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2017年全国两会期间，在3月6日，本报刊登了全国政协委员、中审众环首席合伙人石文先的提案。本期，我们将选登全国政协委员、会计审计专家、瑞华会计师事务所管理合伙人张连起的两则有关民生的提案。
PPP模式推广运用的提案
在公共服务领域推进政府与社会资本合作（PPP）改革工作，是党中央、国务院的重大决策部署。总体来看，政府与社会资本合作（PPP）的改革成效不断发挥，思想理念正在逐步树立，“法律规范+管理制度+操作指引”的制度体系也在逐步建立。
还应看到，当前PPP工作面临法律法规不健全、地区和行业发展不均衡、能力建设不到位、项目实施不规范等挑战。为此，张连起委员建议：
第一，扩大PPP模式运用领域。
2016年5月，国务院办公厅在其发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（42号文）中明确，在能源、交通运输、水利、环境保护等16个公共服务领域引入PPP模式。建议扩大PPP模式运用领域，将营利性与非营利性政府公共投资项目都涵盖在内，通过不同的制度设计予以实施。其中，营利性项目可通过自身现金流满足投资回报；非盈利性项目则可通过政府提供的专项补贴、安排税收返还等措施覆盖成本。
第二，改革基础设施项目实施的组织模式。
我国很多地方的基础设施项目建设仍由地方政府派出工程建设指挥部，由政府官员统筹协调。这种方式存在的主要问题有三：其一，指挥部不是正规注册的法人实体，缺乏明确的经济责任制。指挥部拥有投资建设管理权，却不承担决策风险。其二，仅代表政府，过于强调行政管理与指挥职能，欠缺与各投资主体间的平等协调、监督的职能。其三，指挥部是一个临时机构，一般会随着项目建设期结束而解散，工程质量无法追诉、管理成本无账可查，并造成项目建设期与运营期的脱节。工程建设指挥部的管理模式是造成很多项目“预算超概算、决算超预算”、管理水平不高、财政压力增大的主要原因之一。
今后在PPP项目中，不应再设立各类工程建设指挥部，而是正式注册成立一个非营利性的SPV（编者注，SPV，即Special Purpose Vehicle的简称，是指特殊目的的载体，也被称为特殊目的机构），在PPP项目融资、建设、运营的全周期内，通过其协调、监督机制，保障各投资主体、政府各相关部门协调合作，使项目建设预算控制在合理范围内。
第三，推动PPP项目信息公开透明。
我国采用PPP模式吸引社会资本时，并未严格按照公开招标的竞争性方式进行操作，导致目前社会投资方多为国有企业，民营资本难以介入（当然，这其中也有PPP项目投资规模大，民营资本力所不及的原因）。要强化基于互联网的政府公开招标，确保竞争机制发挥作用，通过“选择最合适的人做最合适的事”，保证政府、社会资本、大众利益的最大化。
第四，加强PPP模式合同履约管理。
我国的PPP项目中，政府往往利用其管理优势，擅用行政权力对项目进行干预与修改。例如北京地铁四号线建设过程中，政府未经董事会同意，单方面延长线路、增加站点。应由政府职能部门和司法部门共同组成联合监督机构，加强对PPP合同签订、执行的监督管理与违约责任追究，确保政府与社会資本处于契约同等地位，其行为受法律严格约束。如需要修改合约内容，必须经过协商、仲裁、诉讼等方式达成一致意见后方可进行，这样才能减少社会资本的后顾之忧。
第五，提高选择PPP项目的专业水平。
PPP项目的形式灵活多样，而且有一定的门槛。比如，遵循“物有所值”的原则，美国在选择PPP项目时会依赖一批高度市场化的专业机构进行评估分析。我国在推进PPP模式时，应重点选择收益稳定、投资规模较大、合同期限较长、技术较为成熟的项目进行试点，防止一哄而上。同时，在项目选择上应充分发挥规划、财务、技术等市场化机构的作用，全面评估，慎重选择。
第六，着力推进PPP在强制运用和论证识别、项目落地率和规范运作三个方面取得新突破，形成PPP项目较快落地的态势。强化项目规范实施，推动实现我国公共服务供给质量和效率的整体提升。
关于发展特色小镇、促进农民持续增收的提案
“十三五”期间是我国城镇化从速度型向质量型转变的关键时期，小城镇作为城乡发展的纽带，对推进新型城镇化发展和促进城乡发展一体化具有重要的作用。其中，加快特色小镇建设，有利于破解资源瓶颈、聚集高端要素、促进创新创业，有利于推进农村供给侧结构性改革，持续增加农民收入。住建部、财政部、发改委等多个部委联合发出《关于开展特色小城镇培育工作的通知》，提出在全国范围内开展特色小城镇培育工作，要求培育1 000个左右各具特色、富有活力的特色小镇，将建设特色小城镇推向了实际可操作化的地位。
然而在特色小镇的建设过程中出现了不少问题。我国的小镇从来不缺少“特色”，缺少的是从精神高度理解小镇文化，真正珍惜尊重本地居民的历史记忆和美好向往，真正用心整理、提炼本地特色并把“特色”加以保护、挖掘、传承、创新的眼光、心态、能力和习惯；缺少对本地文化和旅游文化关系的深入分析，以及对相应的与服务业的把握提升。一些地方在浮躁地开发旅游商业的气氛中，过度强调GDP的收入，导致人们“不去后悔，去了更后悔”；许多小镇的文化只是一个标签，实际只有粗糙简单的初级体验，让人“来了一次就再也不想去了”。
为此，张连起建议：
第一，深挖历史文化资源，打造文化特色，走文化传承创新之路。
统计显示，每年国际旅游者大部分是文化旅游。能够让游客有所得、有所悟并使人流连忘返的，是风景名胜背后经久不息、历久弥新的历史文化。可以说，文化在推动旅游发展中发挥着重要作用。文化旅游具有花费更高、高消费者占比更多、旅行时间更长等特点。这也表明，文化资源对经济的促进作用越来越重要。因此，推进特色文化小镇建设，一个很重要的方面就是要深挖历史文化资源。 “特色小镇”不只是一个经济名词，也应该是一个文化名词。有没有文化特色、文化精神与文化自信，将直接影响到一个“特色小镇”有没有灵魂、魅力、真实感和长久吸引力，是不是“伪特色”。要真正树立起一个小镇的文化特色，除了需要有经济支撑和差异性的概念之外，更需要有一批真正理解、懂得本地历史传统与民众情感的“文化人”、“乡贤”立足本地，放眼世界，扎根生活，联结社区。他们能够自觉承担起本地文化的保护、传承、创新、建设和品牌营造的重要责任，并且在正视、尊重、敬惜、爱护和善待本地文化基因的基础上，为该地区持续培育出独特、真实、美好、有品质、有细节、能够为本地生活与生产持续注入活力的“有根的”地方文化。这种基础性的文化建设工作，不是簡单拿投资、拿规划就可以解决的，必须靠全民努力，要通过各界的共同努力，诞生一批真正具有东方特色、大国自信、民众喜爱、世界瞩目的，能将中华文化精髓传承到子孙后代，不但能“”生钱”、“兴业”，更能“养心”、“续命”的“特色小镇”。
在特色文化小镇建设中，要坚持走文化传承创新之路，把历史文化作为小镇建设的内生动力，坚持文化是魂、小镇是体，走与地方历史民俗、文化风貌融合发展的道路，既利用小镇来展示文化，又借助文化提升小镇品位。要在延续小镇历史文脉上下功夫，精心保护前人遗留的文化遗产，通过创新创意，建设独具魅力、活力四射的宜居、宜业、宜游的特色文化小镇。
第二，聚集特色文化产业，培育特色产品，强化产业支撑。
特色文化产业是特色文化小镇的重要支撑。要结合资源禀赋和区位优势，按照“特而精”的要求，切实增强特色文化产业集聚度。重点围绕全面建成小康社会，根据当地的历史文化、发展现状和未来规划，布局特色文化小镇。
各国的特色小镇往往都有自己的特色美食、市集等“独门秘笈”，这些来自历史的技艺产品在工业化商品竞争面前，有的虽然受到较大冲击，有的却更显自信，通过高标准的质量要求和精致化的设计与传播实现了较高的品位和价值，并依据历史产业孵化出各地独特的经济生态。相比之下，中国虽然是特色农产品、特色美食、特色手工艺品的大国，但由于质量监督、源头管理、品牌意识和现代企业理念的缺乏，许多原本拥有丰富价值的本土产品只能作为“土气”的象征，以低价、低质量、粗糙包装的方式进行低水平生产和销售，无论设计制作还是销售交易空间都缺少美的体验，未能体现出中式田园生活方式的美好与吸引力。因此，特色小镇建设要把重点放在培育特色产品上，放在营造诚信和谐产销的氛围上，放在城乡投资人与本地居民以有形资产和无形资产共建共享上，放在提供高质量的精品企业上。
第三，多种产业齐头并进，差异化发展。
坚持错位发展、个性化发展，走特色化产业发展道路。坚决摒弃“千镇一面、一哄而上、盲目造镇”的做法，避免同质化恶性竞争。支持建设一批产业特色鲜明、要素高度聚集、设施装备先进、生产方式绿色、经济效益显著、带动辐射有力的特色小镇。同时，推广政府和社会资本合作，实行以奖代补和贴息，撬动金融和社会资本更多投向特色小镇。
第四，精准化、精细化的规划和运营是特色小镇发展的核心，也是新城镇化模式的重要特点。
赋予小镇以特色定位意味着需要对符合相应定位的高端要素展开区域竞争，意味着选定一定空间距离作为市场范围，而其既有的区位关系、资源禀赋、运营能力是否与预期定位相匹配则是决定成败的关键之所在。特色小镇的建设运营需要很高的操作技巧以聚合和盘活各类要素和资源。城镇物质空间建设相对容易，而高价值产业的植入、城镇氛围的营造、城镇归属感的形成都需要巨大的能力和耐心。特色小镇的规划和建设应当尽可能融入城市网络集群以增强竞争力。今天的城市竞争已经越来越体现为城市集群之间的竞争，城市区域中的每个特色小镇都可能承担着重要的全球性或区域性角色，成为某一类市场的控制中心，某一类服务的供给中心。
PPP模式推广运用的提案
在公共服务领域推进政府与社会资本合作（PPP）改革工作，是党中央、国务院的重大决策部署。总体来看，政府与社会资本合作（PPP）的改革成效不断发挥，思想理念正在逐步树立，“法律规范+管理制度+操作指引”的制度体系也在逐步建立。
还应看到，当前PPP工作面临法律法规不健全、地区和行业发展不均衡、能力建设不到位、项目实施不规范等挑战。为此，张连起委员建议：
第一，扩大PPP模式运用领域。
2016年5月，国务院办公厅在其发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（42号文）中明确，在能源、交通运输、水利、环境保护等16个公共服务领域引入PPP模式。建议扩大PPP模式运用领域，将营利性与非营利性政府公共投资项目都涵盖在内，通过不同的制度设计予以实施。其中，营利性项目可通过自身现金流满足投资回报；非盈利性项目则可通过政府提供的专项补贴、安排税收返还等措施覆盖成本。
第二，改革基础设施项目实施的组织模式。
我国很多地方的基础设施项目建设仍由地方政府派出工程建设指挥部，由政府官员统筹协调。这种方式存在的主要问题有三：其一，指挥部不是正规注册的法人实体，缺乏明确的经济责任制。指挥部拥有投资建设管理权，却不承担决策风险。其二，仅代表政府，过于强调行政管理与指挥职能，欠缺与各投资主体间的平等协调、监督的职能。其三，指挥部是一个临时机构，一般会随着项目建设期结束而解散，工程质量无法追诉、管理成本无账可查，并造成项目建设期与运营期的脱节。工程建设指挥部的管理模式是造成很多项目“预算超概算、决算超预算”、管理水平不高、财政压力增大的主要原因之一。
今后在PPP项目中，不应再设立各类工程建设指挥部，而是正式注册成立一个非营利性的SPV（编者注，SPV，即Special Purpose Vehicle的简称，是指特殊目的的载体，也被称为特殊目的机构），在PPP项目融资、建设、运营的全周期内，通过其协调、监督机制，保障各投资主体、政府各相关部门协调合作，使项目建设预算控制在合理范围内。
第三，推动PPP项目信息公开透明。
我国采用PPP模式吸引社会资本时，并未严格按照公开招标的竞争性方式进行操作，导致目前社会投资方多为国有企业，民营资本难以介入（当然，这其中也有PPP项目投资规模大，民营资本力所不及的原因）。要强化基于互联网的政府公开招标，确保竞争机制发挥作用，通过“选择最合适的人做最合适的事”，保证政府、社会资本、大众利益的最大化。
第四，加强PPP模式合同履约管理。
我国的PPP项目中，政府往往利用其管理优势，擅用行政权力对项目进行干预与修改。例如北京地铁四号线建设过程中，政府未经董事会同意，单方面延长线路、增加站点。应由政府职能部门和司法部门共同组成联合监督机构，加强对PPP合同签订、执行的监督管理与违约责任追究，确保政府与社会資本处于契约同等地位，其行为受法律严格约束。如需要修改合约内容，必须经过协商、仲裁、诉讼等方式达成一致意见后方可进行，这样才能减少社会资本的后顾之忧。
第五，提高选择PPP项目的专业水平。
PPP项目的形式灵活多样，而且有一定的门槛。比如，遵循“物有所值”的原则，美国在选择PPP项目时会依赖一批高度市场化的专业机构进行评估分析。我国在推进PPP模式时，应重点选择收益稳定、投资规模较大、合同期限较长、技术较为成熟的项目进行试点，防止一哄而上。同时，在项目选择上应充分发挥规划、财务、技术等市场化机构的作用，全面评估，慎重选择。
第六，着力推进PPP在强制运用和论证识别、项目落地率和规范运作三个方面取得新突破，形成PPP项目较快落地的态势。强化项目规范实施，推动实现我国公共服务供给质量和效率的整体提升。
关于发展特色小镇、促进农民持续增收的提案
“十三五”期间是我国城镇化从速度型向质量型转变的关键时期，小城镇作为城乡发展的纽带，对推进新型城镇化发展和促进城乡发展一体化具有重要的作用。其中，加快特色小镇建设，有利于破解资源瓶颈、聚集高端要素、促进创新创业，有利于推进农村供给侧结构性改革，持续增加农民收入。住建部、财政部、发改委等多个部委联合发出《关于开展特色小城镇培育工作的通知》，提出在全国范围内开展特色小城镇培育工作，要求培育1 000个左右各具特色、富有活力的特色小镇，将建设特色小城镇推向了实际可操作化的地位。
然而在特色小镇的建设过程中出现了不少问题。我国的小镇从来不缺少“特色”，缺少的是从精神高度理解小镇文化，真正珍惜尊重本地居民的历史记忆和美好向往，真正用心整理、提炼本地特色并把“特色”加以保护、挖掘、传承、创新的眼光、心态、能力和习惯；缺少对本地文化和旅游文化关系的深入分析，以及对相应的与服务业的把握提升。一些地方在浮躁地开发旅游商业的气氛中，过度强调GDP的收入，导致人们“不去后悔，去了更后悔”；许多小镇的文化只是一个标签，实际只有粗糙简单的初级体验，让人“来了一次就再也不想去了”。
为此，张连起建议：
第一，深挖历史文化资源，打造文化特色，走文化传承创新之路。
统计显示，每年国际旅游者大部分是文化旅游。能够让游客有所得、有所悟并使人流连忘返的，是风景名胜背后经久不息、历久弥新的历史文化。可以说，文化在推动旅游发展中发挥着重要作用。文化旅游具有花费更高、高消费者占比更多、旅行时间更长等特点。这也表明，文化资源对经济的促进作用越来越重要。因此，推进特色文化小镇建设，一个很重要的方面就是要深挖历史文化资源。 “特色小镇”不只是一个经济名词，也应该是一个文化名词。有没有文化特色、文化精神与文化自信，将直接影响到一个“特色小镇”有没有灵魂、魅力、真实感和长久吸引力，是不是“伪特色”。要真正树立起一个小镇的文化特色，除了需要有经济支撑和差异性的概念之外，更需要有一批真正理解、懂得本地历史传统与民众情感的“文化人”、“乡贤”立足本地，放眼世界，扎根生活，联结社区。他们能够自觉承担起本地文化的保护、传承、创新、建设和品牌营造的重要责任，并且在正视、尊重、敬惜、爱护和善待本地文化基因的基础上，为该地区持续培育出独特、真实、美好、有品质、有细节、能够为本地生活与生产持续注入活力的“有根的”地方文化。这种基础性的文化建设工作，不是簡单拿投资、拿规划就可以解决的，必须靠全民努力，要通过各界的共同努力，诞生一批真正具有东方特色、大国自信、民众喜爱、世界瞩目的，能将中华文化精髓传承到子孙后代，不但能“”生钱”、“兴业”，更能“养心”、“续命”的“特色小镇”。
在特色文化小镇建设中，要坚持走文化传承创新之路，把历史文化作为小镇建设的内生动力，坚持文化是魂、小镇是体，走与地方历史民俗、文化风貌融合发展的道路，既利用小镇来展示文化，又借助文化提升小镇品位。要在延续小镇历史文脉上下功夫，精心保护前人遗留的文化遗产，通过创新创意，建设独具魅力、活力四射的宜居、宜业、宜游的特色文化小镇。
第二，聚集特色文化产业，培育特色产品，强化产业支撑。
特色文化产业是特色文化小镇的重要支撑。要结合资源禀赋和区位优势，按照“特而精”的要求，切实增强特色文化产业集聚度。重点围绕全面建成小康社会，根据当地的历史文化、发展现状和未来规划，布局特色文化小镇。
各国的特色小镇往往都有自己的特色美食、市集等“独门秘笈”，这些来自历史的技艺产品在工业化商品竞争面前，有的虽然受到较大冲击，有的却更显自信，通过高标准的质量要求和精致化的设计与传播实现了较高的品位和价值，并依据历史产业孵化出各地独特的经济生态。相比之下，中国虽然是特色农产品、特色美食、特色手工艺品的大国，但由于质量监督、源头管理、品牌意识和现代企业理念的缺乏，许多原本拥有丰富价值的本土产品只能作为“土气”的象征，以低价、低质量、粗糙包装的方式进行低水平生产和销售，无论设计制作还是销售交易空间都缺少美的体验，未能体现出中式田园生活方式的美好与吸引力。因此，特色小镇建设要把重点放在培育特色产品上，放在营造诚信和谐产销的氛围上，放在城乡投资人与本地居民以有形资产和无形资产共建共享上，放在提供高质量的精品企业上。
第三，多种产业齐头并进，差异化发展。
坚持错位发展、个性化发展，走特色化产业发展道路。坚决摒弃“千镇一面、一哄而上、盲目造镇”的做法，避免同质化恶性竞争。支持建设一批产业特色鲜明、要素高度聚集、设施装备先进、生产方式绿色、经济效益显著、带动辐射有力的特色小镇。同时，推广政府和社会资本合作，实行以奖代补和贴息，撬动金融和社会资本更多投向特色小镇。
第四，精准化、精细化的规划和运营是特色小镇发展的核心，也是新城镇化模式的重要特点。
赋予小镇以特色定位意味着需要对符合相应定位的高端要素展开区域竞争，意味着选定一定空间距离作为市场范围，而其既有的区位关系、资源禀赋、运营能力是否与预期定位相匹配则是决定成败的关键之所在。特色小镇的建设运营需要很高的操作技巧以聚合和盘活各类要素和资源。城镇物质空间建设相对容易，而高价值产业的植入、城镇氛围的营造、城镇归属感的形成都需要巨大的能力和耐心。特色小镇的规划和建设应当尽可能融入城市网络集群以增强竞争力。今天的城市竞争已经越来越体现为城市集群之间的竞争，城市区域中的每个特色小镇都可能承担着重要的全球性或区域性角色，成为某一类市场的控制中心，某一类服务的供给中心。