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[摘 要]随着经济全球化的发展与中国对外开放的深化，中国海外园区成为中国落实“一带一路”倡议的重要空间平台，其发展经历了企业自发阶段、政府扶持阶段，并在“一带一路”倡议提出后迎来新的发展阶段。青岛为中国海外园区发展的先行者。在实践层面，青岛海外园区以一、二产业国际合作为主要内容，面向“一带一路”国家布局，创建了1个国家级海外园区，有5个海外园区纳入国家商务部考核名单。在发展模式层面，青岛以“青建+”建设模式，通过中外合资共建、中方独资建设、中方投资收购等方式，形成“上合+X”全球布局模式，并以政府工作落实、地方合作、财政金融支持和风险防控四方面为海外园区发展构建起安全保障。
[关键词]海外园区;“一带一路”;全球重构;发展模式;青岛
[中图分类号]F125 [文献标識码]A [文章编号]1671-8372（2019）04-0020-07
Motivation， practice and model of the development of oversea parks in China
—taking Qingdao city as an example
MA Xue-guang， LU Yu
（School of International Affairs and Public Administration， Ocean University of China， Qingdao 266100， China）
Abstract：With the development of economic globalization and the deepening of China’s opening up， China’s overseas parks have become an important platform for China to implement “the Belt and Road” initiative. The development of China's oversea parks has experienced the spontaneous stage of corporation and the supporting stage of government， and ushered in a new stage of development after “the Belt and Road” initiative was put forward. It has entered a new stage. Qingdao is a pioneer in the development of overseas parks in China. At the practice level， the oversea parks of Qingdao mainly focus on international cooperation in primary and secondary industries， oriented to “the Belt and Road” national layout. Qingdao has created one national overseas park， and 5 overseas parks， which have been included in the assessment list of the national Commerce Department. In terms of the development model， Qingdao adopts the “Qingjian +” construction pattern to form the global distribution model of “Shanghai cooperation +X” through Sino-foreign joint ventures， Chinese-owned construction， and Chinese investment and acquisition. In addition， it has provided security guarantees for the development of oversea parks from four aspects： the implementation of government work， the local cooperation， the financial support and the risk prevention and control.
Key words：oversea parks; “the Belt and Road”; global reconstruction; development model; Qingdao
一、引言
21世纪以来，以政府和企业为主要行为主体，以跨国产业合作为主要内容，具有“飞地式”异质嵌入区位属性的海外园区成为地区乃至国家参与全球生产体系重构的重要空间载体。海外园区突破了国家边界的束缚，推动区域内生产要素在全球范围内的重组，使区域成为参与全球竞争和实现国家财富积累的重要空间单元。截至2018年底，我国商务部纳入统计范围的境外经济贸易合作区已达113家，其中“一带一路”沿线的境外经济贸易合作区80家，经商务部考核确认的国家级境外经济贸易合作区20家。《推进共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》明确指出，“探索投资合作新模式，鼓励合作建设境外经贸合作区、跨境经济合作区等各类产业园区，促进产业集群发展”。习近平主席在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛的系列讲话中也提出，发展经贸产业合作园区是未来共建“一带一路”合作的重点。因此，海外园区成为中国“一带一路”倡议下国家间合作的重要载体以及重塑国家和区域竞争力的政策创新实践，受到了国内外学者的关注。 当前学者对于中国海外园区内涵的认识尚未统一，如海外产业园区[1]、境外园区[2]、境外经济贸易合作区[3]等，但均认为其行为主体为政府和企业、合作内容为产业合作，建设地为与中国合作的东道国[4-6]。学者普遍认为海外园区作为推动地区，乃至国家参与全球竞争的平台，具有明显的增长极作用，能够促进对外投资[7]，规避风险[8]，而随着“一带一路”倡议的提出，海外园区成为中国“一带一路”建设的新平台[9-14]，此外，海外园区的发展还兼受国内“推力”与国外“引力”的共同作用[15]。关于海外园区的既有研究显示，我国海外园区的发展起始于20世纪90年代末，且在2005年左右迎来拐点，政府开始为园区发展提供政策保障，但当前我国海外园区的发展仍处于探索阶段[16-19]。诸多学者围绕赞比亚中国经济贸易合作区[20]、尼日利亚奥贡广东自贸区[21]、中埃泰达苏伊士经贸合作区[22]、中国—白俄罗斯工业园[2]，中国—东盟共建海外园区[23]等具体案例，对中国海外园区的发展提出建议，认为政府需要在其中扮演重要角色[24-27]。综上可见，相关海外园区的研究正处于起步阶段，通常为现象描述，较多注重个案分析与总结，倾向对国家这一单一空间尺度的海外园区进行研究，尚未完全延伸至地方尺度。
基于此，本文将基于国家尺度海外园区发展动因与实践历程的宏观分析，聚焦地区尺度，透视青岛海外园区发展实践，总结青岛海外园区的发展模式，以期为中国海外园区的发展提供经验借鉴①。
二、中国海外园区发展动因与实践历程
伴随着经济全球化的进程与中国改革开放的浪潮，中国海外园区的发展顺应了全球性生产要素流动与产业空间重构的趋势，成为“一带一路”倡议下，中国“走出去”的外化表现。
（一）中國海外园区发展的动因
中国海外园区的发展受到了来自经济与政策的双重推动，从而实现了以“一带一路”沿线国家为主要布局点的全球空间生产网络。
1.资本的地域化与再地域化
随着20世纪70年代以来新一轮全球化进程以及新自由主义的发展，全球政治、经济乃至社会重构[28-29]，在这一全球重构（global restructuring）进程中[30]，“流动空间”对“地方空间”的取代日益显现[31-32]，生产要素不再受制于行政边界而开始在全球范围内流动，新地域空间的重构使得资本在相对固定的环境中再生产，就是在这一资本的去地域化与再地域化的过程中[33]，地区乃至国家基于经济互补性[34]，普遍通过产业特区、合作园区等与经济增长有关的空间选择来形成不同空间尺度之间新的经济联系。
通过中国对外直接投资进展可以看出（见表1），2008—2017年中国对外直接投资、境外企业实现销售收入、境外企业雇佣外方员工数总体呈现上升态势，且在“一带一路”倡议提出后，中国对外直接投资实现了质的提升。在经济全球化的背景下，中国的生产要素向海外流动的趋势逐步扩大，在此过程中，中国企业“走出去”成效明显，在创造自身效益的同时，遵循“共商、共建、共享”原则也为当地提供大量的就业机会，实现海外社会效益。与此同时，中国海外园区的建设成为生产要素全球空间生产与经济联系的体现。中国在建海外园区数量从2016年的77个迅速增加到2018年的113个，其中“一带一路”沿线境外经济贸易合作区在2018年达到80个，合作国家从36个增至46个，吸引入驻企业数量从1522个增至4542个，为当地创造就业岗位近30万个，并为东道国每年实现将近30亿美元的税费收入。这充分表明，中国海外园区成为实现生产要素全球空间再生产的平台，以及落实“一带一路”倡议的重要空间载体，是全球化与地方化相互作用下去地域化和再地域化交相融合的结果，是中国参与经济全球化进程中的重要空间选择，具有重要的政策内涵和实践价值。
2.政策支持
中国政府出台了一系列鼓励支持海外园区发展的政策，这标志着海外园区的发展从企业自发“走出去”阶段进入政府扶持的新阶段。商务部在2005年年底提出建立境外经贸合作区的对外投资合作举措，鼓励企业到境外建设经济贸易合作区，在2006年发布《境外中国经济贸易合作区的基本要求和申办程序》，标志着政府开始扶持企业建设海外园区。随着海外园区的进一步发展，国务院在2008年颁发《关于同意推进境外经济贸易合作区建设意见》，商务部和财政部印发《境外经济贸易合作区确认考核暂行办法》，由此海外园区建设上升为“走出去”国家战略。
随着“一带一路”倡议的提出，2013年财政部和商务部制定了《境外经济贸易合作区确认考核和年度考核管理办法》，确定了海外园区的主要类型及考核的具体要求;同年，《商务部、国家开发银行关于支持境外经济贸易合作区建设发展有关问题的通知》为海外园区的发展提供了投融资方面的具体措施。2015年，商务部印发《境外经贸合作区服务指南范本》制订符合合作区发展的信息咨询、运营管理、物业管理以及突发事件应急等方面的服务指南;国家发改委、外交部和商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》为海外园区的全球布局和拓展提供了顶层设计和方向指引。2016年工业和信息化部、财政部、国土资源部、环境保护部与商务部等五部委《关于深入推进新型工业化产业示范基地建设的指导意见》中指出要加大政策支持，包括加强财政支持以及完善金融保障等，同时鼓励示范基地以“一带一路”沿线国家、境外产业园区为重点，加强国际合作园区的开发与建设。由此，中国海外园区的发展具备了一套较为完善的顶层保障体系。此外，习近平主席在2018年庆祝改革开放40周年讲话中提出，要以共建“一带一路”为重点，同各方一道打造国际合作新平台;他在2019年第二届“一带一路”国际合作高峰论坛记者会上的讲话中也提出，发展经贸产业合作园区是未来共建“一带一路”合作的重点。因此，中国海外园区成为“一带一路”倡议下国家间合作的重要载体。 （二）中国海外园区的实践历程
改革开放以来，伴随着中国确立社会主义市场经济体制以及加入世界贸易组织，我国企业逐渐自发走出国门，到境外投资建厂设园，如海尔公司到美国设立美国海尔工业园、天津市保税区投资公司在美国南卡州设立天津美国商贸工业园等。这是中国海外园区的发展第一阶段，即企业自发“走出去”阶段，但在该阶段中海外园区数量较少，发展水平较低。通过上文可知，中国政府自2005年底起，开始在中国海外园区的发展中提供政策指引，推动了中国海外园区的发展走上新台阶。在这一阶段中，确立了一批国家级海外园区，推动以巴基斯坦海尔-鲁巴工业园等国家级海外园区为代表的中国海外园区在世界范围内建设开来，但该阶段海外园区主要集中在亚洲发展中国家内，且主要以一、二产业合作为主。随着 “一带一路”倡议的提出与《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》的发布，我国海外园区迎来了新的发展机遇期，成为中国“一带一路”建设的重要平台。在这一新的发展阶段中，中国海外园区的发展迎来了质的提升，园区数量极大增加、合作领域多元化发展，集中布局在“一带一路”沿线国家，并以此向外延伸，扩展全球布局网络。
三、青岛海外园区的实践
青岛作为中国改革开放最早的沿海开放城市之一，积极贯彻实践“走出去”战略，并在中国海外园区发展的大背景下，制定了推进境外经贸合作区建设发展的工作方案，推动青岛海外园区的实践，打造“海外青岛”的影响力。
（一）青岛海外园区的实践基础
青岛具有面向全球、接轨世界的先天地理区位优势，使得青岛海外园区的发展具有较好的实践基础：作为东北亚地区枢纽城市，具有面向东北亚开展国际经济合作的区位优势;作为“一带一路”沿海节点城市，是“海上丝绸之路”向南延伸的门户城市;作为新亚欧大陆桥经济走廊主要节点城市，具有向东纵深辐射亚欧大陆的区位优势;作为国家海洋强国战略的重要战略支点城市，是面向太平洋、参与全球海洋合作的先导区。在此优势下，青岛通过“引进来”，打造了国家级的青岛国际经济合作区，积极开展与日本、韩国、俄罗斯、德国、英国等国家的合作;同时，面向海外，大力建设欧亚经贸合作产业园区，打造“一带一路”经贸合作平台园区，积极对接海外园区的建设。
随着上海合作组织青岛峰会的召开，青岛进一步拓展与上海合作组织成员国合作空间，建立与加强经济合作伙伴关系，积极对接“一带一路”建设，打造上海合作组织成员国面向亚太大洋的“出海口”。“办好一次会，搞活一座城”，青岛海外园区的建设不仅是对“上合峰会”效应的外在具象，还是面向世界打造“青岛特色”的重要举措。聚焦青岛海外园区的建设，拓展与“一带一路”沿线国家层面上的宽领域、多层次、高水平的合作，是青岛如何在“后峰会时代”，抓住新的历史机遇期，发挥“后峰会效应”，打造国际化城市的重要内容。
（二）青岛海外园区的实践成果
1.青岛海外园区的全球布局网络
自2005年政府扶持海外园区建设以来，青岛将海外园区作为拓展全球合作网络的重要节点（见图1）。当前，青岛海外园区分布在亚洲、非洲以及北美洲，尤以亚洲数量最多，达11个，且青岛海外园区主要向南布局;从分布国家来看，主要布局在“海上丝绸之路”沿线国家。由此可以看出，青岛海外园区的布局十分集中，尚未形成全方位的全球网络布局，但也从侧面反映出青岛海外园区的建设响应了“一带一路”倡议。在接下来的海外园区建设中，青岛应紧抓“后峰会时代”的机遇期，通过落实与上合组织实业家委员会秘书处签署的联合工作组备忘录，积极推动境内企业与上合组织国家共建海外园区，从而将海外园区的布局沿丝绸之路经济带向亚欧大陆延伸。另外，作为面向太平洋的港口城市，青岛在海外园区建设中应跨过太平洋，积极开展与美洲大陆国家的国际产能合作。由此，通过“北上、东跨、南下与西进”的组合布局方式，青岛应逐步实现海外园区的全球布局网络。
2.青岛海外园区的产业定位
《境外经济贸易合作区确认考核和年度考核管理办法》对海外园区的主要类型进行了划分并确定了相关标准，确定合作区主要类型包括加工制造型园区、资源利用型园区、农业生产型园区、商贸物流型园区以及科技研发型园区。根据以上划分标准，可将青岛海外园区的类型予以确定①（见表2）。青岛海外园区包含加工制造型园区8家，农业产业型园区与资源利用型园区各3家。青岛海外园区就其产业定位而言，以园区所在国的资源优势为导向，局限于第一、二产业，而尚未有以商贸物流和科技研发为主的第三产业型园区，这也与青岛海外园区主要布局在发展中国家的特征相关。此外，就园区自身的产业定位而言，则倾向于产业多样化的发展。如：柬埔寨中柬合作青岛产业园定位于包含家电电子和装备、纺织服装、橡胶轮胎、港口物流和配套服务功能等五大功能的产业园区;马来西亚北方农渔业产业园则定位于打造印度洋渔业中心，包含集码头、市场、冷库、加工厂、修造船厂等渔业服务设施，并配套商业、培训及休闲旅游等服务设施，不仅为中国远洋船队服务，也为服务于其他国家渔业冷链物流业;中哈农牧产业科技示范园则定位于建设集种植、养殖、加工制造、研发培训和循环配套等为一体的农牧科技示范园。由此可见，青岛海外园区的产业选择已开始向第三产业倾斜，但仍需打造一批以商贸和科研为主导的海外园区，以加速生产要素的全球性流动，并实现科研技术的全球合作与产出。
3.青岛海外园区的实践进展
自巴基斯坦海尔—鲁巴工业园在2006开始建设以来，青岛海外园区不断加大海外园区建设，累计总投资60多亿美金，取得了较为优异的实践进展（见表3）。
当前，全国共有20家海外园区被确定为国家级海外园区，同时有113家海外园区被纳入商务部考核名单，而在这其中，巴基斯坦海尔—鲁巴工业园为首批认证的国家级海外园区之一，同时青岛已有5个海外园区纳入商务部统计范畴名单。与此同时，青岛海外园区的建设也在现有成果的基础上，以目标为导向，提出培育建成2个以上国家级海外园区以及 2个以上省级海外园区，这也落实到具体海外园区的发展定位之上。由此可见，作为中國重要的沿海开放城市之一，青岛以海外园区建设的方式在贯彻落实“走出去”战略中取得了长足的进展。但也要看出，仍有部分园区进展缓慢，如加拿大加中清洁能源加中天然气工业园、中海海洋印尼美娜多海洋产业园2个海外园区处于缓建状态，因此青岛在开展海外园区的建设过程中，要重视并督促建设进展，加强投资运营管理。 四、青岛海外园区的发展模式
经过10多年的海外园区建设，青岛海外园区的发展已经逐渐成形。通过对青岛海外园区发展模式的总结，包括建设模式、总体规划模式以及保障模式，能够兼顾具体化与整体化的海外园区发展模式，为中国海外园区的发展提供思路与借鉴。
（一）青岛海外园区的建设模式
当前学者根据不同划分标准对中国海外园区的建设模式进行了比较宏观的总结，包括层级结构主管与管理模式[4]，以及投资方与建设方类型[15]等。而青岛海外园区的建设模式不仅有具体化的微观园区建设模式，也有从政府层面构建整体化的建设模式（見图2）。就具体化的建设模式而言，在层级结构方面，青岛海外园区已有1个国家级海外园区、1个省级海外园区，在此基础上，青岛还将通过落实责任单位，构建园区建园主体与责任部门的有效联系，全力打造多个国家级或省级海外园区。在企业投资建设方面，青岛海外园区建设模式可分为以巴基斯坦海尔—鲁巴工业园为代表的中外合资共建型，以柬埔寨中启控股斯努经济特区为代表的中方独资建设型，以及以泰国森麒麟罗勇府自治省立盛橡胶工业园为代表的中方投资收购型三种园区类型。就整体化的建设模式而言，青岛政府积极推动海外园区建设，打造“青建+”模式，并建立“青建+”企业联盟，发挥大企业的带头作用，引导中小企业积极参与，从而推动青岛企业“抱团走出去”发展。此外，青岛还在全国范围内首创境外工商中心模式，已在海外设立8个工商中心，为青岛企业“走出去”提供投融资服务。
（二）青岛海外园区的总体规划模式
随着上海合作组织青岛峰会的召开，青岛积极对接“一带一路”建设，拓展海外园区的全球化布局，借助上海合作组织青岛峰会的成果，打造上合组织地方经贸合作示范区，从而为海外园区的全球化总体布局建构平台支撑（见图3）。上合组织地方经贸合作示范区将以胶州欧亚经贸合作产业园为基础，在深化与上海合作组织成员国合作的同时，向外辐射延伸，以构建“上合+X”全球布局模式。该模式将充分发挥以点带面的作用，通过境内先导区的建设，积极吸引外方企业投资与入驻，形成规模产业集聚区，打造境内国际合作园区;同时秉持双向投资主导方向，支持园区“引进来”与“走出去”共同发展，从而实现“双园互动”模式的发展，为海外园区的建设提供境内的合作与服务对接平台。总体而言，青岛海外园区的总体规划，将通过以点带面，双向互动，构建以上合组织地方经贸合作示范区为核心，以上海合作组织成员国为主要合作对象的对外辐射内圈层，从而打造面向全球的国际产业合作网络。
（三）青岛海外园区的保障模式
为推动青岛海外园区在海外的有效建设与运营，青岛市政府就自身工作的落实、地方合作的促进、园区的财政金融支持以及风险防控等方面做了较为详尽的部署，从而为青岛海外园区的发展提供全方位、有效化的保障（见图4）。首先，就自身工作的落实方面，青岛市政府以商务局牵头，多部门参与的工作机制，为青岛海外园区的发展提供有效与便捷的政府服务。其次，就地方合作促进而言，青岛深化落实上海合作组织青岛峰会成果，加强与上海合作组织成员国之间的地方经贸合作，对外扩展经济合作伙伴关系，为海外园区建设打造友好的合作环境。再次，在园区财政金融支持方面，青岛通过政府部门与政策性金融机构的共同参与，在加大政府财政支持的同时，为海外园区的建设提供优惠的存贷款利率以及信用保险政策等支持，并通过争取境内外专项基金，为企业建设海外园区提供投融资服务，此外通过支持海外园区争创国家“一带一路”重点项目，实现高尺度的资金政策支持。最后，在加强风险防控方面，青岛市政府不仅发挥驻外使领馆、商会、境外工商中心等驻外服务平台对海外园区的安全保障作用，还加强与海外投资服务机构的专业化合作，加强风险评估，以有效规避风险，与此同时，通过落实企业第一责任制，强化海外园区安全防范能力，以有效防控与处理突发事件。总体来看，通过构建全面且高效的海外园区保障模式，青岛为海外园区的发展奠定了坚实的基础。
五、结论与讨论
经济全球化背景下，生产要素通过全球流动实现资本生产的地域化与再地域化，在此背景下，中国海外园区经历了企业自发“走出去”阶段、政府扶持阶段以及迎合“一带一路”发展新阶段，在此过程中，中国政府为海外园区的发展制定了一系列指引性政策文件，以使中国海外园区更好地适应国际产业转移与全球重构的趋势。基于此，青岛作为中国重要沿海开放城市，成为海外园区建设的先行者，并结合“一带一路”倡议的提出与上海合作组织青岛峰会的举办，通过“青建+”建设模式与“上合+X”规划模式，以点带面，双向互动，积极推动企业“抱团走出去”，形成面向上合组织成员国，并向外辐射的园区全球化布局，通过构建包含自身工作落实、地方合作促进、园区财政金融支持以及风险防控等方面的全方位海外园区发展保障模式，为企业“走出去”建设海外园区保驾护航，为海外园区争创国家级、省级海外园区助力。然而，在青岛海外园区的实践过程中，仍存在园区布局网络狭隘、产业定位水平较低、园区建设进展缓慢、相关工作停留在表面等问题。因此，在未来海外园区的发展中，青岛应本着“共商、共建、共享”原则，以建设高水平、高端产业合作海外园区为宗旨，以“双园互动”“跨境发展”“园城融合”为导向，推动落实相关工作的部署，创新海外园区支持方式，切实依托“一带一路”倡议，发挥上海合作组织青岛峰会的效应，面向世界，打造青岛海外园区全球辐射网络。
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[责任编辑 张桂霞]
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Key words：oversea parks; “the Belt and Road”; global reconstruction; development model; Qingdao
一、引言
21世纪以来，以政府和企业为主要行为主体，以跨国产业合作为主要内容，具有“飞地式”异质嵌入区位属性的海外园区成为地区乃至国家参与全球生产体系重构的重要空间载体。海外园区突破了国家边界的束缚，推动区域内生产要素在全球范围内的重组，使区域成为参与全球竞争和实现国家财富积累的重要空间单元。截至2018年底，我国商务部纳入统计范围的境外经济贸易合作区已达113家，其中“一带一路”沿线的境外经济贸易合作区80家，经商务部考核确认的国家级境外经济贸易合作区20家。《推进共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》明确指出，“探索投资合作新模式，鼓励合作建设境外经贸合作区、跨境经济合作区等各类产业园区，促进产业集群发展”。习近平主席在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛的系列讲话中也提出，发展经贸产业合作园区是未来共建“一带一路”合作的重点。因此，海外园区成为中国“一带一路”倡议下国家间合作的重要载体以及重塑国家和区域竞争力的政策创新实践，受到了国内外学者的关注。 当前学者对于中国海外园区内涵的认识尚未统一，如海外产业园区[1]、境外园区[2]、境外经济贸易合作区[3]等，但均认为其行为主体为政府和企业、合作内容为产业合作，建设地为与中国合作的东道国[4-6]。学者普遍认为海外园区作为推动地区，乃至国家参与全球竞争的平台，具有明显的增长极作用，能够促进对外投资[7]，规避风险[8]，而随着“一带一路”倡议的提出，海外园区成为中国“一带一路”建设的新平台[9-14]，此外，海外园区的发展还兼受国内“推力”与国外“引力”的共同作用[15]。关于海外园区的既有研究显示，我国海外园区的发展起始于20世纪90年代末，且在2005年左右迎来拐点，政府开始为园区发展提供政策保障，但当前我国海外园区的发展仍处于探索阶段[16-19]。诸多学者围绕赞比亚中国经济贸易合作区[20]、尼日利亚奥贡广东自贸区[21]、中埃泰达苏伊士经贸合作区[22]、中国—白俄罗斯工业园[2]，中国—东盟共建海外园区[23]等具体案例，对中国海外园区的发展提出建议，认为政府需要在其中扮演重要角色[24-27]。综上可见，相关海外园区的研究正处于起步阶段，通常为现象描述，较多注重个案分析与总结，倾向对国家这一单一空间尺度的海外园区进行研究，尚未完全延伸至地方尺度。
基于此，本文将基于国家尺度海外园区发展动因与实践历程的宏观分析，聚焦地区尺度，透视青岛海外园区发展实践，总结青岛海外园区的发展模式，以期为中国海外园区的发展提供经验借鉴①。
二、中国海外园区发展动因与实践历程
伴随着经济全球化的进程与中国改革开放的浪潮，中国海外园区的发展顺应了全球性生产要素流动与产业空间重构的趋势，成为“一带一路”倡议下，中国“走出去”的外化表现。
（一）中國海外园区发展的动因
中国海外园区的发展受到了来自经济与政策的双重推动，从而实现了以“一带一路”沿线国家为主要布局点的全球空间生产网络。
1.资本的地域化与再地域化
随着20世纪70年代以来新一轮全球化进程以及新自由主义的发展，全球政治、经济乃至社会重构[28-29]，在这一全球重构（global restructuring）进程中[30]，“流动空间”对“地方空间”的取代日益显现[31-32]，生产要素不再受制于行政边界而开始在全球范围内流动，新地域空间的重构使得资本在相对固定的环境中再生产，就是在这一资本的去地域化与再地域化的过程中[33]，地区乃至国家基于经济互补性[34]，普遍通过产业特区、合作园区等与经济增长有关的空间选择来形成不同空间尺度之间新的经济联系。
通过中国对外直接投资进展可以看出（见表1），2008—2017年中国对外直接投资、境外企业实现销售收入、境外企业雇佣外方员工数总体呈现上升态势，且在“一带一路”倡议提出后，中国对外直接投资实现了质的提升。在经济全球化的背景下，中国的生产要素向海外流动的趋势逐步扩大，在此过程中，中国企业“走出去”成效明显，在创造自身效益的同时，遵循“共商、共建、共享”原则也为当地提供大量的就业机会，实现海外社会效益。与此同时，中国海外园区的建设成为生产要素全球空间生产与经济联系的体现。中国在建海外园区数量从2016年的77个迅速增加到2018年的113个，其中“一带一路”沿线境外经济贸易合作区在2018年达到80个，合作国家从36个增至46个，吸引入驻企业数量从1522个增至4542个，为当地创造就业岗位近30万个，并为东道国每年实现将近30亿美元的税费收入。这充分表明，中国海外园区成为实现生产要素全球空间再生产的平台，以及落实“一带一路”倡议的重要空间载体，是全球化与地方化相互作用下去地域化和再地域化交相融合的结果，是中国参与经济全球化进程中的重要空间选择，具有重要的政策内涵和实践价值。
2.政策支持
中国政府出台了一系列鼓励支持海外园区发展的政策，这标志着海外园区的发展从企业自发“走出去”阶段进入政府扶持的新阶段。商务部在2005年年底提出建立境外经贸合作区的对外投资合作举措，鼓励企业到境外建设经济贸易合作区，在2006年发布《境外中国经济贸易合作区的基本要求和申办程序》，标志着政府开始扶持企业建设海外园区。随着海外园区的进一步发展，国务院在2008年颁发《关于同意推进境外经济贸易合作区建设意见》，商务部和财政部印发《境外经济贸易合作区确认考核暂行办法》，由此海外园区建设上升为“走出去”国家战略。
随着“一带一路”倡议的提出，2013年财政部和商务部制定了《境外经济贸易合作区确认考核和年度考核管理办法》，确定了海外园区的主要类型及考核的具体要求;同年，《商务部、国家开发银行关于支持境外经济贸易合作区建设发展有关问题的通知》为海外园区的发展提供了投融资方面的具体措施。2015年，商务部印发《境外经贸合作区服务指南范本》制订符合合作区发展的信息咨询、运营管理、物业管理以及突发事件应急等方面的服务指南;国家发改委、外交部和商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》为海外园区的全球布局和拓展提供了顶层设计和方向指引。2016年工业和信息化部、财政部、国土资源部、环境保护部与商务部等五部委《关于深入推进新型工业化产业示范基地建设的指导意见》中指出要加大政策支持，包括加强财政支持以及完善金融保障等，同时鼓励示范基地以“一带一路”沿线国家、境外产业园区为重点，加强国际合作园区的开发与建设。由此，中国海外园区的发展具备了一套较为完善的顶层保障体系。此外，习近平主席在2018年庆祝改革开放40周年讲话中提出，要以共建“一带一路”为重点，同各方一道打造国际合作新平台;他在2019年第二届“一带一路”国际合作高峰论坛记者会上的讲话中也提出，发展经贸产业合作园区是未来共建“一带一路”合作的重点。因此，中国海外园区成为“一带一路”倡议下国家间合作的重要载体。 （二）中国海外园区的实践历程
改革开放以来，伴随着中国确立社会主义市场经济体制以及加入世界贸易组织，我国企业逐渐自发走出国门，到境外投资建厂设园，如海尔公司到美国设立美国海尔工业园、天津市保税区投资公司在美国南卡州设立天津美国商贸工业园等。这是中国海外园区的发展第一阶段，即企业自发“走出去”阶段，但在该阶段中海外园区数量较少，发展水平较低。通过上文可知，中国政府自2005年底起，开始在中国海外园区的发展中提供政策指引，推动了中国海外园区的发展走上新台阶。在这一阶段中，确立了一批国家级海外园区，推动以巴基斯坦海尔-鲁巴工业园等国家级海外园区为代表的中国海外园区在世界范围内建设开来，但该阶段海外园区主要集中在亚洲发展中国家内，且主要以一、二产业合作为主。随着 “一带一路”倡议的提出与《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》的发布，我国海外园区迎来了新的发展机遇期，成为中国“一带一路”建设的重要平台。在这一新的发展阶段中，中国海外园区的发展迎来了质的提升，园区数量极大增加、合作领域多元化发展，集中布局在“一带一路”沿线国家，并以此向外延伸，扩展全球布局网络。
三、青岛海外园区的实践
青岛作为中国改革开放最早的沿海开放城市之一，积极贯彻实践“走出去”战略，并在中国海外园区发展的大背景下，制定了推进境外经贸合作区建设发展的工作方案，推动青岛海外园区的实践，打造“海外青岛”的影响力。
（一）青岛海外园区的实践基础
青岛具有面向全球、接轨世界的先天地理区位优势，使得青岛海外园区的发展具有较好的实践基础：作为东北亚地区枢纽城市，具有面向东北亚开展国际经济合作的区位优势;作为“一带一路”沿海节点城市，是“海上丝绸之路”向南延伸的门户城市;作为新亚欧大陆桥经济走廊主要节点城市，具有向东纵深辐射亚欧大陆的区位优势;作为国家海洋强国战略的重要战略支点城市，是面向太平洋、参与全球海洋合作的先导区。在此优势下，青岛通过“引进来”，打造了国家级的青岛国际经济合作区，积极开展与日本、韩国、俄罗斯、德国、英国等国家的合作;同时，面向海外，大力建设欧亚经贸合作产业园区，打造“一带一路”经贸合作平台园区，积极对接海外园区的建设。
随着上海合作组织青岛峰会的召开，青岛进一步拓展与上海合作组织成员国合作空间，建立与加强经济合作伙伴关系，积极对接“一带一路”建设，打造上海合作组织成员国面向亚太大洋的“出海口”。“办好一次会，搞活一座城”，青岛海外园区的建设不仅是对“上合峰会”效应的外在具象，还是面向世界打造“青岛特色”的重要举措。聚焦青岛海外园区的建设，拓展与“一带一路”沿线国家层面上的宽领域、多层次、高水平的合作，是青岛如何在“后峰会时代”，抓住新的历史机遇期，发挥“后峰会效应”，打造国际化城市的重要内容。
（二）青岛海外园区的实践成果
1.青岛海外园区的全球布局网络
自2005年政府扶持海外园区建设以来，青岛将海外园区作为拓展全球合作网络的重要节点（见图1）。当前，青岛海外园区分布在亚洲、非洲以及北美洲，尤以亚洲数量最多，达11个，且青岛海外园区主要向南布局;从分布国家来看，主要布局在“海上丝绸之路”沿线国家。由此可以看出，青岛海外园区的布局十分集中，尚未形成全方位的全球网络布局，但也从侧面反映出青岛海外园区的建设响应了“一带一路”倡议。在接下来的海外园区建设中，青岛应紧抓“后峰会时代”的机遇期，通过落实与上合组织实业家委员会秘书处签署的联合工作组备忘录，积极推动境内企业与上合组织国家共建海外园区，从而将海外园区的布局沿丝绸之路经济带向亚欧大陆延伸。另外，作为面向太平洋的港口城市，青岛在海外园区建设中应跨过太平洋，积极开展与美洲大陆国家的国际产能合作。由此，通过“北上、东跨、南下与西进”的组合布局方式，青岛应逐步实现海外园区的全球布局网络。
2.青岛海外园区的产业定位
《境外经济贸易合作区确认考核和年度考核管理办法》对海外园区的主要类型进行了划分并确定了相关标准，确定合作区主要类型包括加工制造型园区、资源利用型园区、农业生产型园区、商贸物流型园区以及科技研发型园区。根据以上划分标准，可将青岛海外园区的类型予以确定①（见表2）。青岛海外园区包含加工制造型园区8家，农业产业型园区与资源利用型园区各3家。青岛海外园区就其产业定位而言，以园区所在国的资源优势为导向，局限于第一、二产业，而尚未有以商贸物流和科技研发为主的第三产业型园区，这也与青岛海外园区主要布局在发展中国家的特征相关。此外，就园区自身的产业定位而言，则倾向于产业多样化的发展。如：柬埔寨中柬合作青岛产业园定位于包含家电电子和装备、纺织服装、橡胶轮胎、港口物流和配套服务功能等五大功能的产业园区;马来西亚北方农渔业产业园则定位于打造印度洋渔业中心，包含集码头、市场、冷库、加工厂、修造船厂等渔业服务设施，并配套商业、培训及休闲旅游等服务设施，不仅为中国远洋船队服务，也为服务于其他国家渔业冷链物流业;中哈农牧产业科技示范园则定位于建设集种植、养殖、加工制造、研发培训和循环配套等为一体的农牧科技示范园。由此可见，青岛海外园区的产业选择已开始向第三产业倾斜，但仍需打造一批以商贸和科研为主导的海外园区，以加速生产要素的全球性流动，并实现科研技术的全球合作与产出。
3.青岛海外园区的实践进展
自巴基斯坦海尔—鲁巴工业园在2006开始建设以来，青岛海外园区不断加大海外园区建设，累计总投资60多亿美金，取得了较为优异的实践进展（见表3）。
当前，全国共有20家海外园区被确定为国家级海外园区，同时有113家海外园区被纳入商务部考核名单，而在这其中，巴基斯坦海尔—鲁巴工业园为首批认证的国家级海外园区之一，同时青岛已有5个海外园区纳入商务部统计范畴名单。与此同时，青岛海外园区的建设也在现有成果的基础上，以目标为导向，提出培育建成2个以上国家级海外园区以及 2个以上省级海外园区，这也落实到具体海外园区的发展定位之上。由此可见，作为中國重要的沿海开放城市之一，青岛以海外园区建设的方式在贯彻落实“走出去”战略中取得了长足的进展。但也要看出，仍有部分园区进展缓慢，如加拿大加中清洁能源加中天然气工业园、中海海洋印尼美娜多海洋产业园2个海外园区处于缓建状态，因此青岛在开展海外园区的建设过程中，要重视并督促建设进展，加强投资运营管理。 四、青岛海外园区的发展模式
经过10多年的海外园区建设，青岛海外园区的发展已经逐渐成形。通过对青岛海外园区发展模式的总结，包括建设模式、总体规划模式以及保障模式，能够兼顾具体化与整体化的海外园区发展模式，为中国海外园区的发展提供思路与借鉴。
（一）青岛海外园区的建设模式
当前学者根据不同划分标准对中国海外园区的建设模式进行了比较宏观的总结，包括层级结构主管与管理模式[4]，以及投资方与建设方类型[15]等。而青岛海外园区的建设模式不仅有具体化的微观园区建设模式，也有从政府层面构建整体化的建设模式（見图2）。就具体化的建设模式而言，在层级结构方面，青岛海外园区已有1个国家级海外园区、1个省级海外园区，在此基础上，青岛还将通过落实责任单位，构建园区建园主体与责任部门的有效联系，全力打造多个国家级或省级海外园区。在企业投资建设方面，青岛海外园区建设模式可分为以巴基斯坦海尔—鲁巴工业园为代表的中外合资共建型，以柬埔寨中启控股斯努经济特区为代表的中方独资建设型，以及以泰国森麒麟罗勇府自治省立盛橡胶工业园为代表的中方投资收购型三种园区类型。就整体化的建设模式而言，青岛政府积极推动海外园区建设，打造“青建+”模式，并建立“青建+”企业联盟，发挥大企业的带头作用，引导中小企业积极参与，从而推动青岛企业“抱团走出去”发展。此外，青岛还在全国范围内首创境外工商中心模式，已在海外设立8个工商中心，为青岛企业“走出去”提供投融资服务。
（二）青岛海外园区的总体规划模式
随着上海合作组织青岛峰会的召开，青岛积极对接“一带一路”建设，拓展海外园区的全球化布局，借助上海合作组织青岛峰会的成果，打造上合组织地方经贸合作示范区，从而为海外园区的全球化总体布局建构平台支撑（见图3）。上合组织地方经贸合作示范区将以胶州欧亚经贸合作产业园为基础，在深化与上海合作组织成员国合作的同时，向外辐射延伸，以构建“上合+X”全球布局模式。该模式将充分发挥以点带面的作用，通过境内先导区的建设，积极吸引外方企业投资与入驻，形成规模产业集聚区，打造境内国际合作园区;同时秉持双向投资主导方向，支持园区“引进来”与“走出去”共同发展，从而实现“双园互动”模式的发展，为海外园区的建设提供境内的合作与服务对接平台。总体而言，青岛海外园区的总体规划，将通过以点带面，双向互动，构建以上合组织地方经贸合作示范区为核心，以上海合作组织成员国为主要合作对象的对外辐射内圈层，从而打造面向全球的国际产业合作网络。
（三）青岛海外园区的保障模式
为推动青岛海外园区在海外的有效建设与运营，青岛市政府就自身工作的落实、地方合作的促进、园区的财政金融支持以及风险防控等方面做了较为详尽的部署，从而为青岛海外园区的发展提供全方位、有效化的保障（见图4）。首先，就自身工作的落实方面，青岛市政府以商务局牵头，多部门参与的工作机制，为青岛海外园区的发展提供有效与便捷的政府服务。其次，就地方合作促进而言，青岛深化落实上海合作组织青岛峰会成果，加强与上海合作组织成员国之间的地方经贸合作，对外扩展经济合作伙伴关系，为海外园区建设打造友好的合作环境。再次，在园区财政金融支持方面，青岛通过政府部门与政策性金融机构的共同参与，在加大政府财政支持的同时，为海外园区的建设提供优惠的存贷款利率以及信用保险政策等支持，并通过争取境内外专项基金，为企业建设海外园区提供投融资服务，此外通过支持海外园区争创国家“一带一路”重点项目，实现高尺度的资金政策支持。最后，在加强风险防控方面，青岛市政府不仅发挥驻外使领馆、商会、境外工商中心等驻外服务平台对海外园区的安全保障作用，还加强与海外投资服务机构的专业化合作，加强风险评估，以有效规避风险，与此同时，通过落实企业第一责任制，强化海外园区安全防范能力，以有效防控与处理突发事件。总体来看，通过构建全面且高效的海外园区保障模式，青岛为海外园区的发展奠定了坚实的基础。
五、结论与讨论
经济全球化背景下，生产要素通过全球流动实现资本生产的地域化与再地域化，在此背景下，中国海外园区经历了企业自发“走出去”阶段、政府扶持阶段以及迎合“一带一路”发展新阶段，在此过程中，中国政府为海外园区的发展制定了一系列指引性政策文件，以使中国海外园区更好地适应国际产业转移与全球重构的趋势。基于此，青岛作为中国重要沿海开放城市，成为海外园区建设的先行者，并结合“一带一路”倡议的提出与上海合作组织青岛峰会的举办，通过“青建+”建设模式与“上合+X”规划模式，以点带面，双向互动，积极推动企业“抱团走出去”，形成面向上合组织成员国，并向外辐射的园区全球化布局，通过构建包含自身工作落实、地方合作促进、园区财政金融支持以及风险防控等方面的全方位海外园区发展保障模式，为企业“走出去”建设海外园区保驾护航，为海外园区争创国家级、省级海外园区助力。然而，在青岛海外园区的实践过程中，仍存在园区布局网络狭隘、产业定位水平较低、园区建设进展缓慢、相关工作停留在表面等问题。因此，在未来海外园区的发展中，青岛应本着“共商、共建、共享”原则，以建设高水平、高端产业合作海外园区为宗旨，以“双园互动”“跨境发展”“园城融合”为导向，推动落实相关工作的部署，创新海外园区支持方式，切实依托“一带一路”倡议，发挥上海合作组织青岛峰会的效应，面向世界，打造青岛海外园区全球辐射网络。
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[责任编辑 张桂霞]