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有句流行语是这样说的：3月是个重要的月份，同样重要的还有8月、7月、1月、9月、10月、11月、5月、6月、12月、4月和2月。
对2009年的中国经济来说，这句话十分贴切。在国际金融危机见底复苏、且由中国经济率先复苏的这一年光景中，每一个月，我们都绷紧了神经。
每一个月我们都与危机为邻。从东莞“产业空城”之危，到珠三角、长三角出口下挫回升，再到民工荒，地方经济的几落几起，让中国经济保增长、扩内需经受了多番考验。
就在经济复苏到来之时，深具危机意识的国务院总理温家宝，在“2009夏季达沃斯论坛”上还不忘提醒：中国经济企稳回升的态势还不稳定、不巩固、不平衡。世界经济前景还存在诸多不确定因素，外需下滑的压力仍然很大；扩大内需在短期内受到多方面制约，一些行业、企业经营仍然困难，结构调整的任务十分艰巨；一些刺激政策的效应会递减，一些着眼长远的政策收到成效需要时间。
每一个月我们也与创新相伴。从经济结构调整，到“腾笼换鸟”产业升级，再到产业转移与产业承接，东中西各个地区都在有意识地契合区域经济的时代主旋律，找准自己的新定位。
2009年，在区域经济的发展策略中，中央政策特别强调要把统筹城乡区域协调发展和推动城镇化作为战略重点。同时统筹考虑人口集聚、土地集约、产业发展和公共服务等因素，积极稳妥地推进工业化、城镇化，提高城镇综合承载能力，为经济的持久发展开拓新的空间。继续实施区域发展总体战略，加快形成新的区域增长极。
凡此，“危机”与“创新”，无不将其烙印打在了2009年的区域经济发展行动之中。
事实上，世界万事万物的变化并非都有明确的分界线，很多变化，只是“潜伏”在时间的点滴流逝之中。当我们梳理2009年中国区域经济发生的重大事件，可以发现，所谓的“大变局”，已然从2007、2008甚至更前就埋下了伏笔。而2009年，也是这个变化的一部分，如果将目光放长远，我们或能真正看见“区域经济大变局”的全貌。而这，也是历史学家黄仁宇先生从“大历史”的角度告诉我们的。
对2009年来说，同样如此。
[辞典]2009区域经济十大关键词
正如在本期封面专题中我们提出的主题一样，“危机与创新”同时也是2009年中国区域经济最大的关键词，无论是国务院出台的一系列“规划纲要”，还是金融危机和区域经济协同发展背景下的城市抱团现象，甚或是“新型工业化”路径等，无不体现出在危机中创新的耀眼光芒。
01 规划纲要
2009年1月8日，国家发改委正式对外公布了国务院批准实施、酝酿多时的《珠三角地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》，正式拉开了2009年区域经济政策的规划大幕。在接下来的整个2009年，国务院“马不停蹄”地出台了一系列区域政策规划(附表)：
3月29日，《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》正式由中国政府网对外发布，上海“国际金融中心”和“国际航运中心”的目标正式确立。40余天后(5月8日)，国务院批复上海南汇并入浦东新区，“大浦东新区”由此构建。
5月14日，《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》全文发布，作为两岸交流合作先行先试区域、东部沿海地区先进制造业的重要基地，以及我国重要的自然和文化旅游中心，“海峡西岸经济区”的规划发展至此从地方决策上升为中央决策、从区域战略上升为国家战略。
6月10日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过《江苏沿海地区发展规划》，提出江苏沿海地区的全新定位：新亚欧大陆桥东方桥头堡，我国重要的综合交通枢纽，沿海新型工业基地，我国东部地区重要的经济增长极。
6月25日，国务院正式发布《关中－天水经济区发展规划》，标志着以西安为中心的关中－天水经济区，跃升为国家发展战略的重要组成部分，“关－天经济区”将建设成为全国内陆型经济开发开放的战略高地，全国先进制造业重要基地，全国现代农业高技术产业基地和历史文化基地。
7月1日，国务院常务会议讨论并原则通过了《辽宁沿海经济带发展规划》，正式确立其发展目标为：东北地区对外开放的重要平台，东北亚重要的国际航运中心，具有国际竞争力的临港产业带，我国沿海地区新的经济增长极。
11月9日，国务院正式批复天津市调整滨海新区行政区划，“新滨海新区”进入全新历史发展阶段，向我国北方对外开放门户、高水平的现代制造业和研发转化基地，以及北方国际航运中心和国际物流中心的目标再进一步……
在保增长、扩内需的关键时期，一系列“规划”的出台，体现出国家继续发展东部沿海、实施中部崛起战略、深入实施西部大开发战略的决心，对应对国际金融危机，促进区域协调发展的战略构想，可谓意义重大。更进一步说，自3年前天津滨海新区上升为国家战略以来，一大批经济圈、经济区或城市群进入国家战略层面，区域经济的发展也越来越受到社会的热烈关注。
也是基于此，《新经济导刊》抓住区域经济大转型这一背景，2009年以系列报道的专题形式，广泛而深入地调研京津冀、山东半岛、辽东半岛、海峡西岸、长株潭、北部湾、成渝、鄱阳湖等经济区的经济发展新局。
02 边际效应
区域经济政策的边际效应问题，是《新经济导刊》在推出“环渤海系列报道”时，在国内媒体首次提出的一大思考要点。
2009年，中央政府出台了一系列“规划纲要”，再加之前几年确定的重点发展区域，中国区域经济的版图上已经位列众多“经济区”。从80年代改革开放之初的深圳特区、90年代的上海浦东新区，到天津滨海新区，再到如今的“两型社会”实验区、“城乡统筹”实验区，以及为数不少的次层级的保税区等等，政策的“遍地开花”，也从一定程度上宣告了当年深圳特区和浦东新区所独享的优惠政策，如今为众多经济区所共有。
随国家宏观政策转向而来的新一轮经济大调整，每一个区域经济的成员都设法最大程度地调高、调新、调优自身产业，凝聚新的核心竞争力，抢占更大的市场份额，以期在激烈的产业和区域竞争中脱颖而出。
但换句话说，如今的经济区，在上升为国家战略层面以后，也同样面临众多享有同样经济优惠政策的“竞争对手”。那么，政策从“优惠”到“普惠”，单个经济区的政策优势，显然不可同日而语。
比如说，曾经的环渤海以旗帜鲜明的自发探索形式，先行一步，为中国的“经济圈”概念踏出了重要的一步。可叹之处在于，作为一个整体，环渤海在经济一体化和区域协同发展的探索上却始终步履蹒跚，先发而迟滞。在改革开放的前三十年坐标上，珠三角经济圈、长三角经济圈的强力崛起，也令其黯然失色。而珠三角和长三角经济圈的崛起，与其当年独享的政策优惠有着密切的关系。
对此，本刊特约顾问韩忠亮教授也认为：“应 当承认，滨海新区的发展有其不利的条件：与珠三角、长三角相比，中央政策的边际效应在递减——通过国家战略来带动一个区域的发展，在市场环境越来越成熟的背景下，其边际效应呈递减之势，经过深圳特区开发、浦东新区开发之后，再到滨海新区这一波，正落在边际效应比较低的阶段——因此，如今想通过单纯的国家战略来给某个区域一个位置，很可能已经不太奏效，更多的只是给了一个名正言顺的政策信号。”
因此，从这个角度来说，今时今日的各种经济圈、经济区或城市群，需要从新的发展思路出发，寻找新时期的区域发展新路径。
03 群城计
在中国进入城市化发展的加速阶段，出现了一个独特的现象，这就是城市群的兴起。也正因为如此，国家“十一五”规划纲要明确提出要把城市群作为城市化发展的主体形态。2009年一系列区域政策的出台，也透露出相关的指导思路。
与此同时，国际金融危机使外源性为主的经济区域惨遭波及，尤其令长三角、珠三角诸多城市赖以发展的出口制造业遭受重大打击，其后续发展出路令人深思。而金融危机来临，使得不少企业选择合并或合作的方式“捆绑过冬”，从区域经济的角度看，经济圈内的各个城市，在经济寒冬期也有意识地“抱团取暖”。
酝酿多时的《珠三角地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》就明确提出：广州市要进一步优化功能分区和产业布局，建成珠江三角洲地区一小时城市圈的核心，提高辐射带动能力。而强化广州佛山同城效应，将携领珠江三角洲地区打造布局更为合理、功能更为完善、联系更为紧密的城市群。
在武汉，年初武汉市人民政府秘书长谭仁杰就表示，武汉城市圈综合改革配套方案获批一年多来，区域内各城市加强政府、产业、科技、生态等方面的交流与合作，联动效应逐步显现。去年，武汉市先后利用中博会市长论坛、长江沿岸中心城市协调会等契机，邀请城市圈另外8市领导来武汉开展座谈、对话和交流；武汉各区、开发区、市直各部门分别与城市圈内30多个区县建立友好关系，开展项目和产业对接转移，区域内领导双边交流得到加强。同时，积极引导和支持行业协会、商会等中介机构、民间组织发挥桥梁作用，以产业合作为载体，着力推进区域经济一体化。
今天，当我们历史性地回顾改革开放，可以清晰地看出中国区域经济战略思路的渐进过程。
20世纪80年代，中国在东部沿海地区最先实施改革开放，先后的次序是从珠三角到长三角再到环渤海。而后，东部沿海地区与其他地区的经济发展差距开始不断加大。到21世纪初，提出了区域协调发展的重要战略。
中央对促进区域经济协调发展的重视意义深远，它标志着中国经济由“单极增长”进入更加强调互动协调发展的“多轮驱动”，中国区域经济从此进入协同发展新时期。
04 第四极
也正是由于上述国家区域经济政策的频频出台，以及经济圈、经济区或城市群的“显性化”，使得中国区域经济开始出现两大现象。
一方面，协同发展成为主旋律，无论是中央政策的政治要求还是经济发展的客观形势，区域与区域之间的经济联动行为越来越多。但与此同时的另一方面，随着联动的加强，区域与区域之间的竞争也越来越为社会所关注，对“第四极”的争夺就是典型的例子。
所谓“第四极”，是指在长三角经济圈、珠三角经济圈和环渤海经济圈所形成的三大经济增长极之后，中国经济发展的第四个增长极。由于历史发展原因和现实发展实力，前三个增长极基本上“座次”排定，争议不多。也正因此，关于谁是中国经济的“第四增长极”，也就成为大家关注的焦点。
这种争夺来自于格局的不明朗性。南部沿海的北部湾经济区，东南沿海的海峡西岸经济区，西部的成渝经济区，甚至中部的武汉城市圈、长株潭城市群、中原城市群等等，都不约而同地提出要打造中国区域经济的第四个增长极。
对于“第四极”的说法，既有社会专家学者和民间热心人士的热心讨论，也有政府官员的言语提及。比如，武汉官方报纸《长江日报》就曾如此描述：“昨日，市政府常务会议听取了武汉城市圈成功申报国家级改革试验区的工作汇报，市长李宪生指出，国家批准以武汉为主导的城市圈综合配套改革试验，明确了武汉及其城市圈经济作为中国经济增长第四极的地位。”
当然，“第四极”这一经济概念，本身也具有不同定义，包括武汉城市圈在内的不少地方政府在涉及“第四极”概念之时，都从某一经济数据角度或区域重要性而言。也正因为如此，目前“第四极”似乎处于“见者有份”的阶段。
2009年，随着国家战略层面的海西经济区等成员的加入，这一争夺也呈现升级之势。专家认为，“第四极”花落谁家，还需拭目以待。在今后相当长一段时间内，它仍将是关注区域经济的各方人士讨论的热点之一。
05 产业转移
国际金融危机的爆发和蔓延，以长三角经济圈和珠三角经济圈为代表的沿海发达区域的经济受到了剧烈冲击，其经济发展模式也受到了强烈挑战，经济结构调整和产业升级成为新时期新阶段工作的重中之重。与此同时，受金融危机影响较小的中西部地区，长久的蓄力也令其处于一个产能“洼地”。
东部地区传统加工制造业面临着巨大成本压力，为提高竞争力，东部地区不断推进产业结构调整升级，逐渐转向重点发展高新技术产业、现代服务业、先进制造业及循环经济，而将传统加工制造等产业向中西部地区转移，寻求更低廉的劳动力成本、土地成本及商务成本。由此，东部沿海与中西部地区，产业转移和产业承接的形势也水到渠成。
区域方面，以西部重庆为例。重庆市除成功引进美国福特、TRW，英国BP，日本本田、五十铃等世界500强企业外，在承接国内产业转移中成功引进了格力、美的、海尔、长虹、中集、徐州重工、中船重工、双钱轮胎等一大批国内知名企业。通过引进和培育，全市工业初步形成了汽车摩托车、装备制造、材料工业、石油天然气化工、电子信息、能源和轻纺等劳动密集型产业“6+1”支柱产业。
产业方面，以纺织业为例。今年上半年，中西部地区纺织业固定资产投资增速加快，其中，湖南同比增长15.56％，河南同比增长19.13％，江西同比增长30.25％，安徽同比增长41.57％。从投资的结构可以看出纺织服装业向中西部地区转移态势明显。纺织业加快向中西部地区转移，与这些地区的土地、劳动力等优势息息相关。在中西部地区，纺织企业可以降低近40％的成本。目前中西部地区也纷纷出台相关政策，主动承接东部地区纺织产业的转移，也加速了产业转移的进程。
据相关媒体报道，专家预计今后我国产业转移规模将越来越大。“到2010年，广东、上海、浙江、福建4省市需要转出的产业产值将达到1.4万亿元。”合肥经济开发区管委会一位专家说。
他认为，今后产业转移的层次越来越高，出现了“先进制造业和现代服务业同时转移”的情况， 因为部分企业面对日益扩大的国际、国内市场，需要增资扩产，而不愿意继续在沿海地区进行，转移到内地来重新选址投资，同时在沿海地区的原有产能继续保持。
06 新型工业化
在产业转移和产业承接的大背景下，“新型工业化”正成为地方经济发展的新一个“热词”。
以往的制造业发展模式，集中于产业低端，一大批重化工污染项目使得工业化的推进蒙上了一层环境阴影。可以说，新型工业化不仅是向产业链高端进军的时代要求，也是新时期坚持科学发展观的重要路径。
因此，在眼下，无论是位于东部沿海的环渤海经济圈、海峡西岸经济区和北部湾经济区，还是中部的长株潭和“大武汉”的“两型社会”实验区、西部的成渝“城乡统筹”实验区，各地地方政府都将“新型工业化”作为新的工业经济的发展标准。
在鄱阳湖生态经济区的中心区域江西，正大力发展低碳经济，坚持走新型工业化道路。随着江西赛维、江西晶大、上海卡姆丹克、通用太阳能等一批企业的落户，作为清洁能源的太阳能光伏产业发展势头良好。到2012年，全省光伏产业销售收入将达到3500亿元；作为节约能源的半导体照明(LE0)产业，到2012年，江西省LED产业年销售收入将突破1000亿元。
在“两型社会”实验区的长株潭，大力主张：“资源友好型”与“环境节约型”的“两型”，着力点更是推进“新型工业化”与“新型城市化”的“两型”。为了确保各项试点改革措施稳步推进，《长株潭“两型社会”综合配套改革试验区重点建设与改革目标责任考核办法》应运而生，2009年考核范围从3个城市拓展到省发改委、统计局等有关省直部门，并纳入全省公务员考核指标体系。
当然，“新型工业化”不是一剂“包治百病”的灵丹妙药。仔细观察我们还可发现，不少地方在新型工业化道路上都不约而同地提出“现代制造业基地”、“区域金融中心”等口号，使得产业布局同质化和产能过剩的隐忧不断。
同时，个别地方以“新型工业化”之名，行“先污染后治理”的经济发展老路之实，更值得警惕。
07 高铁交通圈
武汉到广州!高速列车!3小时到达!
“要想富，先修路”，古人遗训在今天依旧实用。在区域经济协同发展、承接产业转移的大背景下，区域交通的枢纽和辐射功能成为重要一环，而高速铁路的建设，将在这一轮区域经济发展格局中，体现出它的前所未有的强大威力。
尽管截至本刊发稿之时，武广高铁的具体通车时间仍旧还没有对外公布，但是可以肯定的，这一世界首条时速350公里铁路几乎已经让人感觉到了它“轰隆隆”的车轮转动之声。
一辆辆武广高速列车将在广州、长沙、武汉三大城市之间往返飞驰，这条铁路客运专线北起武汉新火车站，途经江夏、咸宁、岳阳、长沙、株洲、衡阳、郴州、韶关、清远和花都，南到番禺的广州新火车站。令人震撼的是，通车后，武汉至广州的运行时间将由现在的10小时30分缩短至3小时左右。
传说中的武汉“3小时交通圈”终于在此变成现实。广州媒体惊呼：“这条铁路，除了给大家带来出行便利外，还将给这三个枢纽城市带来布局、规划和建设方面的巨大变化。不用多久，在这三个城市，你将会看到一幅幅与今天截然不同的画卷。”
武广高铁使得武汉、长沙和广州成为“高铁交通圈”的吃螃蟹者，但它将不是个例。目前，重庆、成都、南京等众多城市都提出辐射全国将打造“5小时交通圈”、“8小时交通圈”等“高铁交通圈”。
如果将北京作为此轮高铁交通圈的参照系，根据规划，到2012年，我国将有1.3万公里客运专线及城际铁路投入运营，基本建成以“四纵四横”为骨架的全国快速客运网，届时，将形成以北京为中心，到全国绝大部分省会城市的1小时至8小时交通圈。
“四纵”是指北京－上海、北京－广州、北京－哈尔滨(大连)、上海－杭州－宁波－福州－深圳：“四横”指青岛－石家庄－太原、徐州－郑州－宝鸡、南京－武汉－重庆一成都、杭州－南昌－长沙，并建成长三角、珠三角、环渤海地区及其他城市密集地区的城际铁路系统。
具体来看，以北京为中心的1小时交通圈涵盖天津、石家庄、唐山、秦皇岛、张家口、承德等城市；2小时经济圈涵盖郑州、济南、沈阳、太原等：3小时交通圈涵盖南京、合肥、呼和浩特、包头、长春、大连等；4小时交通圈涵盖上海、杭州、武汉、西安、哈尔滨等；5小时交通圈涵盖南昌、长沙、重庆、成都、兰州、宁波等；6小时～7小时交通圈涵盖广州、深圳、福州、厦门、贵阳、银川、西宁等。
以往乘客坐长途列车需要一天一夜、两天两夜的时代，正在成为历史。而眼下，不少人静静等待着武广高铁正式开通的那一刻。
有消息说，目前武广高铁在广州方面是以12月20日为通车日期倒计时进行工作的。对于这个首“吃螃蟹者”，有人感叹：历经四年建设的武广客运专线即将在年底开通，这将在中国交通史上写下浓墨重彩的一笔，南中国的几亿人口的生活方式将从此改变。
08 地铁建设潮
高铁时代的到来，使得区域与区域之间的时空距离和心理距离骤然缩小。但与此同时，随着各地区中心城市的不断“膨胀”，城市内部的交通反而慢下来了。
堵车，这一“大城市病”似乎正在席卷中国各个城市——2009年《新经济导刊》调研组在青岛、大连、南宁等地采访时，就“有幸”感受各地的堵车状况。
于是，为了解决这一日益突出的问题，伴随着城际高铁的浪潮，城内地铁的浪潮也随之而来。尤其在保增长、扩内需的“主旋律”下，国内的城市轨道交通建设在沉寂7年之后再次呈现火爆局面。此前，住房和城乡建设部透露，目前国务院已批复22个城市地铁建设规划，总投资达8820.03亿元。
2月10日，长沙城市快速轨道交通建设规划正式获国家批准立项。长沙市建委主任、市轨道办主任陈鲁青透露，今年内将启动轨道交通2号线建设。根据报国家发改委审批的《长沙市城市快速轨道交通近期建设规划》，2015年前实施2号线一期工程和1号线一期工程；2020年前实施2A线工程和3号线一期工程。2号线连接大河西先导区的高新开发区和武广新长沙站，经过五一大道；1号线沿芙蓉路修建，2A线连接星沙－马坡岭城市东次中心和武广新长沙站，3号线沿劳动路连接河西高校区和武广新长沙站。
在南京，已有两条地铁线路通车。在此轮“地铁浪潮”中，南京也及时扩大了地铁规划版图：南京主城原规划8条地铁，在新规划中增加到10条线。增加的两条地铁线，其中一条贯穿珠江路，原规划中的6号环线“拆”成了两条。在最新的地铁规划中，原地铁6号线东半环变身机场快线，西半环则成为9号线。
而“老牌地铁城市”北京，2009年，北京轨道交通在施线路达到了13条，预计到2015年，13条新线将陆续建成。北京市规划部门还透露，到2020年，北京地铁规划线网将由19条线路组成，北京 轨道交通运营总里程随之猛增至561.5公里，有望成为世界上地铁线路总长最长的城市。
住房和城乡建设部城市建设司司长陆克华透露，目前已获准建设的79条轨道交通线路不包含目前正在建设的线路，都是新增加的。这意味着，到2015年，我国建成和在建的轨道交通线路将达到158条，总运营里程将超过4189公里。
事实上，地铁建设热在我国并非首次出现。由于担心全国地铁建设出现一哄而上的局面，国务院曾两次叫停地铁立项。对于此轮地铁建设潮，国家发改委基础产业司司长王庆云表示，发展城市轨道交通，短期内能拉动固定资产投资，有利于消除国际金融危机对我国实体经济的影响，促进经济平稳较快发展。
09 总部经济
近年来，《新经济导刊》对中国城市总部经济的现象予以了较多关注，实是缘于该区域经济现象正普遍出现于各地区的中心城市。
在全球金融危机爆发一年多后，世界经济开始进入复苏轨道，但仍面临许多不确定因素。在金融危机大背景下，国内经济发展中长期积累下来的一些矛盾集中反映出来，主要是经济结构和产业结构不尽合理，区域发展差距较大，一些对经济长远发展具有重大影响的产业自主创新能力不强等。
北京市社会科学院院长刘牧雨认为，总部经济作为一种新的经济形态，符合科学发展观的要求，对提升我国自主创新能力，推动城市经济转型升级，加快区域合作发展，提升我国在全球价值链体系中地位具有重要的战略意义。
据不完全统计，目前明确提出要大力发展总部经济的城市，不下30个。其中，北京、上海、广州、成都、南京、重庆等城市更是将总部经济的发展作为城市经济发展的重要支撑力量。
10月，北京市社科院中国总部经济研究中心出版了《中国总部经济发展报告(2009～2010)》，发布了由北京市社会科学院中国总部经济研究中心完成的“全国35个主要城市总部经济发展能力排行榜(2009)”，引起社会的广泛关注。
该排行榜评价结果共划分为四个能级：第一能级为北京、上海、广州和深圳：第二能级为杭州、南京、天津、成都、青岛、武汉和宁波；第三能级为厦门、大连、重庆、沈阳、长沙、济南、西安、郑州和合肥；第四能级则包括太原、长春、哈尔滨等共15个城市。
对于中国各地中心对总部经济“一哄而上”的热情，业界专家在不断为总部经济理论作出完善的同时也善意提醒，各个城市要根据各自的发展水平，制定不同和发展不同层次的总部经济。
10 区域经济智库
伴随着中央政府一系列区域经济政策的出台，伴随着产业转移与产业承接的时代潮流，伴随着总部经济等区域现象的兴起，各级地方政府在制定区域经济政策时，也越来越面临着理论与实践相结合的工作需求。
在这个过程中，区域经济学也逐渐成为一门“显学”，而一些区域经济的官方和民间智库，也随之迎来一个全新的广阔舞台。
所谓智库，即智囊机构，也称“思想库”或“智慧库”，英文称呼“think tank”。是指由专家组成、多学科的、为决策者在处理社会、经济、科技、军事、外交等各方面问题时出谋划策，提供最佳理论、策略、方法、思想等的公共研究机构，是影响政府决策和推动社会发展的一支重要力量。严格意义上的智库是一种相对稳定的、独立于政府决策机制的政策研究和咨询机构。
实际上，“智库行为”在如今的中国越来越受到重视。一个重要标志，就是被称为中国“最高级别”智库的中国国际经济交流中心在2009年高调成立，以及它在今年7月在北京主办了“2009全球智库峰会”。
专家评论表示，作为国家“软实力”建设的重要组成部分，中国正在借鉴西方国家的“智库”模式来提升应对各种复杂重大挑战的能力。而作为地方经济发展的有力支撑，区域经济智库也将大大提升地方政府应对各种复杂重大经济问题的策略。
一个重要现象是，中国新型的智库在体制和制度各方面正焕发新的风采。中国原有的智库(特别是高级智库)多为“官办”，只有极少数是“民办”。目前，一批民间智库正在进入良性发展轨道，比如天则经济研究所、中国区域经济研究院、东中西部区域发展和改革研究院、北京方迪经济研究院等，最近几年都获得了较大的发展。
与此同时，一批新的民间智库也渐渐多了起来。在2009年，也有如广州趋域经济研究所等NGO组织的出现。业界专家认为，民间区域经济智库的勃兴，将可能为中国的区域经济发展带来全新的发展思路。
[深度]区域政策是否遭遇“边际困境”?
随着政策从“优惠”到“普惠”，单个经济区的政策优势，显然不可同日而语。
11月25日，一则有关区域经济的报道成为各大新闻网站的“头条”，并随即被众多媒体转载。
引发这一“新闻报道”的“新闻”，源于近日国务院批复的《中国图们江区域合作开发规划纲要》正式对外发布。
自今年1月国家发改委发布《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》后，国务院先后批复了海峡西岸经济区，关中一天水经济区，江苏沿海地区，横琴、辽宁沿海经济带，中部地区，和图们江区域等一系列规划。
这则名为《国务院今年批复7个区域规划，新经济版图成型》的报道点明，随着图们江区域的开发上升为国家战略，今年批复的区域经济规划数量是过去四年的总和，出台速度前所未有。
年初，在接受《新经济导刊》采访时，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长张军扩曾指出：“中国的区域经济增长，已经由‘单极增长’进入到‘多轮驱动’的阶段。”
中央政府在区域经济发展战略方面连出重拳，也引发了本刊重点跟踪报道，并推出了贯穿整个2009年的《调研中国：多轮驱动的新经济增长极》大型系列专题。
一年来，本刊走访了中国众多以中心城市为核心的经济圈或经济区，深入了解在中国区域经济战略的“大变局”背景下，那些上升为国家战略、或正在申请成为国家战略的经济区所面临的机遇。与此同时，随着区域规划的连续出台，“国家战略”数量的不断增多，其背后的边际效应问题，也成为本刊重点思考的一大要点。
所谓“区域经济政策的边际效应困境”，主要是指，在市场环境越来越成熟的背景下，上升为国家战略的经济区数量越来越多，政策从“优惠”到“普惠”，其边际效应将呈递减之势。
主要基于以下现实：从上世纪80年代改革开放之初的深圳特区、90年代的上海浦东新区，到21世纪的天津滨海新区、武汉和长株潭“两型社会”实验区、成渝“城乡统筹”实验区，再到如今的北部湾经济区、海西经济区等，以及为数不少的次层级的保税区等等，政策的“遍地开花”，也从一定程度上宣告了当年深圳特区和浦东新区所独享的优惠政策，如今为众多经济区所共有。
换句话说，随着政策从“优惠”到“普惠”，单个经济区的政策优势，显然不可同日而语。而数量 众多的经济区，在上升为国家战略层面以后，也将同样面临众多享有同样经济优惠政策的“竞争对手”。
一个显著的事实是，深圳和上海(尤其是浦东新区)之所以能够迅速崛起，除本身的地缘优势、要素禀赋等因素外，中央政策和资金的大力支持，也是重中之重。
上个世纪，市场经济在中国还处于培育建立阶段，深圳和上海浦东新区首先处于非充分竞争的市场环境中，各种“含金量”较高的政策优势，令其经济改革实验的“比较优势”十分明显。
2006年，天津滨海新区的开发开放上升为国家战略，成为继深圳、上海浦东之后的新特区。“应当承认，滨海新区的发展有其不利的条件与珠三角、长三角相比，中央政策的边际效应在递减。经过深圳特区开发、浦东新区开发之后，再到滨海新区这一波，正落在边际效应比较低的阶段。”此前，本刊特约顾问韩忠亮教授曾表达了这样的观点。
在本刊采访过程中，一位不愿透露姓名的官方智库研究员表示，近几年的国家区域发展战略，根据不同需要划出了一些“先行先试”区域，有些是改革开放实验的“特区”，比如深圳特区，有些是培养辐射和带动经济圈的增长极，比如上海浦东新区和天津滨海新区，有些是重点贯彻实施科学发展观的实验区，比如武汉和长株潭“两型社会”实验区、成渝“城乡统筹”实验区。总体来讲，这些政策规划是需要的，但也要防止“碎片化”结果。
据本刊了解，眼下，争夺“国家战略”，已经成为不少地方政府经济工作的“重中之重”。
“大家都有一个共同的心态，对于这些优惠政策如果大家都没有而你有就是优势，而大家都有了但你没有就是劣势。”这位研究员说，“但是，地方政府也有可能偏离‘先行先试’的历史使命轨道，而一心只想拿到优惠政策，以便于进行城市宣传和招商引资。”
另一个可能出现的现象则是，一些地区在努力争取成为限制开发区或禁止开发区的政策，其真正的目的是，给我财政支持，但回头想发展什么照样悄悄发展。
“事实上，在市场经济条件下，每个地方要发展经济，都要提出一个定位来吸引外资，这是很正常的。地方政府怎么提出发展口号都没事，但如果中央要给予优惠政策一定要非常慎重。”另一位区域经济专家在接受采访时候说。
在他看来，区域经济的发展离不开中央支持，不过这个支持应该侧重于市场经济体制的完善，一旦实质性的政策支持的差距搞得太大，就很容易破坏统一市场，扭曲资源的优化配置。一旦数量过多，边际效应也会不断显现出来。
张军扩对本刊记者表示，最高境界的区域政策，其实就是非指向性的政策，是统一市场的政策，但就目前中国区域经济的发展阶段来看，离这一步还有不小的距离。
上世纪80年代，与深圳共同获得经济特区资格的还有珠海、汕头、厦门，此外还有大连、秦皇岛、湛江等14个沿海开放城市，但并不是每一个地区都能成为经济辐射力极强的增长极。
从这个角度来说，今时今日的各种经济圈、经济区或城市群，还需要从新的发展思路出发，寻找新时期的区域发展新路径，才能形成各自区域的核心竞争力。
[深度]区域经济智库迎来“中国春天”
政府是掌舵者，智库担当起“智力划桨人”的角色。
北京方迪经济发展研究院(以下简称“方迪研究院”或“方迪”)，在京城北三环伦洋大厦拥有一层宽大的办公场地，以此作为“智力生产”的“大本营”。
成立四年来，它的研究业务迅速从北京中关村扩展，遍及唐山、沈阳、南京、青岛等众多中心城市。它以区域经济智库的身份，与这些城市的政府机构合作，为他们在制定经济策略时提供智力支持。
作为中关村经济、总部经济等领域的权威研究机构，方迪研究院可谓扣住了中国区域经济“大变局”的时代脉搏。它的诞生和发展，昭示着区域经济智库的“春天”正在来临。
而民间智库的勃兴，一方面契合了时代和现实需求，是中国区域经济发展大变局的时势使然；另一方面，也是中国智库行业突破传统体制走向市场化的分水岭。
“智力划桨人”的新机遇
中国的区域经济版图，大致可以划分为东中西三部分，由于历史积累、要素禀赋和中央政策等综合因素，呈现出东部发达、中部次之、西部滞后的整体发展格局。
为了改变长期以来中国区域经济发展不平衡的状态，中央政府先后实施了西部大开发、振兴东北老工业基地和中部崛起等战略。最近几年，随着国家区域经济战略的不断发展，区域经济政策指向不断深入，各类经济圈、城市群和经济区逐渐在东中西三大版图上形成全新的发展格局。
特别是白天津滨海新区成为继深圳和浦东之后的“新特区”以来，武汉和长株潭“两型社会”实验区、成渝“城乡统筹”实验区、广西北部湾经济区、海峡西岸经济区等一大批新型经济区相继进入国家战略层面，中国的区域经济发展呈现出“百花齐放”的历史新局。
而始于美国次贷危机的国际金融危机在2008年下半年全面爆发，令中国东部沿海的原有经济发展模式受到挑战，在保增长扩内需的政策背景下，产业转移与产业承接的成为必然。这进一步加剧了区域经济格局的变化。
由此，区域经济学也愈发成为一门经世致用的显学。
“国际经济环境不断变化，中国区域经济不断发展，区域竞争的加剧和区域交流合作的加强，给各级地方政府(尤其是作为执行者的城市区级政府)的政策制定提出更高的要求。”方迪研究院院长赵弘说，“在此背景之下，单纯依靠政府来做决策已经不能满足经济发展的需要，政府的决策过程越来越需要外部的智力支持。”
“政府是掌舵者，智库担当的则是‘智力划桨人’的角色。”赵弘进一步补充说。
与此相应，在市场经济条件下，政府的智力需求对“智力划桨人”的服务质量也提出了更高的要求，智库行业也由此面临着如何才能满足市场需求的问题。
就目前看来，传统的以大学科研机构和官办研究机构为代表的智库，在体制、职业化等层面有着诸多掣肘。
大学往往以“导师+学生”形成智库团队，优点是成本低、稳定性高，但是，由于学生尚处于学习阶段，本身的学识和经验比较欠缺，在利益分配上也由导师单方面决定。这些因素使得大学智库团队在科研质量和团队积极性等方面面临风险。此外，大学科研机构更侧重纯理论研究，对实践运用层面相对陌生。
官办科研机构的科研人员，在完成上级政府指定课题之外，往往也承担着为政府提供智力支持的职能。那些纯市场化的智力服务行为，往往由一位研究人员承接课题，然后由其组织相关成员(兼职形式)组成临时性团队展开工作，同样不可避免地面临着团队稳定性差、利益协调难、队伍管理难等难题。
此外，这两类机构在为政府提供决策服务的同时，本身还担负着其他更多的本职工作，这些因素，使得大多数为政府提供的市场化的“智力划桨服务”还停留在“以个人智力为单元”的阶段。
从根本上讲，传统的智力服务模式很难形成职 业化的专业智库。也正因为如此，这给市场化的智库的诞生和发展，提供了全新的时代机遇。
方迪的市场化路径
在中国，目前已经出现一批以天则经济研究所、方迪经济发展研究院、北大纵横管理咨询集团等为代表的民间智库。其中，由“总部经济理论”创始人赵弘所创办的方迪经济研究院，则是区域经济领域内的代表。
1984年到1998年期间，赵弘在太原理工大学执教，此后进入北京社科院从事经济研究工作。丰富的人生经历，让他对中国各类智库的特点了如指掌。2004年6月，在北京社科院的支持下，赵弘在体制上尝试突破，创办了北京方迪经济发展研究院。
由于在中关村创新经济和总部经济等研究领域成果显著，此前，北京社科院先后成立了由赵弘担任主任的北京社科院研究院“中关村发展研究中心”和“中国总部经济研究中心”，方迪就是在此基础上成立的。
“我们属于民间的智库，由北京市民政局批准设立、由北京市社会科学界联合会作为行业主管，是在市场化框架下建立起来的非营利组织(NGO)，具有独立法人资格。”赵弘说。
为了联合各方资源优势，目前，“研究院”与两个“中心”采取了一个团队、一体化运营的形式。
事实上，方迪在体制上的一些特点，诸如它的传统体制渊源、NGO性质以及发展轨迹，与全球著名智库——兰德公司有些相似，同时也体现出时代转型背景下“先行先试”的特点。
方迪主要从事首都经济、总部经济、区域发展规划、产业发展规划、城市发展战略等领域研究和咨询业务。赵弘说，“我们一直注重理论与实践的结合，注重专家团队的培养和专家资源的整合，注重咨询方法体系与知识库的建设，注重项目管理流程的优化和工作效率的提升。”
作为民间智库的先行者，方迪在市场化、专业化和职业化等方面进行了探索和突破。
在市场化方面，方迪与课题委托方以项目合同制展开工作，按照一整套复杂而有序的业务流程分三阶段展开科研工作，最后提交课题委托方组织评议审查，直到服务对象认可为止。
在专业化方面，方迪则尝试建立全新的科研生产方式和平台，摒弃了传统“以个人智力为单元”的初级模式，形成有管理、有层次的整体工作机制，将个体劳动转变为集体智慧。
在职业化方面，则根据脑力劳动的特点进行合理的利益制度设计，引进德才兼备(学术之德，科研之才)的高学历人才，围绕研究院的业务重点，打造出一支职业化的区域经济智库队伍。
成立以来，方迪先后完成科技部委托课题、国家自然科学基金课题、国家社科基金课题等众多国家级课题；同时，还承接了北京、广州、重庆、杭州、武汉、沈阳、太原等全国10多个中心城市有关政府部门委托的各类项目200余项，业务范围遍及东中西部各地区。诸如《丰台总部基地项目策划》、《北京未来科技城开发建设与发展战略研究》、《首钢涉钢部分整体外迁后产业发展战略研究》等众多影响力课题(项目)皆由此诞生。
随着时间的推移，“方迪”这一智库品牌渐渐确立，尤其在“总部经济”领域形成了独特的核心竞争力。与此同时，品牌效应也逐渐发挥“威力”，众多政府部门纷纷找上门来寻求智库支持。
2009年6月，由北京市委宣传部组织出版的《科学发展在北京》一书中，将方迪归类为“两新组织”(新经济、新社会)中的新社会组织，认为“方迪研究院折射‘新社会组织’能量”，并评价道：方迪研究院的成长历程表明，新社会组织有能力逐步承担政府部门在行政机构改革后转移出来的部分职能，成为连接个人、企业与党和政府的桥梁及纽带，进而在提供公共服务、反映利益诉求、扩大公众参与、增强社会活力、促进社会发展等方面发挥越来越重要的作用。
区域经济智库重点服务于政府部门，来自政府的肯定，也意味着智库行业正迎来“春天”。
尽管如此，赵弘同时也特别强调，作为专业化的智库，必须遵循科学的严谨态度，坚守中立的职业立场，让自己利益独立、观点独立、声音独立，才能真正用智慧为社会经济发展而“划桨”。
[对话]张军扩：区域效率与公平可以兼顾
一定要从理念上认识到，经济活动的聚集和利益关系的平衡是可以实现的。
年初，在推出《调研中国：多轮驱动的新经济增长极》系列专题之时，张军扩专门就区域经济发展新格局为我们做了总体的观察和梳理。年底，系列专题接近尾声，我们再一次与张军扩面对面，既是回访，也是新起点的对话。
这一次，张军扩刚刚从印度考察归来，他说，中印经济，尤其是在区域经济之间的发展差距，令他对中国的政经战略更加充满信心。先行先试。
渐进改革是最重要特征
《新经济导刊》：近年来，中央的区域政策力度前所未有，尤其是2009年以来，连续出台了包括珠三角、海峡西岸、图们江区域等一系列规划，是否意味着中国区域经济战略正在发生重大变化?
张军扩：应该说，重大变化是有的。十年前，为了应对亚洲金融危机，国家提出要“扩大内需”，西部大开发(1999年提出)就是其中的战略之一。十年后，中央的一系列区域规划政策，和此轮国际金融危机的应对也有一定关系。
当然，应对金融危机只是一个切入点，更多的还是从平衡区域发展格局，扩大内需，进行经济结构调整和产业升级角度而做出的重大决定。比如，结合发展我国装备工业的需要提出的振兴东北老工业基地战略等，很大程度上都是从平衡区域经济发展的角度出发的。
从我们自己的观察来看，总的来讲这些大的发展战略取得了非常好的效果，不管是从地区经济的发展，还是人民生活水平的提高等方面都是如此。而且我们的跟踪调查也发现，特别是从2003年以来，我们国家的区域发展差距是在逐步缩小的。这主要是基于两个指标：一个是各省市人均GDP基尼系数的差距，另
一个是人均GDP最高值和最低值的差距，二者都在缩小。
《新经济导刊》：2007年，您曾表示：“区域发展将朝着什么方向前进?区域间差距的缩小到底是发展过程中的暂时现象。还是发展中的一个重要拐点?有待观察。”两年过去了，这种观察有什么新的进展?
张军扩：两年并不是一个很长的时间，我们还在跟踪观察当中，到目前为止，所谓的拐点还没有到来。但可以肯定的是，我国的区域战略和政策走向已经有所改变。在区域发展理念上，已从平衡发展向协调发展转变；在区域指向上，从行政区向功能区转变：重点发展区域已从开发区向综合配套改革试验区转变；对区域发展的要求和考核上，从注重经济发展指标向注重全面协调可持续发展转变。
导致区域增长中心变化的深层原因有两个，一是发展过程中的阶段性因素；二是国家政策倾向的转变。在这样的背景下，虽然不同区域的绝对差距仍然很大，但相对差距有所缩小；并且，各个区域依托自身优势形成的产业分工越来越明显，如有的区域的优势是资源丰富，有的区域科技、商 贸基础扎实，有的区域则在装备制造业上有所建树。区域分工形成的另一个结果就是，区域合作步伐逐步加强。
《新经济导刊》：区域发展战略是改革开放的重要组成部分，实际上也是逐渐推进的。我国的区域经济发展怎样体现了改革思路?
张军扩：当年，邓小平提出改革开放，批准建立深圳经济特区，提出“摸着石头过河”的观点。现在回过头来看，“摸着石头过河”不仅成为贯穿于整个中国改革过程的重要思想，也构成了中国渐进改革的最重要特征。以增量和局部改革带动全局改革，这实际上是中国渐进改革最主要也是最为直观的特征。这种改革思路可以说贯穿了中国改革的全部过程。对中国区域经济，当初小平同志提出东部率先发展的战略，实际上也是考虑了到一定时候要实现平衡的问题。
纵向看来，目前我国区域战略和政策正处于促进区域协调发展时期。我国区域战略和政策演变大致分为三个阶段：扶持内陆地区发展时期(1952-1978年)，鼓励沿海地区率先发展时期(1979-1999年)，促进区域协调发展时期(1999年至今)。目前区域协调发展时期面临着很多机遇，比如重点区域政策、生态区域政策、能源基地政策、贫困区域政策等。
中国改革的实践说明，通过逐步和局部的制度调整，积少成多，由量变到质变，不仅有可能实现经济体制的整体转变，而且有可能在转变过程中保持经济体制的相对有效性，从而在实现体制变革的同时实现经济的快速增长。这是一条十分重要的经验。
当一项改革影响重大，一下子很难在全国范围内普遍实施时，往往首先在部分地区进行实施和试验。不论是改革政策还是开放政策，许多政策在全国推行前，都曾经在某个或某几个省市进行试验。从深圳特区和上海浦东新区，到天津滨海新区，再到近年批复的成渝、长株潭等实验区以及其他一批经济区，都在强调其“先行先试”的带头作用。总的看来，这依然是“摸着石头过河”这一思路的深化。
协调发展，要素聚集与流动需充分
《新经济导刊》：近年来，区域发展理念中提得较多的是“区域经济协调发展”。我们是一个拥有960万平方公里国土的国家，怎么样发展才算是一种理想的平衡?也即我们提出的区域经济协同发展，怎么样一种格局才符合平衡发展的愿望?
张军扩：事实上，这也是这几年我们一直在重点探讨的问题，也只有把这个问题搞清楚了，才能搞清楚哪些政策是符合区域协调发展的方向的，哪些是不符合的?
去年世界银行有一个报告，叫做《重塑经济地理》，写得非常好。它的一个基本的总结就是，近代以来，最明显特征就是要素和经济活动在向局部地区不断聚集，那些经济环境好，资源承载力大，城市分布就密集一些。比如，日本主要集中在三大城市区，美国主要集中在东部沿海地区，这是一个规律。
城市化实际上就是一个聚集的过程。中国同样如此。就我们全国来说，每个地方也都是资源、资金、人才和经济活动在不断向局部聚集，只不过程度不同。
这份报告同时观察到另外一个重要的现象，区域之间在利益方面的平衡和协调关系。聚集是一个过程，但这个聚集的过程并不必然和区域之间的利益平衡关系相矛盾，它可以通过很多的制度安排来实现协调发展。
《新经济导刊》：那么，目前我国区域之间的利益平衡关系面临着怎样的矛盾?制度安排需要从哪些方面予以考虑?
张军扩：首先，在资源要素充分流动的同时，人口也要充分地流动。比如说，城市要搞经济建设，吸引了很多农村人来打工，但仅仅是来打工，没活干了就请你回去，这就会造成财富向城市聚集而人口并没有向城市聚集，这就造成一种不平衡。如果经济活动和财富在聚集的同时，人口也在聚集，就能达到一种平衡。
第二，是公共服务的均等化。如果一个地方的经济发展较为缓慢，但是政府提供的基本公共服务是公平的，那些经济落后的偏远地区，若都能享受到政府提供的基本福利保障，也能达到一种平衡。也就是通过这样的制度设计，聚集和利益关系的平衡是能够实现的。
基于这种认识，我们在制定区域发展战略的时候，就千万不能单纯地为了平衡而阻碍经济要素的流动和聚集。现在我们的一大缺陷就在于经济要素在流动，经济活动在聚集，财富也在聚集，但作为重要要素的人口，虽然在流动，但由于户籍、教育、医疗等原因，却不能留下来，从而难以有效地稳定人口的聚集。但与此同时，不同地区，尤其是城市和农村的基本公共服务的差距又非常大，这就在两个方面都造成了一定程度上的不平衡。
但是，我们一定要从理念上认识到，经济活动的聚集和利益关系的平衡是可以兼顾的，从而在制定政策的时候，能够把握住正确方向。
《新经济导刊》：实际上这就涉及到了区域发展效率和公平如何兼顾的问题。造成这种矛盾的深层次原因是什么?如何化解?
张军扩：当然，这个“公平”与“效率”是要同样兼顾的。不能专门为了平衡而失去效率，应充分发挥各地的比较优势。比如一些地方有独特的资源或优势，只要在发展过程中能与环境承载能力匹配，就可以自由发展。总的说来，矫正应该从如下几方面去努力
先说第一点。要使得国家的各种政策和体制扁平化，尽可能地创造各个地方公平竞争的条件，使得各种资源要素能够充分流动和有效配置，特别是要打破人口流动中的各种障碍，这基本属于一个前提性的设置。
第二，就是公共服务均等化、社会福利一体化政策的设计。在自由竞争的条件下，由于各个区域之间的历史积累、要素禀赋的差异，难免会出现发展差距。公共服务均等化、社会福利一体化的关键，则在于财政的转移支付制度。
此前我们曾去德国考察，德国是一个联邦制的国家，有一项法律叫做《联邦财政平衡法》，实际上就是通过一道道制度设计，平衡政府所掌握的用于全体居民公共服务、生活保障的人均财力，只有人均财力相当，才能提供平等的公共服务。最后控制的结果就是使得区域之间的财政支付差距尽可能缩小，其中最高的不超过平均水平的5％左右，最低的则不低于平均水平的7％左右，最终使得各个地区之间的教育和医疗等社会福利实现平等。
第三，就是要完善区域指向性政策。上面所说到的扁平化、一体化和均等化等问题都是宏观政策，适用于全国，而区域指向性政策则只适合于某一些区域的制度设计。而从发达国家的发展经验来看，区域指向性政策，则主要针对于“问题区域”。
《新经济导刊》：国外的“问题区域”是怎样来定义的?我国还有无其他特殊情况?
张军扩：所谓“问题区域”，主要包括三种类型。首先是资源枯竭型问题，比如该地区以前发展很快但现在资源枯竭了需要转型，急需比较大的资金等政策支持：其次是特别贫困的地区，需要从社会福利等角度为地区经济注入发展活力；再次是生态脆弱的地区，如果不予以扶持可能会遇到严重的生态环境问题，比如中国的三江源地区，称为“中华水塔”，需要特别保 护，需要国家政策的重点保护。
“问题区域”一般都具有特殊问题，获得特殊的政策支持，和区域利益平衡的关系并不矛盾。
另外，就我们国家的情况来说，改革开放以来，实际上还存在另外一种区域，即旨在改革开放试验或培育经济增长点的重点发展区域，比如深圳特区、上海浦东新区、天津滨海新区等。中国幅员辽阔，看准一个区域，有意识地扶持其经济发展，培养经济增长极，然后让它发挥辐射和带动作用，是非常有好处的。从改革开放以来的实践来看，是非常成功的。
抓住“两头”，完善主体功能区规划
《新经济导刊》：据了解，主体功能区是我国区域发展政策方面正在筹划中的重要战略，它主要基于怎样的发展现状而提出?
张军扩：尽管中国区域经济发展取得了巨大成就，但同时也积累了一些矛盾和问题。尽管大多数地区经济的发展是在市场经济机制的引导下实现的，但是有一部分地区的确是优惠政策或不平衡政策的结果，部分优先发展的地方也没有很好地带动落后地区。
与此同时，有些地区从长期角度来说并不是很适合大规模的工业化和城市化，一些资源承载力不强的地区，特别是水资源比较短缺的地方，由于过度上马重化工业等项目，也带来了不少资源环境的问题。这其中最为突出的问题，就是空间开发失序，资源和要素空间配置效率低下，自然环境也遭到了定程度的破坏。
促进区域协调、科学发展将是我国今后面临的主要挑战，这就要求区域发展的目标是：经济增长、节能降耗减排、社会和谐、发展后劲强劲。而实现这一转变主要靠创新，包括理念、技术、制度、管理等多方面的创新。
有鉴于此，国家“十一五”规划纲要提出了“将国土空间划分为优先开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区”。推进形成主体功能区战略的提出是对我国国土空间开发管理思路和战略的重大创新。
《新经济导刊》：中国幅员辽阔。四类主体功能区施行划分主要有哪些难点?
张军扩：在四类主体功能区中，禁止开发较易确定，重点开发也比较容易确定，而优先开发区和限制开发区，空间上难以做出界限清晰的划分，政策上也很难做出公平合理的设计。比如，规定一个地区只能做什么不能做什么，但实际上操作起来很困难，因为地区经济的发展是综合因素的结果。主体功能区规划原本计划在2007年就出台，但之所以现在还没有确定下来，就是因为操作难度非常大。
《新经济导刊》：要解决这个操作难题。您认为切入点在哪里?
张军扩：我认为，如果每一个地方都要给一顶“帽子”，这个地方是优惠开发区，那个地方是限制开发区，反而容易造成区域经济发展的不平衡。因此，区域指向性政策只要重点抓好“两头”就可以了。
一头是“红线”，即禁止开发的地区，比如自然保护区、生态环境区等等，凡是限制发展的，这根红线就“划死”，同时地区经济发展考核措施要相应调整，经济补偿还要准确到位。另一头则是重点开发的区域，不能太多太泛滥，而且要有明确的政策导向。
主体功能区划工作的主要目的能否实现，关键要看利益共享和补偿机制能否建立。尤其对于禁止开发区来说，需要有明确和到位的补偿和扶持。同时，对地方政府也不能一味地以GDP作为标准加以考核，这一点是很重要的。与此同时，政策监管也非常重要。那些特殊保护的生态环境地区，就一定要规划到位监督到位，能发展什么，不能发展什么，一定要充分地论证，而且要在政策上明确划出分界线。
这“两头”抓好以后，其他地区，不妨交给市场，按照公平的原则，自由发展，管理上应当更多地发挥市场机制的作用，因为其初始制定宜粗不宜细。当然，如果说在统一市场、公共服务均等化、区域指向性政策之外，还需要再加其他的政策，就是严格的环境政策，这四项政策实行之后，就能实现各种经济资源在全国的优化配置。
对2009年的中国经济来说，这句话十分贴切。在国际金融危机见底复苏、且由中国经济率先复苏的这一年光景中，每一个月，我们都绷紧了神经。
每一个月我们都与危机为邻。从东莞“产业空城”之危，到珠三角、长三角出口下挫回升，再到民工荒，地方经济的几落几起，让中国经济保增长、扩内需经受了多番考验。
就在经济复苏到来之时，深具危机意识的国务院总理温家宝，在“2009夏季达沃斯论坛”上还不忘提醒：中国经济企稳回升的态势还不稳定、不巩固、不平衡。世界经济前景还存在诸多不确定因素，外需下滑的压力仍然很大；扩大内需在短期内受到多方面制约，一些行业、企业经营仍然困难，结构调整的任务十分艰巨；一些刺激政策的效应会递减，一些着眼长远的政策收到成效需要时间。
每一个月我们也与创新相伴。从经济结构调整，到“腾笼换鸟”产业升级，再到产业转移与产业承接，东中西各个地区都在有意识地契合区域经济的时代主旋律，找准自己的新定位。
2009年，在区域经济的发展策略中，中央政策特别强调要把统筹城乡区域协调发展和推动城镇化作为战略重点。同时统筹考虑人口集聚、土地集约、产业发展和公共服务等因素，积极稳妥地推进工业化、城镇化，提高城镇综合承载能力，为经济的持久发展开拓新的空间。继续实施区域发展总体战略，加快形成新的区域增长极。
凡此，“危机”与“创新”，无不将其烙印打在了2009年的区域经济发展行动之中。
事实上，世界万事万物的变化并非都有明确的分界线，很多变化，只是“潜伏”在时间的点滴流逝之中。当我们梳理2009年中国区域经济发生的重大事件，可以发现，所谓的“大变局”，已然从2007、2008甚至更前就埋下了伏笔。而2009年，也是这个变化的一部分，如果将目光放长远，我们或能真正看见“区域经济大变局”的全貌。而这，也是历史学家黄仁宇先生从“大历史”的角度告诉我们的。
对2009年来说，同样如此。
[辞典]2009区域经济十大关键词
正如在本期封面专题中我们提出的主题一样，“危机与创新”同时也是2009年中国区域经济最大的关键词，无论是国务院出台的一系列“规划纲要”，还是金融危机和区域经济协同发展背景下的城市抱团现象，甚或是“新型工业化”路径等，无不体现出在危机中创新的耀眼光芒。
01 规划纲要
2009年1月8日，国家发改委正式对外公布了国务院批准实施、酝酿多时的《珠三角地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》，正式拉开了2009年区域经济政策的规划大幕。在接下来的整个2009年，国务院“马不停蹄”地出台了一系列区域政策规划(附表)：
3月29日，《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》正式由中国政府网对外发布，上海“国际金融中心”和“国际航运中心”的目标正式确立。40余天后(5月8日)，国务院批复上海南汇并入浦东新区，“大浦东新区”由此构建。
5月14日，《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》全文发布，作为两岸交流合作先行先试区域、东部沿海地区先进制造业的重要基地，以及我国重要的自然和文化旅游中心，“海峡西岸经济区”的规划发展至此从地方决策上升为中央决策、从区域战略上升为国家战略。
6月10日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过《江苏沿海地区发展规划》，提出江苏沿海地区的全新定位：新亚欧大陆桥东方桥头堡，我国重要的综合交通枢纽，沿海新型工业基地，我国东部地区重要的经济增长极。
6月25日，国务院正式发布《关中－天水经济区发展规划》，标志着以西安为中心的关中－天水经济区，跃升为国家发展战略的重要组成部分，“关－天经济区”将建设成为全国内陆型经济开发开放的战略高地，全国先进制造业重要基地，全国现代农业高技术产业基地和历史文化基地。
7月1日，国务院常务会议讨论并原则通过了《辽宁沿海经济带发展规划》，正式确立其发展目标为：东北地区对外开放的重要平台，东北亚重要的国际航运中心，具有国际竞争力的临港产业带，我国沿海地区新的经济增长极。
11月9日，国务院正式批复天津市调整滨海新区行政区划，“新滨海新区”进入全新历史发展阶段，向我国北方对外开放门户、高水平的现代制造业和研发转化基地，以及北方国际航运中心和国际物流中心的目标再进一步……
在保增长、扩内需的关键时期，一系列“规划”的出台，体现出国家继续发展东部沿海、实施中部崛起战略、深入实施西部大开发战略的决心，对应对国际金融危机，促进区域协调发展的战略构想，可谓意义重大。更进一步说，自3年前天津滨海新区上升为国家战略以来，一大批经济圈、经济区或城市群进入国家战略层面，区域经济的发展也越来越受到社会的热烈关注。
也是基于此，《新经济导刊》抓住区域经济大转型这一背景，2009年以系列报道的专题形式，广泛而深入地调研京津冀、山东半岛、辽东半岛、海峡西岸、长株潭、北部湾、成渝、鄱阳湖等经济区的经济发展新局。
02 边际效应
区域经济政策的边际效应问题，是《新经济导刊》在推出“环渤海系列报道”时，在国内媒体首次提出的一大思考要点。
2009年，中央政府出台了一系列“规划纲要”，再加之前几年确定的重点发展区域，中国区域经济的版图上已经位列众多“经济区”。从80年代改革开放之初的深圳特区、90年代的上海浦东新区，到天津滨海新区，再到如今的“两型社会”实验区、“城乡统筹”实验区，以及为数不少的次层级的保税区等等，政策的“遍地开花”，也从一定程度上宣告了当年深圳特区和浦东新区所独享的优惠政策，如今为众多经济区所共有。
随国家宏观政策转向而来的新一轮经济大调整，每一个区域经济的成员都设法最大程度地调高、调新、调优自身产业，凝聚新的核心竞争力，抢占更大的市场份额，以期在激烈的产业和区域竞争中脱颖而出。
但换句话说，如今的经济区，在上升为国家战略层面以后，也同样面临众多享有同样经济优惠政策的“竞争对手”。那么，政策从“优惠”到“普惠”，单个经济区的政策优势，显然不可同日而语。
比如说，曾经的环渤海以旗帜鲜明的自发探索形式，先行一步，为中国的“经济圈”概念踏出了重要的一步。可叹之处在于，作为一个整体，环渤海在经济一体化和区域协同发展的探索上却始终步履蹒跚，先发而迟滞。在改革开放的前三十年坐标上，珠三角经济圈、长三角经济圈的强力崛起，也令其黯然失色。而珠三角和长三角经济圈的崛起，与其当年独享的政策优惠有着密切的关系。
对此，本刊特约顾问韩忠亮教授也认为：“应 当承认，滨海新区的发展有其不利的条件：与珠三角、长三角相比，中央政策的边际效应在递减——通过国家战略来带动一个区域的发展，在市场环境越来越成熟的背景下，其边际效应呈递减之势，经过深圳特区开发、浦东新区开发之后，再到滨海新区这一波，正落在边际效应比较低的阶段——因此，如今想通过单纯的国家战略来给某个区域一个位置，很可能已经不太奏效，更多的只是给了一个名正言顺的政策信号。”
因此，从这个角度来说，今时今日的各种经济圈、经济区或城市群，需要从新的发展思路出发，寻找新时期的区域发展新路径。
03 群城计
在中国进入城市化发展的加速阶段，出现了一个独特的现象，这就是城市群的兴起。也正因为如此，国家“十一五”规划纲要明确提出要把城市群作为城市化发展的主体形态。2009年一系列区域政策的出台，也透露出相关的指导思路。
与此同时，国际金融危机使外源性为主的经济区域惨遭波及，尤其令长三角、珠三角诸多城市赖以发展的出口制造业遭受重大打击，其后续发展出路令人深思。而金融危机来临，使得不少企业选择合并或合作的方式“捆绑过冬”，从区域经济的角度看，经济圈内的各个城市，在经济寒冬期也有意识地“抱团取暖”。
酝酿多时的《珠三角地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》就明确提出：广州市要进一步优化功能分区和产业布局，建成珠江三角洲地区一小时城市圈的核心，提高辐射带动能力。而强化广州佛山同城效应，将携领珠江三角洲地区打造布局更为合理、功能更为完善、联系更为紧密的城市群。
在武汉，年初武汉市人民政府秘书长谭仁杰就表示，武汉城市圈综合改革配套方案获批一年多来，区域内各城市加强政府、产业、科技、生态等方面的交流与合作，联动效应逐步显现。去年，武汉市先后利用中博会市长论坛、长江沿岸中心城市协调会等契机，邀请城市圈另外8市领导来武汉开展座谈、对话和交流；武汉各区、开发区、市直各部门分别与城市圈内30多个区县建立友好关系，开展项目和产业对接转移，区域内领导双边交流得到加强。同时，积极引导和支持行业协会、商会等中介机构、民间组织发挥桥梁作用，以产业合作为载体，着力推进区域经济一体化。
今天，当我们历史性地回顾改革开放，可以清晰地看出中国区域经济战略思路的渐进过程。
20世纪80年代，中国在东部沿海地区最先实施改革开放，先后的次序是从珠三角到长三角再到环渤海。而后，东部沿海地区与其他地区的经济发展差距开始不断加大。到21世纪初，提出了区域协调发展的重要战略。
中央对促进区域经济协调发展的重视意义深远，它标志着中国经济由“单极增长”进入更加强调互动协调发展的“多轮驱动”，中国区域经济从此进入协同发展新时期。
04 第四极
也正是由于上述国家区域经济政策的频频出台，以及经济圈、经济区或城市群的“显性化”，使得中国区域经济开始出现两大现象。
一方面，协同发展成为主旋律，无论是中央政策的政治要求还是经济发展的客观形势，区域与区域之间的经济联动行为越来越多。但与此同时的另一方面，随着联动的加强，区域与区域之间的竞争也越来越为社会所关注，对“第四极”的争夺就是典型的例子。
所谓“第四极”，是指在长三角经济圈、珠三角经济圈和环渤海经济圈所形成的三大经济增长极之后，中国经济发展的第四个增长极。由于历史发展原因和现实发展实力，前三个增长极基本上“座次”排定，争议不多。也正因此，关于谁是中国经济的“第四增长极”，也就成为大家关注的焦点。
这种争夺来自于格局的不明朗性。南部沿海的北部湾经济区，东南沿海的海峡西岸经济区，西部的成渝经济区，甚至中部的武汉城市圈、长株潭城市群、中原城市群等等，都不约而同地提出要打造中国区域经济的第四个增长极。
对于“第四极”的说法，既有社会专家学者和民间热心人士的热心讨论，也有政府官员的言语提及。比如，武汉官方报纸《长江日报》就曾如此描述：“昨日，市政府常务会议听取了武汉城市圈成功申报国家级改革试验区的工作汇报，市长李宪生指出，国家批准以武汉为主导的城市圈综合配套改革试验，明确了武汉及其城市圈经济作为中国经济增长第四极的地位。”
当然，“第四极”这一经济概念，本身也具有不同定义，包括武汉城市圈在内的不少地方政府在涉及“第四极”概念之时，都从某一经济数据角度或区域重要性而言。也正因为如此，目前“第四极”似乎处于“见者有份”的阶段。
2009年，随着国家战略层面的海西经济区等成员的加入，这一争夺也呈现升级之势。专家认为，“第四极”花落谁家，还需拭目以待。在今后相当长一段时间内，它仍将是关注区域经济的各方人士讨论的热点之一。
05 产业转移
国际金融危机的爆发和蔓延，以长三角经济圈和珠三角经济圈为代表的沿海发达区域的经济受到了剧烈冲击，其经济发展模式也受到了强烈挑战，经济结构调整和产业升级成为新时期新阶段工作的重中之重。与此同时，受金融危机影响较小的中西部地区，长久的蓄力也令其处于一个产能“洼地”。
东部地区传统加工制造业面临着巨大成本压力，为提高竞争力，东部地区不断推进产业结构调整升级，逐渐转向重点发展高新技术产业、现代服务业、先进制造业及循环经济，而将传统加工制造等产业向中西部地区转移，寻求更低廉的劳动力成本、土地成本及商务成本。由此，东部沿海与中西部地区，产业转移和产业承接的形势也水到渠成。
区域方面，以西部重庆为例。重庆市除成功引进美国福特、TRW，英国BP，日本本田、五十铃等世界500强企业外，在承接国内产业转移中成功引进了格力、美的、海尔、长虹、中集、徐州重工、中船重工、双钱轮胎等一大批国内知名企业。通过引进和培育，全市工业初步形成了汽车摩托车、装备制造、材料工业、石油天然气化工、电子信息、能源和轻纺等劳动密集型产业“6+1”支柱产业。
产业方面，以纺织业为例。今年上半年，中西部地区纺织业固定资产投资增速加快，其中，湖南同比增长15.56％，河南同比增长19.13％，江西同比增长30.25％，安徽同比增长41.57％。从投资的结构可以看出纺织服装业向中西部地区转移态势明显。纺织业加快向中西部地区转移，与这些地区的土地、劳动力等优势息息相关。在中西部地区，纺织企业可以降低近40％的成本。目前中西部地区也纷纷出台相关政策，主动承接东部地区纺织产业的转移，也加速了产业转移的进程。
据相关媒体报道，专家预计今后我国产业转移规模将越来越大。“到2010年，广东、上海、浙江、福建4省市需要转出的产业产值将达到1.4万亿元。”合肥经济开发区管委会一位专家说。
他认为，今后产业转移的层次越来越高，出现了“先进制造业和现代服务业同时转移”的情况， 因为部分企业面对日益扩大的国际、国内市场，需要增资扩产，而不愿意继续在沿海地区进行，转移到内地来重新选址投资，同时在沿海地区的原有产能继续保持。
06 新型工业化
在产业转移和产业承接的大背景下，“新型工业化”正成为地方经济发展的新一个“热词”。
以往的制造业发展模式，集中于产业低端，一大批重化工污染项目使得工业化的推进蒙上了一层环境阴影。可以说，新型工业化不仅是向产业链高端进军的时代要求，也是新时期坚持科学发展观的重要路径。
因此，在眼下，无论是位于东部沿海的环渤海经济圈、海峡西岸经济区和北部湾经济区，还是中部的长株潭和“大武汉”的“两型社会”实验区、西部的成渝“城乡统筹”实验区，各地地方政府都将“新型工业化”作为新的工业经济的发展标准。
在鄱阳湖生态经济区的中心区域江西，正大力发展低碳经济，坚持走新型工业化道路。随着江西赛维、江西晶大、上海卡姆丹克、通用太阳能等一批企业的落户，作为清洁能源的太阳能光伏产业发展势头良好。到2012年，全省光伏产业销售收入将达到3500亿元；作为节约能源的半导体照明(LE0)产业，到2012年，江西省LED产业年销售收入将突破1000亿元。
在“两型社会”实验区的长株潭，大力主张：“资源友好型”与“环境节约型”的“两型”，着力点更是推进“新型工业化”与“新型城市化”的“两型”。为了确保各项试点改革措施稳步推进，《长株潭“两型社会”综合配套改革试验区重点建设与改革目标责任考核办法》应运而生，2009年考核范围从3个城市拓展到省发改委、统计局等有关省直部门，并纳入全省公务员考核指标体系。
当然，“新型工业化”不是一剂“包治百病”的灵丹妙药。仔细观察我们还可发现，不少地方在新型工业化道路上都不约而同地提出“现代制造业基地”、“区域金融中心”等口号，使得产业布局同质化和产能过剩的隐忧不断。
同时，个别地方以“新型工业化”之名，行“先污染后治理”的经济发展老路之实，更值得警惕。
07 高铁交通圈
武汉到广州!高速列车!3小时到达!
“要想富，先修路”，古人遗训在今天依旧实用。在区域经济协同发展、承接产业转移的大背景下，区域交通的枢纽和辐射功能成为重要一环，而高速铁路的建设，将在这一轮区域经济发展格局中，体现出它的前所未有的强大威力。
尽管截至本刊发稿之时，武广高铁的具体通车时间仍旧还没有对外公布，但是可以肯定的，这一世界首条时速350公里铁路几乎已经让人感觉到了它“轰隆隆”的车轮转动之声。
一辆辆武广高速列车将在广州、长沙、武汉三大城市之间往返飞驰，这条铁路客运专线北起武汉新火车站，途经江夏、咸宁、岳阳、长沙、株洲、衡阳、郴州、韶关、清远和花都，南到番禺的广州新火车站。令人震撼的是，通车后，武汉至广州的运行时间将由现在的10小时30分缩短至3小时左右。
传说中的武汉“3小时交通圈”终于在此变成现实。广州媒体惊呼：“这条铁路，除了给大家带来出行便利外，还将给这三个枢纽城市带来布局、规划和建设方面的巨大变化。不用多久，在这三个城市，你将会看到一幅幅与今天截然不同的画卷。”
武广高铁使得武汉、长沙和广州成为“高铁交通圈”的吃螃蟹者，但它将不是个例。目前，重庆、成都、南京等众多城市都提出辐射全国将打造“5小时交通圈”、“8小时交通圈”等“高铁交通圈”。
如果将北京作为此轮高铁交通圈的参照系，根据规划，到2012年，我国将有1.3万公里客运专线及城际铁路投入运营，基本建成以“四纵四横”为骨架的全国快速客运网，届时，将形成以北京为中心，到全国绝大部分省会城市的1小时至8小时交通圈。
“四纵”是指北京－上海、北京－广州、北京－哈尔滨(大连)、上海－杭州－宁波－福州－深圳：“四横”指青岛－石家庄－太原、徐州－郑州－宝鸡、南京－武汉－重庆一成都、杭州－南昌－长沙，并建成长三角、珠三角、环渤海地区及其他城市密集地区的城际铁路系统。
具体来看，以北京为中心的1小时交通圈涵盖天津、石家庄、唐山、秦皇岛、张家口、承德等城市；2小时经济圈涵盖郑州、济南、沈阳、太原等：3小时交通圈涵盖南京、合肥、呼和浩特、包头、长春、大连等；4小时交通圈涵盖上海、杭州、武汉、西安、哈尔滨等；5小时交通圈涵盖南昌、长沙、重庆、成都、兰州、宁波等；6小时～7小时交通圈涵盖广州、深圳、福州、厦门、贵阳、银川、西宁等。
以往乘客坐长途列车需要一天一夜、两天两夜的时代，正在成为历史。而眼下，不少人静静等待着武广高铁正式开通的那一刻。
有消息说，目前武广高铁在广州方面是以12月20日为通车日期倒计时进行工作的。对于这个首“吃螃蟹者”，有人感叹：历经四年建设的武广客运专线即将在年底开通，这将在中国交通史上写下浓墨重彩的一笔，南中国的几亿人口的生活方式将从此改变。
08 地铁建设潮
高铁时代的到来，使得区域与区域之间的时空距离和心理距离骤然缩小。但与此同时，随着各地区中心城市的不断“膨胀”，城市内部的交通反而慢下来了。
堵车，这一“大城市病”似乎正在席卷中国各个城市——2009年《新经济导刊》调研组在青岛、大连、南宁等地采访时，就“有幸”感受各地的堵车状况。
于是，为了解决这一日益突出的问题，伴随着城际高铁的浪潮，城内地铁的浪潮也随之而来。尤其在保增长、扩内需的“主旋律”下，国内的城市轨道交通建设在沉寂7年之后再次呈现火爆局面。此前，住房和城乡建设部透露，目前国务院已批复22个城市地铁建设规划，总投资达8820.03亿元。
2月10日，长沙城市快速轨道交通建设规划正式获国家批准立项。长沙市建委主任、市轨道办主任陈鲁青透露，今年内将启动轨道交通2号线建设。根据报国家发改委审批的《长沙市城市快速轨道交通近期建设规划》，2015年前实施2号线一期工程和1号线一期工程；2020年前实施2A线工程和3号线一期工程。2号线连接大河西先导区的高新开发区和武广新长沙站，经过五一大道；1号线沿芙蓉路修建，2A线连接星沙－马坡岭城市东次中心和武广新长沙站，3号线沿劳动路连接河西高校区和武广新长沙站。
在南京，已有两条地铁线路通车。在此轮“地铁浪潮”中，南京也及时扩大了地铁规划版图：南京主城原规划8条地铁，在新规划中增加到10条线。增加的两条地铁线，其中一条贯穿珠江路，原规划中的6号环线“拆”成了两条。在最新的地铁规划中，原地铁6号线东半环变身机场快线，西半环则成为9号线。
而“老牌地铁城市”北京，2009年，北京轨道交通在施线路达到了13条，预计到2015年，13条新线将陆续建成。北京市规划部门还透露，到2020年，北京地铁规划线网将由19条线路组成，北京 轨道交通运营总里程随之猛增至561.5公里，有望成为世界上地铁线路总长最长的城市。
住房和城乡建设部城市建设司司长陆克华透露，目前已获准建设的79条轨道交通线路不包含目前正在建设的线路，都是新增加的。这意味着，到2015年，我国建成和在建的轨道交通线路将达到158条，总运营里程将超过4189公里。
事实上，地铁建设热在我国并非首次出现。由于担心全国地铁建设出现一哄而上的局面，国务院曾两次叫停地铁立项。对于此轮地铁建设潮，国家发改委基础产业司司长王庆云表示，发展城市轨道交通，短期内能拉动固定资产投资，有利于消除国际金融危机对我国实体经济的影响，促进经济平稳较快发展。
09 总部经济
近年来，《新经济导刊》对中国城市总部经济的现象予以了较多关注，实是缘于该区域经济现象正普遍出现于各地区的中心城市。
在全球金融危机爆发一年多后，世界经济开始进入复苏轨道，但仍面临许多不确定因素。在金融危机大背景下，国内经济发展中长期积累下来的一些矛盾集中反映出来，主要是经济结构和产业结构不尽合理，区域发展差距较大，一些对经济长远发展具有重大影响的产业自主创新能力不强等。
北京市社会科学院院长刘牧雨认为，总部经济作为一种新的经济形态，符合科学发展观的要求，对提升我国自主创新能力，推动城市经济转型升级，加快区域合作发展，提升我国在全球价值链体系中地位具有重要的战略意义。
据不完全统计，目前明确提出要大力发展总部经济的城市，不下30个。其中，北京、上海、广州、成都、南京、重庆等城市更是将总部经济的发展作为城市经济发展的重要支撑力量。
10月，北京市社科院中国总部经济研究中心出版了《中国总部经济发展报告(2009～2010)》，发布了由北京市社会科学院中国总部经济研究中心完成的“全国35个主要城市总部经济发展能力排行榜(2009)”，引起社会的广泛关注。
该排行榜评价结果共划分为四个能级：第一能级为北京、上海、广州和深圳：第二能级为杭州、南京、天津、成都、青岛、武汉和宁波；第三能级为厦门、大连、重庆、沈阳、长沙、济南、西安、郑州和合肥；第四能级则包括太原、长春、哈尔滨等共15个城市。
对于中国各地中心对总部经济“一哄而上”的热情，业界专家在不断为总部经济理论作出完善的同时也善意提醒，各个城市要根据各自的发展水平，制定不同和发展不同层次的总部经济。
10 区域经济智库
伴随着中央政府一系列区域经济政策的出台，伴随着产业转移与产业承接的时代潮流，伴随着总部经济等区域现象的兴起，各级地方政府在制定区域经济政策时，也越来越面临着理论与实践相结合的工作需求。
在这个过程中，区域经济学也逐渐成为一门“显学”，而一些区域经济的官方和民间智库，也随之迎来一个全新的广阔舞台。
所谓智库，即智囊机构，也称“思想库”或“智慧库”，英文称呼“think tank”。是指由专家组成、多学科的、为决策者在处理社会、经济、科技、军事、外交等各方面问题时出谋划策，提供最佳理论、策略、方法、思想等的公共研究机构，是影响政府决策和推动社会发展的一支重要力量。严格意义上的智库是一种相对稳定的、独立于政府决策机制的政策研究和咨询机构。
实际上，“智库行为”在如今的中国越来越受到重视。一个重要标志，就是被称为中国“最高级别”智库的中国国际经济交流中心在2009年高调成立，以及它在今年7月在北京主办了“2009全球智库峰会”。
专家评论表示，作为国家“软实力”建设的重要组成部分，中国正在借鉴西方国家的“智库”模式来提升应对各种复杂重大挑战的能力。而作为地方经济发展的有力支撑，区域经济智库也将大大提升地方政府应对各种复杂重大经济问题的策略。
一个重要现象是，中国新型的智库在体制和制度各方面正焕发新的风采。中国原有的智库(特别是高级智库)多为“官办”，只有极少数是“民办”。目前，一批民间智库正在进入良性发展轨道，比如天则经济研究所、中国区域经济研究院、东中西部区域发展和改革研究院、北京方迪经济研究院等，最近几年都获得了较大的发展。
与此同时，一批新的民间智库也渐渐多了起来。在2009年，也有如广州趋域经济研究所等NGO组织的出现。业界专家认为，民间区域经济智库的勃兴，将可能为中国的区域经济发展带来全新的发展思路。
[深度]区域政策是否遭遇“边际困境”?
随着政策从“优惠”到“普惠”，单个经济区的政策优势，显然不可同日而语。
11月25日，一则有关区域经济的报道成为各大新闻网站的“头条”，并随即被众多媒体转载。
引发这一“新闻报道”的“新闻”，源于近日国务院批复的《中国图们江区域合作开发规划纲要》正式对外发布。
自今年1月国家发改委发布《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》后，国务院先后批复了海峡西岸经济区，关中一天水经济区，江苏沿海地区，横琴、辽宁沿海经济带，中部地区，和图们江区域等一系列规划。
这则名为《国务院今年批复7个区域规划，新经济版图成型》的报道点明，随着图们江区域的开发上升为国家战略，今年批复的区域经济规划数量是过去四年的总和，出台速度前所未有。
年初，在接受《新经济导刊》采访时，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长张军扩曾指出：“中国的区域经济增长，已经由‘单极增长’进入到‘多轮驱动’的阶段。”
中央政府在区域经济发展战略方面连出重拳，也引发了本刊重点跟踪报道，并推出了贯穿整个2009年的《调研中国：多轮驱动的新经济增长极》大型系列专题。
一年来，本刊走访了中国众多以中心城市为核心的经济圈或经济区，深入了解在中国区域经济战略的“大变局”背景下，那些上升为国家战略、或正在申请成为国家战略的经济区所面临的机遇。与此同时，随着区域规划的连续出台，“国家战略”数量的不断增多，其背后的边际效应问题，也成为本刊重点思考的一大要点。
所谓“区域经济政策的边际效应困境”，主要是指，在市场环境越来越成熟的背景下，上升为国家战略的经济区数量越来越多，政策从“优惠”到“普惠”，其边际效应将呈递减之势。
主要基于以下现实：从上世纪80年代改革开放之初的深圳特区、90年代的上海浦东新区，到21世纪的天津滨海新区、武汉和长株潭“两型社会”实验区、成渝“城乡统筹”实验区，再到如今的北部湾经济区、海西经济区等，以及为数不少的次层级的保税区等等，政策的“遍地开花”，也从一定程度上宣告了当年深圳特区和浦东新区所独享的优惠政策，如今为众多经济区所共有。
换句话说，随着政策从“优惠”到“普惠”，单个经济区的政策优势，显然不可同日而语。而数量 众多的经济区，在上升为国家战略层面以后，也将同样面临众多享有同样经济优惠政策的“竞争对手”。
一个显著的事实是，深圳和上海(尤其是浦东新区)之所以能够迅速崛起，除本身的地缘优势、要素禀赋等因素外，中央政策和资金的大力支持，也是重中之重。
上个世纪，市场经济在中国还处于培育建立阶段，深圳和上海浦东新区首先处于非充分竞争的市场环境中，各种“含金量”较高的政策优势，令其经济改革实验的“比较优势”十分明显。
2006年，天津滨海新区的开发开放上升为国家战略，成为继深圳、上海浦东之后的新特区。“应当承认，滨海新区的发展有其不利的条件与珠三角、长三角相比，中央政策的边际效应在递减。经过深圳特区开发、浦东新区开发之后，再到滨海新区这一波，正落在边际效应比较低的阶段。”此前，本刊特约顾问韩忠亮教授曾表达了这样的观点。
在本刊采访过程中，一位不愿透露姓名的官方智库研究员表示，近几年的国家区域发展战略，根据不同需要划出了一些“先行先试”区域，有些是改革开放实验的“特区”，比如深圳特区，有些是培养辐射和带动经济圈的增长极，比如上海浦东新区和天津滨海新区，有些是重点贯彻实施科学发展观的实验区，比如武汉和长株潭“两型社会”实验区、成渝“城乡统筹”实验区。总体来讲，这些政策规划是需要的，但也要防止“碎片化”结果。
据本刊了解，眼下，争夺“国家战略”，已经成为不少地方政府经济工作的“重中之重”。
“大家都有一个共同的心态，对于这些优惠政策如果大家都没有而你有就是优势，而大家都有了但你没有就是劣势。”这位研究员说，“但是，地方政府也有可能偏离‘先行先试’的历史使命轨道，而一心只想拿到优惠政策，以便于进行城市宣传和招商引资。”
另一个可能出现的现象则是，一些地区在努力争取成为限制开发区或禁止开发区的政策，其真正的目的是，给我财政支持，但回头想发展什么照样悄悄发展。
“事实上，在市场经济条件下，每个地方要发展经济，都要提出一个定位来吸引外资，这是很正常的。地方政府怎么提出发展口号都没事，但如果中央要给予优惠政策一定要非常慎重。”另一位区域经济专家在接受采访时候说。
在他看来，区域经济的发展离不开中央支持，不过这个支持应该侧重于市场经济体制的完善，一旦实质性的政策支持的差距搞得太大，就很容易破坏统一市场，扭曲资源的优化配置。一旦数量过多，边际效应也会不断显现出来。
张军扩对本刊记者表示，最高境界的区域政策，其实就是非指向性的政策，是统一市场的政策，但就目前中国区域经济的发展阶段来看，离这一步还有不小的距离。
上世纪80年代，与深圳共同获得经济特区资格的还有珠海、汕头、厦门，此外还有大连、秦皇岛、湛江等14个沿海开放城市，但并不是每一个地区都能成为经济辐射力极强的增长极。
从这个角度来说，今时今日的各种经济圈、经济区或城市群，还需要从新的发展思路出发，寻找新时期的区域发展新路径，才能形成各自区域的核心竞争力。
[深度]区域经济智库迎来“中国春天”
政府是掌舵者，智库担当起“智力划桨人”的角色。
北京方迪经济发展研究院(以下简称“方迪研究院”或“方迪”)，在京城北三环伦洋大厦拥有一层宽大的办公场地，以此作为“智力生产”的“大本营”。
成立四年来，它的研究业务迅速从北京中关村扩展，遍及唐山、沈阳、南京、青岛等众多中心城市。它以区域经济智库的身份，与这些城市的政府机构合作，为他们在制定经济策略时提供智力支持。
作为中关村经济、总部经济等领域的权威研究机构，方迪研究院可谓扣住了中国区域经济“大变局”的时代脉搏。它的诞生和发展，昭示着区域经济智库的“春天”正在来临。
而民间智库的勃兴，一方面契合了时代和现实需求，是中国区域经济发展大变局的时势使然；另一方面，也是中国智库行业突破传统体制走向市场化的分水岭。
“智力划桨人”的新机遇
中国的区域经济版图，大致可以划分为东中西三部分，由于历史积累、要素禀赋和中央政策等综合因素，呈现出东部发达、中部次之、西部滞后的整体发展格局。
为了改变长期以来中国区域经济发展不平衡的状态，中央政府先后实施了西部大开发、振兴东北老工业基地和中部崛起等战略。最近几年，随着国家区域经济战略的不断发展，区域经济政策指向不断深入，各类经济圈、城市群和经济区逐渐在东中西三大版图上形成全新的发展格局。
特别是白天津滨海新区成为继深圳和浦东之后的“新特区”以来，武汉和长株潭“两型社会”实验区、成渝“城乡统筹”实验区、广西北部湾经济区、海峡西岸经济区等一大批新型经济区相继进入国家战略层面，中国的区域经济发展呈现出“百花齐放”的历史新局。
而始于美国次贷危机的国际金融危机在2008年下半年全面爆发，令中国东部沿海的原有经济发展模式受到挑战，在保增长扩内需的政策背景下，产业转移与产业承接的成为必然。这进一步加剧了区域经济格局的变化。
由此，区域经济学也愈发成为一门经世致用的显学。
“国际经济环境不断变化，中国区域经济不断发展，区域竞争的加剧和区域交流合作的加强，给各级地方政府(尤其是作为执行者的城市区级政府)的政策制定提出更高的要求。”方迪研究院院长赵弘说，“在此背景之下，单纯依靠政府来做决策已经不能满足经济发展的需要，政府的决策过程越来越需要外部的智力支持。”
“政府是掌舵者，智库担当的则是‘智力划桨人’的角色。”赵弘进一步补充说。
与此相应，在市场经济条件下，政府的智力需求对“智力划桨人”的服务质量也提出了更高的要求，智库行业也由此面临着如何才能满足市场需求的问题。
就目前看来，传统的以大学科研机构和官办研究机构为代表的智库，在体制、职业化等层面有着诸多掣肘。
大学往往以“导师+学生”形成智库团队，优点是成本低、稳定性高，但是，由于学生尚处于学习阶段，本身的学识和经验比较欠缺，在利益分配上也由导师单方面决定。这些因素使得大学智库团队在科研质量和团队积极性等方面面临风险。此外，大学科研机构更侧重纯理论研究，对实践运用层面相对陌生。
官办科研机构的科研人员，在完成上级政府指定课题之外，往往也承担着为政府提供智力支持的职能。那些纯市场化的智力服务行为，往往由一位研究人员承接课题，然后由其组织相关成员(兼职形式)组成临时性团队展开工作，同样不可避免地面临着团队稳定性差、利益协调难、队伍管理难等难题。
此外，这两类机构在为政府提供决策服务的同时，本身还担负着其他更多的本职工作，这些因素，使得大多数为政府提供的市场化的“智力划桨服务”还停留在“以个人智力为单元”的阶段。
从根本上讲，传统的智力服务模式很难形成职 业化的专业智库。也正因为如此，这给市场化的智库的诞生和发展，提供了全新的时代机遇。
方迪的市场化路径
在中国，目前已经出现一批以天则经济研究所、方迪经济发展研究院、北大纵横管理咨询集团等为代表的民间智库。其中，由“总部经济理论”创始人赵弘所创办的方迪经济研究院，则是区域经济领域内的代表。
1984年到1998年期间，赵弘在太原理工大学执教，此后进入北京社科院从事经济研究工作。丰富的人生经历，让他对中国各类智库的特点了如指掌。2004年6月，在北京社科院的支持下，赵弘在体制上尝试突破，创办了北京方迪经济发展研究院。
由于在中关村创新经济和总部经济等研究领域成果显著，此前，北京社科院先后成立了由赵弘担任主任的北京社科院研究院“中关村发展研究中心”和“中国总部经济研究中心”，方迪就是在此基础上成立的。
“我们属于民间的智库，由北京市民政局批准设立、由北京市社会科学界联合会作为行业主管，是在市场化框架下建立起来的非营利组织(NGO)，具有独立法人资格。”赵弘说。
为了联合各方资源优势，目前，“研究院”与两个“中心”采取了一个团队、一体化运营的形式。
事实上，方迪在体制上的一些特点，诸如它的传统体制渊源、NGO性质以及发展轨迹，与全球著名智库——兰德公司有些相似，同时也体现出时代转型背景下“先行先试”的特点。
方迪主要从事首都经济、总部经济、区域发展规划、产业发展规划、城市发展战略等领域研究和咨询业务。赵弘说，“我们一直注重理论与实践的结合，注重专家团队的培养和专家资源的整合，注重咨询方法体系与知识库的建设，注重项目管理流程的优化和工作效率的提升。”
作为民间智库的先行者，方迪在市场化、专业化和职业化等方面进行了探索和突破。
在市场化方面，方迪与课题委托方以项目合同制展开工作，按照一整套复杂而有序的业务流程分三阶段展开科研工作，最后提交课题委托方组织评议审查，直到服务对象认可为止。
在专业化方面，方迪则尝试建立全新的科研生产方式和平台，摒弃了传统“以个人智力为单元”的初级模式，形成有管理、有层次的整体工作机制，将个体劳动转变为集体智慧。
在职业化方面，则根据脑力劳动的特点进行合理的利益制度设计，引进德才兼备(学术之德，科研之才)的高学历人才，围绕研究院的业务重点，打造出一支职业化的区域经济智库队伍。
成立以来，方迪先后完成科技部委托课题、国家自然科学基金课题、国家社科基金课题等众多国家级课题；同时，还承接了北京、广州、重庆、杭州、武汉、沈阳、太原等全国10多个中心城市有关政府部门委托的各类项目200余项，业务范围遍及东中西部各地区。诸如《丰台总部基地项目策划》、《北京未来科技城开发建设与发展战略研究》、《首钢涉钢部分整体外迁后产业发展战略研究》等众多影响力课题(项目)皆由此诞生。
随着时间的推移，“方迪”这一智库品牌渐渐确立，尤其在“总部经济”领域形成了独特的核心竞争力。与此同时，品牌效应也逐渐发挥“威力”，众多政府部门纷纷找上门来寻求智库支持。
2009年6月，由北京市委宣传部组织出版的《科学发展在北京》一书中，将方迪归类为“两新组织”(新经济、新社会)中的新社会组织，认为“方迪研究院折射‘新社会组织’能量”，并评价道：方迪研究院的成长历程表明，新社会组织有能力逐步承担政府部门在行政机构改革后转移出来的部分职能，成为连接个人、企业与党和政府的桥梁及纽带，进而在提供公共服务、反映利益诉求、扩大公众参与、增强社会活力、促进社会发展等方面发挥越来越重要的作用。
区域经济智库重点服务于政府部门，来自政府的肯定，也意味着智库行业正迎来“春天”。
尽管如此，赵弘同时也特别强调，作为专业化的智库，必须遵循科学的严谨态度，坚守中立的职业立场，让自己利益独立、观点独立、声音独立，才能真正用智慧为社会经济发展而“划桨”。
[对话]张军扩：区域效率与公平可以兼顾
一定要从理念上认识到，经济活动的聚集和利益关系的平衡是可以实现的。
年初，在推出《调研中国：多轮驱动的新经济增长极》系列专题之时，张军扩专门就区域经济发展新格局为我们做了总体的观察和梳理。年底，系列专题接近尾声，我们再一次与张军扩面对面，既是回访，也是新起点的对话。
这一次，张军扩刚刚从印度考察归来，他说，中印经济，尤其是在区域经济之间的发展差距，令他对中国的政经战略更加充满信心。先行先试。
渐进改革是最重要特征
《新经济导刊》：近年来，中央的区域政策力度前所未有，尤其是2009年以来，连续出台了包括珠三角、海峡西岸、图们江区域等一系列规划，是否意味着中国区域经济战略正在发生重大变化?
张军扩：应该说，重大变化是有的。十年前，为了应对亚洲金融危机，国家提出要“扩大内需”，西部大开发(1999年提出)就是其中的战略之一。十年后，中央的一系列区域规划政策，和此轮国际金融危机的应对也有一定关系。
当然，应对金融危机只是一个切入点，更多的还是从平衡区域发展格局，扩大内需，进行经济结构调整和产业升级角度而做出的重大决定。比如，结合发展我国装备工业的需要提出的振兴东北老工业基地战略等，很大程度上都是从平衡区域经济发展的角度出发的。
从我们自己的观察来看，总的来讲这些大的发展战略取得了非常好的效果，不管是从地区经济的发展，还是人民生活水平的提高等方面都是如此。而且我们的跟踪调查也发现，特别是从2003年以来，我们国家的区域发展差距是在逐步缩小的。这主要是基于两个指标：一个是各省市人均GDP基尼系数的差距，另
一个是人均GDP最高值和最低值的差距，二者都在缩小。
《新经济导刊》：2007年，您曾表示：“区域发展将朝着什么方向前进?区域间差距的缩小到底是发展过程中的暂时现象。还是发展中的一个重要拐点?有待观察。”两年过去了，这种观察有什么新的进展?
张军扩：两年并不是一个很长的时间，我们还在跟踪观察当中，到目前为止，所谓的拐点还没有到来。但可以肯定的是，我国的区域战略和政策走向已经有所改变。在区域发展理念上，已从平衡发展向协调发展转变；在区域指向上，从行政区向功能区转变：重点发展区域已从开发区向综合配套改革试验区转变；对区域发展的要求和考核上，从注重经济发展指标向注重全面协调可持续发展转变。
导致区域增长中心变化的深层原因有两个，一是发展过程中的阶段性因素；二是国家政策倾向的转变。在这样的背景下，虽然不同区域的绝对差距仍然很大，但相对差距有所缩小；并且，各个区域依托自身优势形成的产业分工越来越明显，如有的区域的优势是资源丰富，有的区域科技、商 贸基础扎实，有的区域则在装备制造业上有所建树。区域分工形成的另一个结果就是，区域合作步伐逐步加强。
《新经济导刊》：区域发展战略是改革开放的重要组成部分，实际上也是逐渐推进的。我国的区域经济发展怎样体现了改革思路?
张军扩：当年，邓小平提出改革开放，批准建立深圳经济特区，提出“摸着石头过河”的观点。现在回过头来看，“摸着石头过河”不仅成为贯穿于整个中国改革过程的重要思想，也构成了中国渐进改革的最重要特征。以增量和局部改革带动全局改革，这实际上是中国渐进改革最主要也是最为直观的特征。这种改革思路可以说贯穿了中国改革的全部过程。对中国区域经济，当初小平同志提出东部率先发展的战略，实际上也是考虑了到一定时候要实现平衡的问题。
纵向看来，目前我国区域战略和政策正处于促进区域协调发展时期。我国区域战略和政策演变大致分为三个阶段：扶持内陆地区发展时期(1952-1978年)，鼓励沿海地区率先发展时期(1979-1999年)，促进区域协调发展时期(1999年至今)。目前区域协调发展时期面临着很多机遇，比如重点区域政策、生态区域政策、能源基地政策、贫困区域政策等。
中国改革的实践说明，通过逐步和局部的制度调整，积少成多，由量变到质变，不仅有可能实现经济体制的整体转变，而且有可能在转变过程中保持经济体制的相对有效性，从而在实现体制变革的同时实现经济的快速增长。这是一条十分重要的经验。
当一项改革影响重大，一下子很难在全国范围内普遍实施时，往往首先在部分地区进行实施和试验。不论是改革政策还是开放政策，许多政策在全国推行前，都曾经在某个或某几个省市进行试验。从深圳特区和上海浦东新区，到天津滨海新区，再到近年批复的成渝、长株潭等实验区以及其他一批经济区，都在强调其“先行先试”的带头作用。总的看来，这依然是“摸着石头过河”这一思路的深化。
协调发展，要素聚集与流动需充分
《新经济导刊》：近年来，区域发展理念中提得较多的是“区域经济协调发展”。我们是一个拥有960万平方公里国土的国家，怎么样发展才算是一种理想的平衡?也即我们提出的区域经济协同发展，怎么样一种格局才符合平衡发展的愿望?
张军扩：事实上，这也是这几年我们一直在重点探讨的问题，也只有把这个问题搞清楚了，才能搞清楚哪些政策是符合区域协调发展的方向的，哪些是不符合的?
去年世界银行有一个报告，叫做《重塑经济地理》，写得非常好。它的一个基本的总结就是，近代以来，最明显特征就是要素和经济活动在向局部地区不断聚集，那些经济环境好，资源承载力大，城市分布就密集一些。比如，日本主要集中在三大城市区，美国主要集中在东部沿海地区，这是一个规律。
城市化实际上就是一个聚集的过程。中国同样如此。就我们全国来说，每个地方也都是资源、资金、人才和经济活动在不断向局部聚集，只不过程度不同。
这份报告同时观察到另外一个重要的现象，区域之间在利益方面的平衡和协调关系。聚集是一个过程，但这个聚集的过程并不必然和区域之间的利益平衡关系相矛盾，它可以通过很多的制度安排来实现协调发展。
《新经济导刊》：那么，目前我国区域之间的利益平衡关系面临着怎样的矛盾?制度安排需要从哪些方面予以考虑?
张军扩：首先，在资源要素充分流动的同时，人口也要充分地流动。比如说，城市要搞经济建设，吸引了很多农村人来打工，但仅仅是来打工，没活干了就请你回去，这就会造成财富向城市聚集而人口并没有向城市聚集，这就造成一种不平衡。如果经济活动和财富在聚集的同时，人口也在聚集，就能达到一种平衡。
第二，是公共服务的均等化。如果一个地方的经济发展较为缓慢，但是政府提供的基本公共服务是公平的，那些经济落后的偏远地区，若都能享受到政府提供的基本福利保障，也能达到一种平衡。也就是通过这样的制度设计，聚集和利益关系的平衡是能够实现的。
基于这种认识，我们在制定区域发展战略的时候，就千万不能单纯地为了平衡而阻碍经济要素的流动和聚集。现在我们的一大缺陷就在于经济要素在流动，经济活动在聚集，财富也在聚集，但作为重要要素的人口，虽然在流动，但由于户籍、教育、医疗等原因，却不能留下来，从而难以有效地稳定人口的聚集。但与此同时，不同地区，尤其是城市和农村的基本公共服务的差距又非常大，这就在两个方面都造成了一定程度上的不平衡。
但是，我们一定要从理念上认识到，经济活动的聚集和利益关系的平衡是可以兼顾的，从而在制定政策的时候，能够把握住正确方向。
《新经济导刊》：实际上这就涉及到了区域发展效率和公平如何兼顾的问题。造成这种矛盾的深层次原因是什么?如何化解?
张军扩：当然，这个“公平”与“效率”是要同样兼顾的。不能专门为了平衡而失去效率，应充分发挥各地的比较优势。比如一些地方有独特的资源或优势，只要在发展过程中能与环境承载能力匹配，就可以自由发展。总的说来，矫正应该从如下几方面去努力
先说第一点。要使得国家的各种政策和体制扁平化，尽可能地创造各个地方公平竞争的条件，使得各种资源要素能够充分流动和有效配置，特别是要打破人口流动中的各种障碍，这基本属于一个前提性的设置。
第二，就是公共服务均等化、社会福利一体化政策的设计。在自由竞争的条件下，由于各个区域之间的历史积累、要素禀赋的差异，难免会出现发展差距。公共服务均等化、社会福利一体化的关键，则在于财政的转移支付制度。
此前我们曾去德国考察，德国是一个联邦制的国家，有一项法律叫做《联邦财政平衡法》，实际上就是通过一道道制度设计，平衡政府所掌握的用于全体居民公共服务、生活保障的人均财力，只有人均财力相当，才能提供平等的公共服务。最后控制的结果就是使得区域之间的财政支付差距尽可能缩小，其中最高的不超过平均水平的5％左右，最低的则不低于平均水平的7％左右，最终使得各个地区之间的教育和医疗等社会福利实现平等。
第三，就是要完善区域指向性政策。上面所说到的扁平化、一体化和均等化等问题都是宏观政策，适用于全国，而区域指向性政策则只适合于某一些区域的制度设计。而从发达国家的发展经验来看，区域指向性政策，则主要针对于“问题区域”。
《新经济导刊》：国外的“问题区域”是怎样来定义的?我国还有无其他特殊情况?
张军扩：所谓“问题区域”，主要包括三种类型。首先是资源枯竭型问题，比如该地区以前发展很快但现在资源枯竭了需要转型，急需比较大的资金等政策支持：其次是特别贫困的地区，需要从社会福利等角度为地区经济注入发展活力；再次是生态脆弱的地区，如果不予以扶持可能会遇到严重的生态环境问题，比如中国的三江源地区，称为“中华水塔”，需要特别保 护，需要国家政策的重点保护。
“问题区域”一般都具有特殊问题，获得特殊的政策支持，和区域利益平衡的关系并不矛盾。
另外，就我们国家的情况来说，改革开放以来，实际上还存在另外一种区域，即旨在改革开放试验或培育经济增长点的重点发展区域，比如深圳特区、上海浦东新区、天津滨海新区等。中国幅员辽阔，看准一个区域，有意识地扶持其经济发展，培养经济增长极，然后让它发挥辐射和带动作用，是非常有好处的。从改革开放以来的实践来看，是非常成功的。
抓住“两头”，完善主体功能区规划
《新经济导刊》：据了解，主体功能区是我国区域发展政策方面正在筹划中的重要战略，它主要基于怎样的发展现状而提出?
张军扩：尽管中国区域经济发展取得了巨大成就，但同时也积累了一些矛盾和问题。尽管大多数地区经济的发展是在市场经济机制的引导下实现的，但是有一部分地区的确是优惠政策或不平衡政策的结果，部分优先发展的地方也没有很好地带动落后地区。
与此同时，有些地区从长期角度来说并不是很适合大规模的工业化和城市化，一些资源承载力不强的地区，特别是水资源比较短缺的地方，由于过度上马重化工业等项目，也带来了不少资源环境的问题。这其中最为突出的问题，就是空间开发失序，资源和要素空间配置效率低下，自然环境也遭到了定程度的破坏。
促进区域协调、科学发展将是我国今后面临的主要挑战，这就要求区域发展的目标是：经济增长、节能降耗减排、社会和谐、发展后劲强劲。而实现这一转变主要靠创新，包括理念、技术、制度、管理等多方面的创新。
有鉴于此，国家“十一五”规划纲要提出了“将国土空间划分为优先开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区”。推进形成主体功能区战略的提出是对我国国土空间开发管理思路和战略的重大创新。
《新经济导刊》：中国幅员辽阔。四类主体功能区施行划分主要有哪些难点?
张军扩：在四类主体功能区中，禁止开发较易确定，重点开发也比较容易确定，而优先开发区和限制开发区，空间上难以做出界限清晰的划分，政策上也很难做出公平合理的设计。比如，规定一个地区只能做什么不能做什么，但实际上操作起来很困难，因为地区经济的发展是综合因素的结果。主体功能区规划原本计划在2007年就出台，但之所以现在还没有确定下来，就是因为操作难度非常大。
《新经济导刊》：要解决这个操作难题。您认为切入点在哪里?
张军扩：我认为，如果每一个地方都要给一顶“帽子”，这个地方是优惠开发区，那个地方是限制开发区，反而容易造成区域经济发展的不平衡。因此，区域指向性政策只要重点抓好“两头”就可以了。
一头是“红线”，即禁止开发的地区，比如自然保护区、生态环境区等等，凡是限制发展的，这根红线就“划死”，同时地区经济发展考核措施要相应调整，经济补偿还要准确到位。另一头则是重点开发的区域，不能太多太泛滥，而且要有明确的政策导向。
主体功能区划工作的主要目的能否实现，关键要看利益共享和补偿机制能否建立。尤其对于禁止开发区来说，需要有明确和到位的补偿和扶持。同时，对地方政府也不能一味地以GDP作为标准加以考核，这一点是很重要的。与此同时，政策监管也非常重要。那些特殊保护的生态环境地区，就一定要规划到位监督到位，能发展什么，不能发展什么，一定要充分地论证，而且要在政策上明确划出分界线。
这“两头”抓好以后，其他地区，不妨交给市场，按照公平的原则，自由发展，管理上应当更多地发挥市场机制的作用，因为其初始制定宜粗不宜细。当然，如果说在统一市场、公共服务均等化、区域指向性政策之外，还需要再加其他的政策，就是严格的环境政策，这四项政策实行之后，就能实现各种经济资源在全国的优化配置。