型审计人才的培养及储备都不足，有必要加快专业的培养，以尽快适应审计转型与发展的需要。
3.审慎把握内部审计的独立性、客观性原则。
人民银行内部审计工作转型与发展的重要切入点是从合规性审计为主的模式向绩效和风险管理审计为转变的管理型审计模式转变，这一转变对内部审计工作的独立性、客观性可能会产生一定的影响。在新审计类型方面，绩效审计和风险导向审计不再通过将实际情况与规章制度对比来得出审计结论，而是通过独立、客观、专业地判断评价组织风险管理、控制和治理过程的适当性和效果，提出改进的审计建议，可能会就提高工作绩效和有效控制风险方面提出涉及组织管理的建议或者措施，这就可能涉及对组织治理行为的具体指导，进而影响内部审计工作的独立性和客观性。在转型的同时，可能产生行领导对内部审计期望值增加，希望内部审计不仅发挥确认职能，而且还应该成为各种风险防范治理、内部控制管理的顾问和推动者，甚至介入控制治理行为，从而影响了内部审计的独立性和客观性。不过，避免审计建议影响审计人员客观性的前提，应是坚持“审计建议是一种忠告，而不是强制执行性的，当然审计人员也不对采纳审计建议后所出现的后果负责”；其次，审计人员不应当参与业务运行的直接控制及治理工作；再次，内审工作人员应回避评价其以前负责的特定业务，避免其客观性受到损害。
4.打破制度局限性，适时改革内审制度。
人民银行内部审计在制度中明确规定了必须严格遵循内审操作程序，并被列入上级对其考核内容，一旦程序上的形式不合规必然导致审计结论的无效。但在新型的风险导向审计模式和绩效审计模式下，可允许审计人员在其认为能承受的风险水平下，省略部分常规的实质性测试程序。但这种只注重审计程序形式上完整性的检查思路和方法及制度，势必制约新型审计模式的发展。因此，要實现审计转型和发展必须要进行内审制度改革，打破制度局限性。
5.加快审计辅助软件的开发应用，完善审计信息共享平台。
人民银行内部审计一直以现场审计、调阅纸质资料等方式为主，缺乏计算机审计软件等辅助工具帮助进行信息资料收集和开展数据分析，制约了人民银行内部审计向风险导向和绩效审计改革。因此，应加快对审计辅助软件的开发应用，一是开发统一的审计管理与控制软件程序，并建立计算软件信息收集、分析、评价模式，辅助开展审计分析评估；二是建立完善信息共享、传输系统，实现内部审计资源的信息共享，及时掌握所审计范围内的组织信息，为审计项目的确定和资料信息收集分析提供参考。
（作者单位：人民银行抚州市中心支行）