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摘 要：烟草制品经营的行政许可主体在县级烟草专卖行政主管部门，因此本文针对笔者所在的安徽省滁州市烟草制品零售终端合理布局情况进行了调研，分别选取了天长、来安、定远、凤阳四个县级烟草市场进行了重点实地调研，了解掌握其现行合理布局的规定及执行情况，对合理布局的现状及影响的因素进行分析。最后，笔者基于政策法规视角，对烟草制品零售终端合理布局提出了具体设想建议。
关键词：烟草制品 零售终端 合理布局
一、滁州市卷烟零售终端布局的现状调查
为客观掌握目前滁州市卷烟零售终端布局的基本情况，收集分析了全市各地现有合理布局规定与实际数据；选择经济发展水平、交通状况、消费能力等方面具有一定代表性的县级烟草市场作为调研对象；访谈了烟草专卖行政许可办理人员、卷烟经营户、烟民等。
1.调研情况。
1.1调研区域概况。
1.2调研样本的选择。为保证调研样本具有代表性，抽样遵循随机化原则，采用多级抽样方法。首先根据经济发展水平和消费能力等因素抽取四个县级单位作为一级单元。再分别抽取城区及一个乡镇作为二级单元。（1）许可证办理人员样本选择：各随机抽取24名许可证办理人员和专卖、营销等岗位的工作人员。（2）卷烟经营户的样本选择：以经营户的业态和其地理位置分布作为抽样标准，将各种情形纳入抽样范围。（3）烟民样本的选择：以民工、公务员、自由职业者等职位作为抽样标准，予以细化，随机选择。本次共发放调查问卷计260份，其中，行政许可办证相关人员问卷60份，卷烟经营户问卷100份，烟民问卷100份。
2.现行卷烟零售终端布局的执行效果。通过对选取的样本进行调研，发现现行卷烟零售终端布局情况如下：
（1）从零售户的分布看：区域相对集中，城区或乡镇一些商业主干街道上户户紧挨，100米距离之内少则2、3家，多则6家，而在一些地方则是很少，有的甚至空白，造成零售点合理布局的分配比例失衡。
（2）从零售户的经营业态看：80%左右的为食杂店和一些小杂货门店，经营者经营业绩也反差很大，基本上是20%的商户完成了80%以上的销售任务，一些不具备条件的商户闲占了有限市场资源。
经对调研数据分析认为：
（1）原有的卷烟零售点布局规定，多以控制许可证总量，简单化解决卷烟零售点布局的不合理。制定零售点合理布局条件时，有的地方通过提高门槛，限制烟草专卖零售许可证的审批发放，造成符合申办条件的申请人不能及时办理烟草专卖零售许可证，社会负面印象较大，易引起矛盾激化，甚至导致行政复议、行政诉讼；有的地方零售许可准入门槛过低，或是以办证解决无证经营而形成许可证过滥，被许可者经营条件和能力差别较大；有些地方许可证发放的随意性较大，出现的“人情证”较多。
（2）原有的合理布局在操作上没有具体到街道、行政村这样微观的层面，脱离了卷烟零售点合理布局的实际需要。
（3）部分地区办证难问题上升成为社会矛盾焦点问题。主要原因有：①由于部分地市经济欠发达的原因，社会就业门路有限，就业薪酬低，而卷烟零售对经营者素质要求较低、投入成本少、经营风险小，使得许可证需求过度。②城镇化建设、新农村建设、旧城改造，势必牵扯到卷烟零售点原证的注销和新点的布局，原持证零售商把保留被许可资格变成了配合政府拆迁的重要条件，有相当的政府出面给烟草行政主管部门加压解决，无形使依法行政管理秩序受到干扰或破坏。
二、卷烟零售终端合理布局的影响因素分析
卷烟零售终端合理布局应当体现的利益诉求是多方面的，包括国家利益、社会利益、消费者利益及行业利益，其中有很多诉求可以做到相互协调，但是也有很多诉求本身存在矛盾和冲突，综合分析并结合抽样调研情况，目前存在的矛盾和冲突点集中体现在以下几个方面：
1.总量控制与满足社会需求之间的矛盾。无论从国家利益、公共利益、行业利益、零售户利益角度都要求对卷烟零售终端进行总量控制。调研的情况表明，在接受调查的卷烟零售户中，有98%的零售户认为目前的卷烟零售点已经基本饱和或超过饱和，并且有53%的零售户都希望能够控制卷烟零售点的总量，改进布局，减少竞争压力，提高赢利水平。同时，行业内部人员在座谈过程中也普遍认为应该控制零售点总量，否则合理布局将失去其本身的意义。但是，随着社会经济的发展，卷烟消费量在逐年扩大，社会对卷烟零售经营点的需求也在不断增加。另外，为扩大社会就业，卷烟零售经营点也需要不断增加，以促进社会就业。因此，在总量控制与满足社会需求之间必然产生矛盾。
2.管服成本与企业责任之间的矛盾。从行业自身来说，作为烟草企业，其经营必然追求经营成本最小化，为此，一方面要求零售户具有一定的规模，提高零售终端的贡献度，另一方面，要减少边远地区的零售户数量，降低物流配送成本。从市场调查的情况看，现有月销量在50条以下的零售户占各地零售户总数的比例在7%左右，这些零售户主要分布在城郊和农村地区，虽然对行业来說贡献度不高，但是却为满足经济相对落后区域的卷烟市场供应发挥着重要作用。烟草行业作为国有企业，其专卖专营体制必然要求企业承担充分满足卷烟市场供应的责任，即使是规模较小的零售经营点，只要其能够满足市场供应，就应该承认其存在价值，从而得到行政许可。因此，企业管服成本最小化与企业承担社会责任之间存在着矛盾和冲突。
3.规模优先与社会公正之间的矛盾。从调研的情况看，部分单位在制定合理布局的过程中规定对具有一定规模的零售业态放宽准入限制，不受现有布局的限制，这样的规定本身是在考虑现实情况的基础上作出的，旨在提高零售终端的质量，提高零售业态水平，从消费者利益和行业利益角度，具有合理性。但是这种以规模作为放宽准入的做法，一方面违反了行政许可法关于申请人有依法取得行政许可的平等权利的规定，损害了公平公正原则，另一方面，对已经取得许可的零售户利益也会造成影响，引起现有零售户的不满。 4.限制经营与现实存在之间的矛盾。从维护社会公共利益角度出发，必须对公共场所和中小学校实施卷烟经营限制，而且应该尽量扩大禁售场所的范围。但是从市场调查情况看，公共场所及中小学校周围，往往是人流较大、商圈较多、经济相对繁华的区域，卷烟零售经营点也往往较多，零售户赢利水平也较高，因此，如果实施禁止准入限制，会对现有卷烟经营户造成很大影响，不利于保护现有经营户的信赖利益，同时，也会给专卖市场管理造成难度。
5.严格准入与无证经营之间的矛盾。无论是总量控制还是规模限制都要求合理布局设置严格的准入条件，但是由于烟草零售经营本身的特点，决定了其经营门槛较低，因此，无法取得许可的申请人，由于其自身经营的需要，往往不顾法律规定，转而无证经营。由于货源缺乏的原因，这些无证经营户很容易成为非法卷烟的销售渠道。从调研的情况看，专卖查获很大一部分非法卷烟案件，其违法经营主体都是无证经营户。因此，无证经营户对正常的卷烟市场秩序造成了很大危害，增加了专卖管理的成本。
三、基于政策法规视角的卷烟零售终端合理布局设想
合理布局从利益诉求及现实层面都存在着矛盾和冲突的地方，实现合理布局的过程正是找到各方利益和矛盾结合点的过程，同时也是合理布局动态修正完善的过程。卷烟零售户的合理布局，既要考虑烟草部门的利益，也要兼顾零售户的利益；既要提高经济效益，又要注重社会效益；既要重建新的零售网络，又要充分考虑现有网络基础，不能操之过急，更不能不顾实际情况“一刀切”。虽然合理布局不可能解决所有的矛盾和问题，但是，必须对利益诉求和矛盾冲突做出适当平衡和取舍，突出法律要求和关键因素。根据此次调研情况，笔者认为合理布局应当按照“适度从紧，统筹兼顾，区别对待，逐步实现”的原则，重点体现以下几个方面：
1.总量控制，适度从紧。“国家利益和消费者了利益至上”是烟草行业的核心价值观，因此，合理布局应当在满足消费者需求的前提下进行适度的总量控制，做到“稍紧平衡”，在实现卷烟零售终端与方便社会购买相匹配的前提下，采取适度从紧的布局政策。这种适度从紧的布局政策不仅符合国家利益，同时也是公共利益、零售户利益和行业利益的共同要求，也符合卷烟市场实际。当然，总量控制不是简单的事先设定零售户持证总数予以限制，也不是将网络订货、电子结算等经营因素作为许可限制条件，而是相对提高人口数量、交通状况、经济发展水平、消费能力等法定因素条件下的市场准入门槛，从而实现总量控制目标。
2.细分市场，区别对待。合理布局应当根据区域特点，充分考虑地理环境、经济环境，经营环境，社会环境等因素，做到细分市场、细分区域、细分业态。从规划的角度来说，规划越细，往往越合理，因此，在制定布局规划时，要尽量细化到每一个具体区域，在制定的主体方面，以县级烟草行政主管部门为主体制定当地合理布局规划，将更加符合市场和管理实际。
3.禁止准入，扩大范围。《烟草控制框架公约》的生效对行业发展提出了更高要求，适度控制卷烟零售终端的设置区域，进一步明确和扩大禁止设置卷烟零售終端的范围，一方面是落实公约和相关法律法规的要求，另一方面也是顺应控烟趋势的需要。为此，在合理布局规定中，应当严格执行现有规定中有关禁止许可的限制，比如中小学校周围、基于安全因素不适宜经营卷烟等等，另一方面要适当扩大禁止经营场所的范围，将医院、体育、公共娱乐等属于公共场所的区域纳入禁止经营的范围，以维护社会公共利益，适应社会发展潮流。
4.政策倾斜，体现弹性。烟草行业需要承担应有的社会责任，在合理布局过程中，必须考虑扩大社会就业、维护社会和谐稳定的大局，因此，对于失业、残疾等社会弱势群体给予优先考虑，在许可政策上予以适当倾斜，合理布局对此应当设置弹性条款，予以充分体现。
参考文献：
[1]王刚，王世平，孔祥帅等.烟草专卖管理师专业知识（一级）[M].中国烟草总公司职工进修学院，2014：1-69.
[2]郭志军.北京烟草直营零售终端建设的思路与规划[J].北京财贸职业学院学报.2012（06）.
[3]徐志海.浅谈烟草企业如何推进零售终端建设上水平[J].现代商业.2012（10）.
[4]冯思宁.简析卷烟零售户的赢利水平——基于波特“五力”竞争模型思考[J].广西烟草.2007（02）.
[5]王传安.经营外国卷烟还需要特种烟草专卖零售许可证吗？[N].东方烟草报.2010-07-30.
关键词：烟草制品 零售终端 合理布局
一、滁州市卷烟零售终端布局的现状调查
为客观掌握目前滁州市卷烟零售终端布局的基本情况，收集分析了全市各地现有合理布局规定与实际数据；选择经济发展水平、交通状况、消费能力等方面具有一定代表性的县级烟草市场作为调研对象；访谈了烟草专卖行政许可办理人员、卷烟经营户、烟民等。
1.调研情况。
1.1调研区域概况。
1.2调研样本的选择。为保证调研样本具有代表性，抽样遵循随机化原则，采用多级抽样方法。首先根据经济发展水平和消费能力等因素抽取四个县级单位作为一级单元。再分别抽取城区及一个乡镇作为二级单元。（1）许可证办理人员样本选择：各随机抽取24名许可证办理人员和专卖、营销等岗位的工作人员。（2）卷烟经营户的样本选择：以经营户的业态和其地理位置分布作为抽样标准，将各种情形纳入抽样范围。（3）烟民样本的选择：以民工、公务员、自由职业者等职位作为抽样标准，予以细化，随机选择。本次共发放调查问卷计260份，其中，行政许可办证相关人员问卷60份，卷烟经营户问卷100份，烟民问卷100份。
2.现行卷烟零售终端布局的执行效果。通过对选取的样本进行调研，发现现行卷烟零售终端布局情况如下：
（1）从零售户的分布看：区域相对集中，城区或乡镇一些商业主干街道上户户紧挨，100米距离之内少则2、3家，多则6家，而在一些地方则是很少，有的甚至空白，造成零售点合理布局的分配比例失衡。
（2）从零售户的经营业态看：80%左右的为食杂店和一些小杂货门店，经营者经营业绩也反差很大，基本上是20%的商户完成了80%以上的销售任务，一些不具备条件的商户闲占了有限市场资源。
经对调研数据分析认为：
（1）原有的卷烟零售点布局规定，多以控制许可证总量，简单化解决卷烟零售点布局的不合理。制定零售点合理布局条件时，有的地方通过提高门槛，限制烟草专卖零售许可证的审批发放，造成符合申办条件的申请人不能及时办理烟草专卖零售许可证，社会负面印象较大，易引起矛盾激化，甚至导致行政复议、行政诉讼；有的地方零售许可准入门槛过低，或是以办证解决无证经营而形成许可证过滥，被许可者经营条件和能力差别较大；有些地方许可证发放的随意性较大，出现的“人情证”较多。
（2）原有的合理布局在操作上没有具体到街道、行政村这样微观的层面，脱离了卷烟零售点合理布局的实际需要。
（3）部分地区办证难问题上升成为社会矛盾焦点问题。主要原因有：①由于部分地市经济欠发达的原因，社会就业门路有限，就业薪酬低，而卷烟零售对经营者素质要求较低、投入成本少、经营风险小，使得许可证需求过度。②城镇化建设、新农村建设、旧城改造，势必牵扯到卷烟零售点原证的注销和新点的布局，原持证零售商把保留被许可资格变成了配合政府拆迁的重要条件，有相当的政府出面给烟草行政主管部门加压解决，无形使依法行政管理秩序受到干扰或破坏。
二、卷烟零售终端合理布局的影响因素分析
卷烟零售终端合理布局应当体现的利益诉求是多方面的，包括国家利益、社会利益、消费者利益及行业利益，其中有很多诉求可以做到相互协调，但是也有很多诉求本身存在矛盾和冲突，综合分析并结合抽样调研情况，目前存在的矛盾和冲突点集中体现在以下几个方面：
1.总量控制与满足社会需求之间的矛盾。无论从国家利益、公共利益、行业利益、零售户利益角度都要求对卷烟零售终端进行总量控制。调研的情况表明，在接受调查的卷烟零售户中，有98%的零售户认为目前的卷烟零售点已经基本饱和或超过饱和，并且有53%的零售户都希望能够控制卷烟零售点的总量，改进布局，减少竞争压力，提高赢利水平。同时，行业内部人员在座谈过程中也普遍认为应该控制零售点总量，否则合理布局将失去其本身的意义。但是，随着社会经济的发展，卷烟消费量在逐年扩大，社会对卷烟零售经营点的需求也在不断增加。另外，为扩大社会就业，卷烟零售经营点也需要不断增加，以促进社会就业。因此，在总量控制与满足社会需求之间必然产生矛盾。
2.管服成本与企业责任之间的矛盾。从行业自身来说，作为烟草企业，其经营必然追求经营成本最小化，为此，一方面要求零售户具有一定的规模，提高零售终端的贡献度，另一方面，要减少边远地区的零售户数量，降低物流配送成本。从市场调查的情况看，现有月销量在50条以下的零售户占各地零售户总数的比例在7%左右，这些零售户主要分布在城郊和农村地区，虽然对行业来說贡献度不高，但是却为满足经济相对落后区域的卷烟市场供应发挥着重要作用。烟草行业作为国有企业，其专卖专营体制必然要求企业承担充分满足卷烟市场供应的责任，即使是规模较小的零售经营点，只要其能够满足市场供应，就应该承认其存在价值，从而得到行政许可。因此，企业管服成本最小化与企业承担社会责任之间存在着矛盾和冲突。
3.规模优先与社会公正之间的矛盾。从调研的情况看，部分单位在制定合理布局的过程中规定对具有一定规模的零售业态放宽准入限制，不受现有布局的限制，这样的规定本身是在考虑现实情况的基础上作出的，旨在提高零售终端的质量，提高零售业态水平，从消费者利益和行业利益角度，具有合理性。但是这种以规模作为放宽准入的做法，一方面违反了行政许可法关于申请人有依法取得行政许可的平等权利的规定，损害了公平公正原则，另一方面，对已经取得许可的零售户利益也会造成影响，引起现有零售户的不满。 4.限制经营与现实存在之间的矛盾。从维护社会公共利益角度出发，必须对公共场所和中小学校实施卷烟经营限制，而且应该尽量扩大禁售场所的范围。但是从市场调查情况看，公共场所及中小学校周围，往往是人流较大、商圈较多、经济相对繁华的区域，卷烟零售经营点也往往较多，零售户赢利水平也较高，因此，如果实施禁止准入限制，会对现有卷烟经营户造成很大影响，不利于保护现有经营户的信赖利益，同时，也会给专卖市场管理造成难度。
5.严格准入与无证经营之间的矛盾。无论是总量控制还是规模限制都要求合理布局设置严格的准入条件，但是由于烟草零售经营本身的特点，决定了其经营门槛较低，因此，无法取得许可的申请人，由于其自身经营的需要，往往不顾法律规定，转而无证经营。由于货源缺乏的原因，这些无证经营户很容易成为非法卷烟的销售渠道。从调研的情况看，专卖查获很大一部分非法卷烟案件，其违法经营主体都是无证经营户。因此，无证经营户对正常的卷烟市场秩序造成了很大危害，增加了专卖管理的成本。
三、基于政策法规视角的卷烟零售终端合理布局设想
合理布局从利益诉求及现实层面都存在着矛盾和冲突的地方，实现合理布局的过程正是找到各方利益和矛盾结合点的过程，同时也是合理布局动态修正完善的过程。卷烟零售户的合理布局，既要考虑烟草部门的利益，也要兼顾零售户的利益；既要提高经济效益，又要注重社会效益；既要重建新的零售网络，又要充分考虑现有网络基础，不能操之过急，更不能不顾实际情况“一刀切”。虽然合理布局不可能解决所有的矛盾和问题，但是，必须对利益诉求和矛盾冲突做出适当平衡和取舍，突出法律要求和关键因素。根据此次调研情况，笔者认为合理布局应当按照“适度从紧，统筹兼顾，区别对待，逐步实现”的原则，重点体现以下几个方面：
1.总量控制，适度从紧。“国家利益和消费者了利益至上”是烟草行业的核心价值观，因此，合理布局应当在满足消费者需求的前提下进行适度的总量控制，做到“稍紧平衡”，在实现卷烟零售终端与方便社会购买相匹配的前提下，采取适度从紧的布局政策。这种适度从紧的布局政策不仅符合国家利益，同时也是公共利益、零售户利益和行业利益的共同要求，也符合卷烟市场实际。当然，总量控制不是简单的事先设定零售户持证总数予以限制，也不是将网络订货、电子结算等经营因素作为许可限制条件，而是相对提高人口数量、交通状况、经济发展水平、消费能力等法定因素条件下的市场准入门槛，从而实现总量控制目标。
2.细分市场，区别对待。合理布局应当根据区域特点，充分考虑地理环境、经济环境，经营环境，社会环境等因素，做到细分市场、细分区域、细分业态。从规划的角度来说，规划越细，往往越合理，因此，在制定布局规划时，要尽量细化到每一个具体区域，在制定的主体方面，以县级烟草行政主管部门为主体制定当地合理布局规划，将更加符合市场和管理实际。
3.禁止准入，扩大范围。《烟草控制框架公约》的生效对行业发展提出了更高要求，适度控制卷烟零售终端的设置区域，进一步明确和扩大禁止设置卷烟零售終端的范围，一方面是落实公约和相关法律法规的要求，另一方面也是顺应控烟趋势的需要。为此，在合理布局规定中，应当严格执行现有规定中有关禁止许可的限制，比如中小学校周围、基于安全因素不适宜经营卷烟等等，另一方面要适当扩大禁止经营场所的范围，将医院、体育、公共娱乐等属于公共场所的区域纳入禁止经营的范围，以维护社会公共利益，适应社会发展潮流。
4.政策倾斜，体现弹性。烟草行业需要承担应有的社会责任，在合理布局过程中，必须考虑扩大社会就业、维护社会和谐稳定的大局，因此，对于失业、残疾等社会弱势群体给予优先考虑，在许可政策上予以适当倾斜，合理布局对此应当设置弹性条款，予以充分体现。
参考文献：
[1]王刚，王世平，孔祥帅等.烟草专卖管理师专业知识（一级）[M].中国烟草总公司职工进修学院，2014：1-69.
[2]郭志军.北京烟草直营零售终端建设的思路与规划[J].北京财贸职业学院学报.2012（06）.
[3]徐志海.浅谈烟草企业如何推进零售终端建设上水平[J].现代商业.2012（10）.
[4]冯思宁.简析卷烟零售户的赢利水平——基于波特“五力”竞争模型思考[J].广西烟草.2007（02）.
[5]王传安.经营外国卷烟还需要特种烟草专卖零售许可证吗？[N].东方烟草报.2010-07-30.