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摘 要：本文从望谟县退耕还林工程建设的成效及其发展现状着手，分析了存在的问题，并结合实际情况探讨了望谟县退耕还林工程成果的对策，为巩固望谟县退耕还林成果以及促进望谟县今后退耕还林后继产业的发展提供参考和借鉴。
关键词：退耕还林 发展现状 后继产业 对策与模式
【中图分类号】S727.28
实施退耕还林工程是党中央、国务院为改善生态环境做出的重大抉择。受到了广大农民的拥护和支持。自2002年开始试点以来，工程进展顺利，成效显著，不但加快了国土绿化进程，增加了林草植被，还有效减轻了水土流失和风沙危害强度；退耕还林对农户直补政策深得人心，粮食和生活费补助已成为退耕农户收入的重要组成部分，退耕农户生活得到改善。但是，随着退耕还林政策补助陆续到期，如何巩固成果，实现中央提出的“退得下，稳得住，能致富，不反弹”的战略目标，是当前退耕还林工作面临的紧迫任务，而退耕还林后续产业的发展是退耕还林成果巩固的重要保障，也是促进农民增收和农业产业结构调整的重要途径。为此，结合望谟县退耕还林工程建设成效、发展现状及其存在的问题等实际情况等方面进行对策性的探讨，为发展望谟县退耕还林后续产业打下基础 [1]。
1.望谟县基本概况
望谟县地处贵州南部，东与罗甸县接壤，南与广西壮族自治区乐业县隔红水河相望，西隔北盘江与贞丰、册亨西县为邻、北与紫云、镇宁两县衔接，地处北纬24°53′-25°37′，东径105°50′-106°32′之间的贵州高原向广西丘陵过渡的斜坡地带，国土总面积3005.5km2，人口31.5余万人，县辖17个乡镇、161个行政村2个社区。现有森林面积15.3万hm2，森林覆盖率53.13%。望谟县海拔275m-1718.1m之间，境内山峦起伏，河流纵横，沿河两岸有大小不等的坝地，东西部岩溶地貌发育较典型，以石灰岩峰丛山地为主，西南为非岩溶地貌，呈立体状展布。山地面积占76.8%，丘陵占20.4%，河谷盆地仅占2.8%。年平均气温为19℃，极端最低气温为零下4.8℃，极端最高气温41.8℃。年均降水量1222.5mm，无霜期339t，冬无严寒，夏无酷暑，雨热同季，属亚热带温湿季风气候，具有明显的春早、夏长、秋晚、冬短的特点。
2.望谟县退耕还林工程建设的成效及其发展现状
2.1退耕还林实施的概况及其成效
望谟县地处珠江中下游，位于贵州西南部山区向亚热带过渡地带，具有重要的生态战略地位。自2002年开始实施退耕还林工程，10年来工程进展顺利，截止目前，望谟县共完成退耕还林 2.51万hm2。其中：退耕地造林 0.72万hm2，荒山荒地造林1.33万hm2，封山育林0.46万hm2。按照造林类型划分，生态林2.26万hm2，经济林 0.22万hm2。涉及17个乡镇的161村的1.7万的8.5万余人，共计发放粮食补助资金2.17亿元。由此可见，国家下达工程的实施，投入之惊人，这不仅改善了农民的生活水平——由贫穷走向富裕，而且创建了美好的家园，保护了生态环境，增加了森林资源。实施多年来，原来一座又一座光秃秃荒的山变绿了，一条又一条的河水变清了，植被永存了，水土流失遏制了。退耕还林工程的实施，不但改善了望谟县生态环境，增加了农民收入，还推动了整个县林业生态建设的全面发展。
2.2 退耕还林的发展现状
2.2.1.以用材林、经济林为主导的林副产品产业
望谟县具有得天独厚的天然水果种植环境，目前在国家政策允许范围内，充分利用退耕还林的机遇，进一步通过扩大面积、更新品种、科技種植与深加工等手段做大做强林果产业，初步形成了以西部山丘用材林杉木、竹子等，经济林金银花、油桐、油茶以及板栗、核、桃、梨，苹果等为主的林业产业体系基本框架。通过退耕还林工程建设，目前，共建成用材林2.49万hm2，预计10年后，可产木材蓄积298.8万m3；产值可达239040万元；建成经济林0.62万hm2，能出产或结果的面积0.53万hm2，年产量5.96万t，年产值 17887.5万元，现产业已经基本初步形成规模实力。
2.2.2以林副产品为材料的加工企业
望谟县退耕还林区有林产品加工企业1家，年销售产值20万元。其中：木材经营加工业有 76 家，年加工木材 3.5 万m3，年销售产值2100万元，水果产品经营加工10余家。年销售产值50万元。
2.2.3目前林下种植业发展现状
退耕还林初期，林下郁闭度较低，为林下种植创造了有利的空间。开展林下种植，一方面最大限度地利用林下空间种植农产品，提高土地利用效率，促进农业增效；另一方面开展林下种植，加强了退耕户管护的积极性、信心与责任心，有利于林分较快的郁闭、林木更好地生长。
2.2.4林下养殖业
目前，望谟县退耕还林发展规模较大，具较大规模的林下养殖2家，较小规模的养殖10家，年养殖量1.47万余头，年总产值1911万元。
3.目前退耕还林存在的主要问题
3.1缺乏政策性的宏观引导和支持
退耕还林后续产业刚刚起步，还没有纳入地方经济发展规划之中，没有明确的政策引导和支持，资金支持力度不够。国家对生态建设的后续产业没有一个整体发展规划，各地对后继产业的发展规划各有千秋，因地制宜采取的方法、方式不怎么十分有效。加之，资金投入分散和短缺的问题依然存在，导致对后继产业的发展和展望力不从心。
3.2加强政府引导，完善发展对策
根据《退耕还林条例》的原则第三条：各级人民政府应当严格执行“退耕还林、封山绿化、以粮代赈、个体承包”政策措施，遵行“谁退耕，谁造林，谁经营，谁受益”的原则，也可实行农民个体承包责任制。但有些乡镇主要领导总认为退耕还林是林业部门的事，与乡政府无关，只要指标，不管施工，对退耕还林的规划设计、施工作业、检查验收，政策兑现和确权发证工作不闻不问，甚至有的乡镇主要领导对退耕还林政策完全理解为救济扶贫政策，政策兑现实行平均制和平衡制，出现了“林粮间作，栽植不到位，不补植不管护和退少多兑，不退也兑”等现象，从而造成群众牢骚满腹、上访不断，影响了退耕还林工程建设质量。 大部分群众把退耕还林工程只理解为扶贫工程，认为多退、少退、不退都是一样，人人有份，户户均等，简单地认为是群众出地、国家出钱，违背了国家要生态，群众要增收的初衷，导致工程缺乏主动性、积极性，致使栽植、管护、补植不到位。“退而不还，还而不退”现象依然存在。经多次检查验收发现，有少数地块退耕不还林，杂草丛生，荒芜一片。有的地块虽然还林了，但没有退耕，仍然大面积套种农用物。县乡虽然开展了多次专项治理，但由于少数干部存在同情心理，作物清理不彻底，制止不力，收效甚微。加之粮油价格逐年上涨，致使退而复垦现象愈演渝烈，大有迅速蔓延之势。有些农户对政策理解不透，不相信会有那么好的优惠政策，乡镇领导干部亲自送苗木到家门口都不愿意退，谁家都不愿意拿自己的土地开刀，于是出现农民“想退耕舍不得，不退耕怕后悔”的矛盾心理。
3.3发展缺乏整体规划
望谟县地形地貌复杂，荒山陡坡地段很多，大多数坡耕地都是45度以上，地形图上的勾绘面积与实际丈量面积出入很大，实际丈量面积与勾绘面积不相符，出现勾绘面积比实际丈量面积大的现象。这在兑现钱粮补助的时候产生了这样或那样的事件，到底按勾绘小班面积全部兑现，还是按实际丈量面积一分为二实事求是区分兑现补助呢？从两年的兑现补助粮款看，二者皆有之。如何解決好这个问题呢？如果按照国家《退耕还林条例》第三十五条，第三十六条规定，“核定退耕还林实际面积”怎么确定？按水平面积核定还是按投影面积核定呢？各乡镇在具体操作中定性不一。规划面积过大，重复规划，不是耕地也退耕了，是林区的有人砍树来退耕，为以满足和完成退耕还林面积任务等现象时有发生，造成了钱粮补助白白流失，没有体现退耕还林政策精神。究其原因，规划部门是权威部门，说了算，规划确定数据成为法定数据层层上报，使得部分农户虚领国家补助粮款，这之中就存在规划部门干部原则、素质与责任问题，经过上级部门验收检查，据初步了解，望谟县就有5个乡镇存在此类问题。
3.4不因地制宜，后期管理水平较低
退耕地因气候，土壤等各地条件不同，不同的地块需要栽植不同适宜的树种，为了完成上级交给的任务，由于时间紧，任务重，大量成批的苗木到处运送，结果有些地块根本不适应所需苗木，造成苗木成活率低下。经中、省、县多次检查组发现，苗木保存率真正达到85%的地块并不多，大多数地块苗木保存率与国家造林质量要求相差甚远。虽然，每年造林季节都要求退耕户及时将不合格地块补植到位，达到国家验收标准，但有相当一部分退耕户根本不予补植，缺苗的仍缺苗，不合格的仍不合格，反复补种，效果都很差，“重造轻管”传统观念根深蒂固，这不仅浪费了大量的苗木，而且经济（效益）损失惨重。虽然，县乡与退耕户签订了退耕还林管护合同，但没有认真履行，使退耕还林杂草比树苗高，苗草争水肥，造成成活率和保存率较低，补植补造任务艰巨。有些地块苗木成活率很高，但后期管护不好，牛马践踏，人为破坏，自然灾害现象发生，无法保证每年检查验收的苗木成活率的通过。以上种种存在的问题，直接降低了望谟县退耕还林苗木保存率和面积合格率，影响了望谟县退耕还林工程建设质量和退耕还林成效。
4.巩固退耕还林成果的对策及模式
为保证退耕还林真正做到“退得下、稳得住、能致富、不反弹”，必须坚持“生态优先”的原则，实行生态效益与经济效益相结合，长期效益与短期效益相结合，才能把国家要生态、地方要发展、农民要致富这三者的目标协调起来，大力发展用材林、经济林、搞活林下养殖，才能很好地协调这三者的目标。同时，只要采取相应的水土保持措施，不破坏地表植被，同样具有很好的生态效益。国务院【2002】24号文规定“退耕还经济林补助5年，还生态林补助8年，以后根据情况需要补多少年就补多少年”。结合望谟县经济和社会发展水平以及退耕还林后农民收入来源的实际情况。作如下建议：
4.1延长国家粮钱补助政策年限
对还生态林补助15-20年，还经济林补助10-15年，到后期按照分类经营原则和森林法的规定，实行森林生态效益补偿制度。
4.2实行“三个结合”
把现有退耕还林活动与农民产业结构调整相结合；与林种，树种结构调整相结合；与农民脱贫致富奔小康相结合。
4.3 确立发展思路，制定发展措施
4.3.1 按照《森林法》的规定，对生态林应允许进行抚育，更新性质的采伐，这样才能有利于林木生长和林分结构的调整。使退耕农户得到一定的收入。
4.3.2明确管护经费，以巩固退耕还林成果，现有退耕还林政策是有造林经费，而无管护经费。据调查了解，国家、地方、农户三者的利益目标，国家要生态，地方要发展，农民要钱粮，在这种情况下，农民不会为了那几亩退耕地而专门留人管护，而要外出打工或开辟其它新路子。这样，几年后，国家投资希望得到的是林子，将会因农民疏于管护，而被牛马践踏，森林火灾，病虫害等操受破坏。尽管按目前政策规定，对保存率达不到标准的农户可以采取不给补偿钱粮的手段进行制约。但如果这样的话，农民索性就不要钱粮补助了，而重新复耕，这样，国家前期投入不就白白损失了吗？
因此，建议当地农村集体经济组织，一是采取业主承包，办乡村林场等形式，聘请专人进行集中管护，以确保退耕还林成果的巩固。要解决好存在的这些问题，从工作量来讲，涉及面积大，分步广，农户和人口多，不是简单地进行补救就了事，要从大局出发，考虑长远作法和科学谋划。二是从目前的中央调整政策方面看，兑现粮已转变为兑现钱来完成，避免中间环节的失控和出现漏洞，兑现款直接划拨到基层乡镇，直发农户手中，程序少，手续简单，切实维护了农民的利益。三是从我们调研过程中可以发现，只要业务主管部门认真提高政治思想水平，真切地去领会中央和国务院的重要文件精神，增强为人民服务意识，努力加强业务培训。
4.4强化技能培训，拓展对策渠道
4.4.1加强加大业务技术培训 要提高退耕还林的整体工作，首先要提高乡镇林业工作人员的业务水平及乡、村干部政治思想素质，树立“群众利益无小事”的思想，各乡镇人员掌握的专业知识技能参差不一，有强有弱，水平的高低直接关系到整个乡镇退耕还林的工作质量，影响望谟县乃至全州，全省的退耕还林工作。退耕还林是一项系统的复杂的社会工程，涉及千家万户和各个部门。因此，需要进一步广泛宣传，充分利用广播、电视、会议、专栏等形式深入宣传国务院《关于退耕还林工程若干政策意见》和《退耕还林条例》，使广大干群明确各自的职责和义务。同时各乡镇和县级林业业务干部必须认真学好《退耕还林条例》和国务院、省、州的各级文件精神。按规定办事，并向退耕户深透了解退耕还林政策，使其明确自己的权利和应承担的义务。通过宣传，进一步提高广大干部群众的思想认识，有力推进退耕还林工程健康、稳定、科学有序开展。加强退耕还林业务人员的基本技能，增强业务人员的学习自觉性和责任感，教育干部自觉克服新业务不熟而产生的畏惧心里，尽快适应新工作环境和形式要求。
4.4.2建立长效监督制约机制
业务主管部门要制定一系列的工作責任制度，如工作失误承责制，错误追究制，检查制度，领导责任制等，一级扣一级，层层订责任，落实到基层到个人，建立一道防假防虚高压线。执法监督部门及时介入作好各项纪律规定，用严明纪律保证退耕还林工作的顺利实施，维护群众利益，确保国家退耕还林兑现粮款全部落实到位。要充分发挥人大、政协、社会各界和新闻媒体的外部监督作用，对于那些明知故犯，骗取人民利益，损公肥私借承包形式趁机中饱私囊者，执法部门要及时查处，毫不姑息。典型的案件予以在新闻媒体公开曝光，发挥舆论监督作用。特别要重视内部监督，内部人员熟悉业务，最了解退耕还林作业过程中和有关退耕还林法律法规中的薄弱环节，监督起来也最直接、最方便、最有效，关键是要动真格，切实认真进行监督。林业部门要加强内部监督，严格执行作业程序和规划标准，认真作好业务工作，经常抽查，一经发现苖头性的事情，既可以及时纠正问题，又可以在工作中不断提高业务水平和法律观念，增强服务意识，树立良好的公仆形象，密切干群关系，真正处理好为公为民问题。
4.4.3建立健全的工作责任制
基层林业站要在退耕还林中，分管领导和上级主管领导要负起责任来，把好规划设计、实地丈量、统计作业、粮款兑现程序等关口，使工作质量进一步提高。工作人员作业时要严肃认真，得力，数据详细，依据有力，清楚汇报，重要规划要集体研究，班子认真审核报主管决定。对有争议，实施较难的村组该转移的早办，该撤项的早报，程序不得拖延或久拖不决。乡镇退耕还林工作应定期对进度进行彻底地强细致的检查，并按时通报检查结果，对认真工作的林业站人员应给予鼓鼓励，对违反退耕还林条例的有关规定的，坚决按规定进行严肃处理。
4.4.4牢固树立“群众利益无小事”思想，正确对待人民内部矛盾
乡镇政府、林业站在为群众办好退耕还林这项利国利民的工程的同时，要牢固树立好群众的利益高于一切的思想，只有把人民的事办好，人民群众满意，坚决杜绝“吃、拿、卡、要”，尤其是“骗”的问题。要端正态度，办事要实、要好、爱民要真，利民的事要诚心办理，切实把人民的利益放在首位，真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。任何新生事物都伴随着各种消极因素的存在，都会受到这样或那样的影响。退耕还林项目工程的实施自然而然地出现一些不安定的行为或群众不理解的过激行为，这就要求我们的乡镇干部，林业部门工作人员树立正确对待人民内部矛盾的思想。在业务活动中，正确运用权力，用真情对待群众，真正解决群众事情，不因一些群众的怨言，甚至不理解而激化矛盾，影响人民正常的生产生活和社会大局的稳定。
5.结果分析
发展后继产业是巩固退耕还林成果的关键，只有打破陈旧的思想，广开门路，才能有利于后继产业的发展和壮大。只有大力调整农村产业结构，增强农产品市场竞争和促进产业化升级，才有利于后继产业的壮大，只有依靠龙头企业拉动，才能有利于农户稳定增收。望谟县退耕还林与调整产业结构，促进农民增收结合起来，摸索出来一条“以林为主、林农牧与加工业相结合、全面发展农村社会寂静”的路子，进一步优化了农村产业结构，以农林产品为主的多挣经营方向发展，加大经济林的种植力度，促进林果加工业的快速发展。但是从总体上看，目前退耕还林种植的品种不多，规模有限，起点不高，后继产业发展的速度迟缓，对农户的带动面不广、力度不强，还有待于进一步加强政策扶持和引导。
总之，望谟县近十年来退耕还林工程的实施，山头变绿了，水土流失减少了，尤其是广大人民群众得到了实惠，不但得到钱粮兑现的经济利益，更得到了林果经济效益，生态环境得到了良好改善。今后，望谟县将会大力发展退耕还林后继产业，带动一部分农户先启后宣，壮大声势，继续巩固好退耕还林成果。在原来的基础上，结合实际，结合林业规划，综合治理好本地林、农产业结构，不影响和妨碍广大人民群众的利益。要着眼于长远打算，坚持宜林则林，宜草则草，遵守自然规律，建设与保护并重，纠正一些错误行为，合理布局，优化农村产业结构，改善生态环境，促进经济发展。
关键词：退耕还林 发展现状 后继产业 对策与模式
【中图分类号】S727.28
实施退耕还林工程是党中央、国务院为改善生态环境做出的重大抉择。受到了广大农民的拥护和支持。自2002年开始试点以来，工程进展顺利，成效显著，不但加快了国土绿化进程，增加了林草植被，还有效减轻了水土流失和风沙危害强度；退耕还林对农户直补政策深得人心，粮食和生活费补助已成为退耕农户收入的重要组成部分，退耕农户生活得到改善。但是，随着退耕还林政策补助陆续到期，如何巩固成果，实现中央提出的“退得下，稳得住，能致富，不反弹”的战略目标，是当前退耕还林工作面临的紧迫任务，而退耕还林后续产业的发展是退耕还林成果巩固的重要保障，也是促进农民增收和农业产业结构调整的重要途径。为此，结合望谟县退耕还林工程建设成效、发展现状及其存在的问题等实际情况等方面进行对策性的探讨，为发展望谟县退耕还林后续产业打下基础 [1]。
1.望谟县基本概况
望谟县地处贵州南部，东与罗甸县接壤，南与广西壮族自治区乐业县隔红水河相望，西隔北盘江与贞丰、册亨西县为邻、北与紫云、镇宁两县衔接，地处北纬24°53′-25°37′，东径105°50′-106°32′之间的贵州高原向广西丘陵过渡的斜坡地带，国土总面积3005.5km2，人口31.5余万人，县辖17个乡镇、161个行政村2个社区。现有森林面积15.3万hm2，森林覆盖率53.13%。望谟县海拔275m-1718.1m之间，境内山峦起伏，河流纵横，沿河两岸有大小不等的坝地，东西部岩溶地貌发育较典型，以石灰岩峰丛山地为主，西南为非岩溶地貌，呈立体状展布。山地面积占76.8%，丘陵占20.4%，河谷盆地仅占2.8%。年平均气温为19℃，极端最低气温为零下4.8℃，极端最高气温41.8℃。年均降水量1222.5mm，无霜期339t，冬无严寒，夏无酷暑，雨热同季，属亚热带温湿季风气候，具有明显的春早、夏长、秋晚、冬短的特点。
2.望谟县退耕还林工程建设的成效及其发展现状
2.1退耕还林实施的概况及其成效
望谟县地处珠江中下游，位于贵州西南部山区向亚热带过渡地带，具有重要的生态战略地位。自2002年开始实施退耕还林工程，10年来工程进展顺利，截止目前，望谟县共完成退耕还林 2.51万hm2。其中：退耕地造林 0.72万hm2，荒山荒地造林1.33万hm2，封山育林0.46万hm2。按照造林类型划分，生态林2.26万hm2，经济林 0.22万hm2。涉及17个乡镇的161村的1.7万的8.5万余人，共计发放粮食补助资金2.17亿元。由此可见，国家下达工程的实施，投入之惊人，这不仅改善了农民的生活水平——由贫穷走向富裕，而且创建了美好的家园，保护了生态环境，增加了森林资源。实施多年来，原来一座又一座光秃秃荒的山变绿了，一条又一条的河水变清了，植被永存了，水土流失遏制了。退耕还林工程的实施，不但改善了望谟县生态环境，增加了农民收入，还推动了整个县林业生态建设的全面发展。
2.2 退耕还林的发展现状
2.2.1.以用材林、经济林为主导的林副产品产业
望谟县具有得天独厚的天然水果种植环境，目前在国家政策允许范围内，充分利用退耕还林的机遇，进一步通过扩大面积、更新品种、科技種植与深加工等手段做大做强林果产业，初步形成了以西部山丘用材林杉木、竹子等，经济林金银花、油桐、油茶以及板栗、核、桃、梨，苹果等为主的林业产业体系基本框架。通过退耕还林工程建设，目前，共建成用材林2.49万hm2，预计10年后，可产木材蓄积298.8万m3；产值可达239040万元；建成经济林0.62万hm2，能出产或结果的面积0.53万hm2，年产量5.96万t，年产值 17887.5万元，现产业已经基本初步形成规模实力。
2.2.2以林副产品为材料的加工企业
望谟县退耕还林区有林产品加工企业1家，年销售产值20万元。其中：木材经营加工业有 76 家，年加工木材 3.5 万m3，年销售产值2100万元，水果产品经营加工10余家。年销售产值50万元。
2.2.3目前林下种植业发展现状
退耕还林初期，林下郁闭度较低，为林下种植创造了有利的空间。开展林下种植，一方面最大限度地利用林下空间种植农产品，提高土地利用效率，促进农业增效；另一方面开展林下种植，加强了退耕户管护的积极性、信心与责任心，有利于林分较快的郁闭、林木更好地生长。
2.2.4林下养殖业
目前，望谟县退耕还林发展规模较大，具较大规模的林下养殖2家，较小规模的养殖10家，年养殖量1.47万余头，年总产值1911万元。
3.目前退耕还林存在的主要问题
3.1缺乏政策性的宏观引导和支持
退耕还林后续产业刚刚起步，还没有纳入地方经济发展规划之中，没有明确的政策引导和支持，资金支持力度不够。国家对生态建设的后续产业没有一个整体发展规划，各地对后继产业的发展规划各有千秋，因地制宜采取的方法、方式不怎么十分有效。加之，资金投入分散和短缺的问题依然存在，导致对后继产业的发展和展望力不从心。
3.2加强政府引导，完善发展对策
根据《退耕还林条例》的原则第三条：各级人民政府应当严格执行“退耕还林、封山绿化、以粮代赈、个体承包”政策措施，遵行“谁退耕，谁造林，谁经营，谁受益”的原则，也可实行农民个体承包责任制。但有些乡镇主要领导总认为退耕还林是林业部门的事，与乡政府无关，只要指标，不管施工，对退耕还林的规划设计、施工作业、检查验收，政策兑现和确权发证工作不闻不问，甚至有的乡镇主要领导对退耕还林政策完全理解为救济扶贫政策，政策兑现实行平均制和平衡制，出现了“林粮间作，栽植不到位，不补植不管护和退少多兑，不退也兑”等现象，从而造成群众牢骚满腹、上访不断，影响了退耕还林工程建设质量。 大部分群众把退耕还林工程只理解为扶贫工程，认为多退、少退、不退都是一样，人人有份，户户均等，简单地认为是群众出地、国家出钱，违背了国家要生态，群众要增收的初衷，导致工程缺乏主动性、积极性，致使栽植、管护、补植不到位。“退而不还，还而不退”现象依然存在。经多次检查验收发现，有少数地块退耕不还林，杂草丛生，荒芜一片。有的地块虽然还林了，但没有退耕，仍然大面积套种农用物。县乡虽然开展了多次专项治理，但由于少数干部存在同情心理，作物清理不彻底，制止不力，收效甚微。加之粮油价格逐年上涨，致使退而复垦现象愈演渝烈，大有迅速蔓延之势。有些农户对政策理解不透，不相信会有那么好的优惠政策，乡镇领导干部亲自送苗木到家门口都不愿意退，谁家都不愿意拿自己的土地开刀，于是出现农民“想退耕舍不得，不退耕怕后悔”的矛盾心理。
3.3发展缺乏整体规划
望谟县地形地貌复杂，荒山陡坡地段很多，大多数坡耕地都是45度以上，地形图上的勾绘面积与实际丈量面积出入很大，实际丈量面积与勾绘面积不相符，出现勾绘面积比实际丈量面积大的现象。这在兑现钱粮补助的时候产生了这样或那样的事件，到底按勾绘小班面积全部兑现，还是按实际丈量面积一分为二实事求是区分兑现补助呢？从两年的兑现补助粮款看，二者皆有之。如何解決好这个问题呢？如果按照国家《退耕还林条例》第三十五条，第三十六条规定，“核定退耕还林实际面积”怎么确定？按水平面积核定还是按投影面积核定呢？各乡镇在具体操作中定性不一。规划面积过大，重复规划，不是耕地也退耕了，是林区的有人砍树来退耕，为以满足和完成退耕还林面积任务等现象时有发生，造成了钱粮补助白白流失，没有体现退耕还林政策精神。究其原因，规划部门是权威部门，说了算，规划确定数据成为法定数据层层上报，使得部分农户虚领国家补助粮款，这之中就存在规划部门干部原则、素质与责任问题，经过上级部门验收检查，据初步了解，望谟县就有5个乡镇存在此类问题。
3.4不因地制宜，后期管理水平较低
退耕地因气候，土壤等各地条件不同，不同的地块需要栽植不同适宜的树种，为了完成上级交给的任务，由于时间紧，任务重，大量成批的苗木到处运送，结果有些地块根本不适应所需苗木，造成苗木成活率低下。经中、省、县多次检查组发现，苗木保存率真正达到85%的地块并不多，大多数地块苗木保存率与国家造林质量要求相差甚远。虽然，每年造林季节都要求退耕户及时将不合格地块补植到位，达到国家验收标准，但有相当一部分退耕户根本不予补植，缺苗的仍缺苗，不合格的仍不合格，反复补种，效果都很差，“重造轻管”传统观念根深蒂固，这不仅浪费了大量的苗木，而且经济（效益）损失惨重。虽然，县乡与退耕户签订了退耕还林管护合同，但没有认真履行，使退耕还林杂草比树苗高，苗草争水肥，造成成活率和保存率较低，补植补造任务艰巨。有些地块苗木成活率很高，但后期管护不好，牛马践踏，人为破坏，自然灾害现象发生，无法保证每年检查验收的苗木成活率的通过。以上种种存在的问题，直接降低了望谟县退耕还林苗木保存率和面积合格率，影响了望谟县退耕还林工程建设质量和退耕还林成效。
4.巩固退耕还林成果的对策及模式
为保证退耕还林真正做到“退得下、稳得住、能致富、不反弹”，必须坚持“生态优先”的原则，实行生态效益与经济效益相结合，长期效益与短期效益相结合，才能把国家要生态、地方要发展、农民要致富这三者的目标协调起来，大力发展用材林、经济林、搞活林下养殖，才能很好地协调这三者的目标。同时，只要采取相应的水土保持措施，不破坏地表植被，同样具有很好的生态效益。国务院【2002】24号文规定“退耕还经济林补助5年，还生态林补助8年，以后根据情况需要补多少年就补多少年”。结合望谟县经济和社会发展水平以及退耕还林后农民收入来源的实际情况。作如下建议：
4.1延长国家粮钱补助政策年限
对还生态林补助15-20年，还经济林补助10-15年，到后期按照分类经营原则和森林法的规定，实行森林生态效益补偿制度。
4.2实行“三个结合”
把现有退耕还林活动与农民产业结构调整相结合；与林种，树种结构调整相结合；与农民脱贫致富奔小康相结合。
4.3 确立发展思路，制定发展措施
4.3.1 按照《森林法》的规定，对生态林应允许进行抚育，更新性质的采伐，这样才能有利于林木生长和林分结构的调整。使退耕农户得到一定的收入。
4.3.2明确管护经费，以巩固退耕还林成果，现有退耕还林政策是有造林经费，而无管护经费。据调查了解，国家、地方、农户三者的利益目标，国家要生态，地方要发展，农民要钱粮，在这种情况下，农民不会为了那几亩退耕地而专门留人管护，而要外出打工或开辟其它新路子。这样，几年后，国家投资希望得到的是林子，将会因农民疏于管护，而被牛马践踏，森林火灾，病虫害等操受破坏。尽管按目前政策规定，对保存率达不到标准的农户可以采取不给补偿钱粮的手段进行制约。但如果这样的话，农民索性就不要钱粮补助了，而重新复耕，这样，国家前期投入不就白白损失了吗？
因此，建议当地农村集体经济组织，一是采取业主承包，办乡村林场等形式，聘请专人进行集中管护，以确保退耕还林成果的巩固。要解决好存在的这些问题，从工作量来讲，涉及面积大，分步广，农户和人口多，不是简单地进行补救就了事，要从大局出发，考虑长远作法和科学谋划。二是从目前的中央调整政策方面看，兑现粮已转变为兑现钱来完成，避免中间环节的失控和出现漏洞，兑现款直接划拨到基层乡镇，直发农户手中，程序少，手续简单，切实维护了农民的利益。三是从我们调研过程中可以发现，只要业务主管部门认真提高政治思想水平，真切地去领会中央和国务院的重要文件精神，增强为人民服务意识，努力加强业务培训。
4.4强化技能培训，拓展对策渠道
4.4.1加强加大业务技术培训 要提高退耕还林的整体工作，首先要提高乡镇林业工作人员的业务水平及乡、村干部政治思想素质，树立“群众利益无小事”的思想，各乡镇人员掌握的专业知识技能参差不一，有强有弱，水平的高低直接关系到整个乡镇退耕还林的工作质量，影响望谟县乃至全州，全省的退耕还林工作。退耕还林是一项系统的复杂的社会工程，涉及千家万户和各个部门。因此，需要进一步广泛宣传，充分利用广播、电视、会议、专栏等形式深入宣传国务院《关于退耕还林工程若干政策意见》和《退耕还林条例》，使广大干群明确各自的职责和义务。同时各乡镇和县级林业业务干部必须认真学好《退耕还林条例》和国务院、省、州的各级文件精神。按规定办事，并向退耕户深透了解退耕还林政策，使其明确自己的权利和应承担的义务。通过宣传，进一步提高广大干部群众的思想认识，有力推进退耕还林工程健康、稳定、科学有序开展。加强退耕还林业务人员的基本技能，增强业务人员的学习自觉性和责任感，教育干部自觉克服新业务不熟而产生的畏惧心里，尽快适应新工作环境和形式要求。
4.4.2建立长效监督制约机制
业务主管部门要制定一系列的工作責任制度，如工作失误承责制，错误追究制，检查制度，领导责任制等，一级扣一级，层层订责任，落实到基层到个人，建立一道防假防虚高压线。执法监督部门及时介入作好各项纪律规定，用严明纪律保证退耕还林工作的顺利实施，维护群众利益，确保国家退耕还林兑现粮款全部落实到位。要充分发挥人大、政协、社会各界和新闻媒体的外部监督作用，对于那些明知故犯，骗取人民利益，损公肥私借承包形式趁机中饱私囊者，执法部门要及时查处，毫不姑息。典型的案件予以在新闻媒体公开曝光，发挥舆论监督作用。特别要重视内部监督，内部人员熟悉业务，最了解退耕还林作业过程中和有关退耕还林法律法规中的薄弱环节，监督起来也最直接、最方便、最有效，关键是要动真格，切实认真进行监督。林业部门要加强内部监督，严格执行作业程序和规划标准，认真作好业务工作，经常抽查，一经发现苖头性的事情，既可以及时纠正问题，又可以在工作中不断提高业务水平和法律观念，增强服务意识，树立良好的公仆形象，密切干群关系，真正处理好为公为民问题。
4.4.3建立健全的工作责任制
基层林业站要在退耕还林中，分管领导和上级主管领导要负起责任来，把好规划设计、实地丈量、统计作业、粮款兑现程序等关口，使工作质量进一步提高。工作人员作业时要严肃认真，得力，数据详细，依据有力，清楚汇报，重要规划要集体研究，班子认真审核报主管决定。对有争议，实施较难的村组该转移的早办，该撤项的早报，程序不得拖延或久拖不决。乡镇退耕还林工作应定期对进度进行彻底地强细致的检查，并按时通报检查结果，对认真工作的林业站人员应给予鼓鼓励，对违反退耕还林条例的有关规定的，坚决按规定进行严肃处理。
4.4.4牢固树立“群众利益无小事”思想，正确对待人民内部矛盾
乡镇政府、林业站在为群众办好退耕还林这项利国利民的工程的同时，要牢固树立好群众的利益高于一切的思想，只有把人民的事办好，人民群众满意，坚决杜绝“吃、拿、卡、要”，尤其是“骗”的问题。要端正态度，办事要实、要好、爱民要真，利民的事要诚心办理，切实把人民的利益放在首位，真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。任何新生事物都伴随着各种消极因素的存在，都会受到这样或那样的影响。退耕还林项目工程的实施自然而然地出现一些不安定的行为或群众不理解的过激行为，这就要求我们的乡镇干部，林业部门工作人员树立正确对待人民内部矛盾的思想。在业务活动中，正确运用权力，用真情对待群众，真正解决群众事情，不因一些群众的怨言，甚至不理解而激化矛盾，影响人民正常的生产生活和社会大局的稳定。
5.结果分析
发展后继产业是巩固退耕还林成果的关键，只有打破陈旧的思想，广开门路，才能有利于后继产业的发展和壮大。只有大力调整农村产业结构，增强农产品市场竞争和促进产业化升级，才有利于后继产业的壮大，只有依靠龙头企业拉动，才能有利于农户稳定增收。望谟县退耕还林与调整产业结构，促进农民增收结合起来，摸索出来一条“以林为主、林农牧与加工业相结合、全面发展农村社会寂静”的路子，进一步优化了农村产业结构，以农林产品为主的多挣经营方向发展，加大经济林的种植力度，促进林果加工业的快速发展。但是从总体上看，目前退耕还林种植的品种不多，规模有限，起点不高，后继产业发展的速度迟缓，对农户的带动面不广、力度不强，还有待于进一步加强政策扶持和引导。
总之，望谟县近十年来退耕还林工程的实施，山头变绿了，水土流失减少了，尤其是广大人民群众得到了实惠，不但得到钱粮兑现的经济利益，更得到了林果经济效益，生态环境得到了良好改善。今后，望谟县将会大力发展退耕还林后继产业，带动一部分农户先启后宣，壮大声势，继续巩固好退耕还林成果。在原来的基础上，结合实际，结合林业规划，综合治理好本地林、农产业结构，不影响和妨碍广大人民群众的利益。要着眼于长远打算，坚持宜林则林，宜草则草，遵守自然规律，建设与保护并重，纠正一些错误行为，合理布局，优化农村产业结构，改善生态环境，促进经济发展。