浅谈如何引导民间资本参与城市基础设施建设

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  中图分类号:F299.27
  城镇基础设施是构成城镇存在和发展的硬件。包括道路、桥梁、供水、供电、供气、污水处理等公用事业建设等,它具有公益性、垄断性和竞争性。公益性、垄断性决定了它们提供产品和服务是社会性的;竞争性的特点决定了这类设施的建设可以通过市场来实现。所谓民间资本是民间用于生产经营、投资增值的资产,包括实物形态的固定资产、流动资产,货币形态的流动资产,以及投资、金融市场的虚拟资本等。它是相对于公共资本而言的,所有者不是国家而是私人(包括自然人和非公有性质的法人),其具有分散性、私有性、投机性和逐利性等特点。 一、目前城镇基础设施建设存在的问题 1.投资总量严重不足。中国市政工程协会会长金德钧指出,“从上个世纪90年代中期至今,我国城镇基础设施建设投资比例严重偏低,投资总量明显不足,导致我国城镇基础设施建设投资与城镇经济发展极不协调。根据联合国开发计划署的研究,发展中国家城市基础设施投资最好占固定资产投资10%--15%的比例,占GDP的3%--5%。据统计,我国目前城镇建设基础设施投资占固定资产投资的平均比重为9%,占GDP的比重平均为3%,未达到合理水平”。“十二五”规划中,虽然加大了城镇基础设施投资力度,但相对于社会高速发展所产生的大量需求来看,我国对于城镇基础设施投资的比重还是偏低的,这将在一定程度上制约城镇基础设施建设的发展。 2.基础设施缺乏统筹考虑且标准较低。目前大部分城镇规划水平不高,在定位、功能分区等方面缺乏科学设置和安排,供水、排水和热力、燃气以及电力等基础设施专项发展与统一规划缺乏相互衔接。同时,大多数城镇限于财力,在基础设施建设中始终坚持“尽力而为、量力而行”的原则,可建可不建的就没有建设,可推后建设的就没有提前建设,只是从保证基本使用的角度进行基础设施建设,因此在建设标准上相对较低,缺乏前瞻性。 3.投融资主体单一,融资渠道狭窄。我国城建资金的传统筹资模式主要有四个方面:一是政府财政拨款;二是城建维护费的使用;三是土地收益;四是银行贷款。城镇基础设施建设的特殊性,使得这方面的投资,无论其是否具有竞争性和可经营性,长期以来一直是政府在包揽。同时,由于投融资政策、环境不成熟或者利益刺激不足等原因,民间资本很难进入。
  
  二、引进民间资金进入城镇基础设施建设的必要性
  
  对于城镇基础设施建设领域来说,民间投资具有增长潜力大、投资效率高的特点,从长远来看,民间投资必将成为城镇基础设施建设资金的重要来源,有计划、有针对性地引进民资参与基础设施建设非常有必要。
  1.有利于缓解政府的资金压力,改变政府投资效率相对低下现状。将大量非政府资金引入城镇基础设施建设,能迅速地改变基础设施投资总量不足的现状,解决建设、维护、更新基础设施与服务的资金瓶颈,,使政府规划建设资金不到位的项目尽早实施,提前实现社会效益、经济效益和规模效益。同时,相对于民间投资而言,政府资金使用者的利益与收益并无直接的利益关系,无法做到与民间投资那样精打细算,导致政府投资的资金重复建设严重,使用效率低下等现象。
  2.有利于风险的有效分担。尽管大多数基础设施的服务需求稳定、政府关心、社会关注等诸多特点,但是同样存在投资风险。政府与私人企业合作建设公共基础设施,双方依据分工和回报各自分担风险,将建设项目的一部分风险转移给私人企业,从而减轻政府投资风险。 3.有利于促进基础设施领域里的市场化运作。引进民间资本将基础设施的建设、经营和管理市场化,可以改变传统体制下我国城镇基础设施的发展政府包揽过多的弊端,更能充分发挥市场机制的作用,破除基础设施产业的垄断性。
  
  三、民间资金进入城镇基础设施建设的建议
  
  1.实现政府与民间资本之间的效益“双赢”,增强民间投资意愿与信心。一般来说,影响民间投资主体决策的因素有两个方面:一是基础设施服务的价格或收费标准,该因素直接决定着民间资本的盈利能力;二是基础设施投资的风险程度,该因素直接决定着民间资本的投资成本。由于城镇基础设施的投资规模通常较大,回报期较长,不确定因素多,对于政府的财政而言,希望民间资本参与到项目投资中来,从而可以实现资金上的保证,提前完成各项基础设施的建设;同时,民间资本又以追求利润的最大化为目的,为了让民间投资者有合理的投资收益,就必须推行基础设施项目建设的市场化运作,实现政府与民间投资者之间的效益最大化。在经济发达的美国,政府允许基础设施企业自主定价,使民间资本的投资回报率高于市场一般利率水平,并采取一系列措施降低基础设施的投资风险,使民间资本可以“大胆”向基础设施投资,如私人投资近80亿美元修建的阿拉斯加石油管道,被认为是世界上规模最大的一项私人资本投资的基础设施工程。此外,美国政府还制定了刺激投资和保障投资者权益的法律规章,灵活运用财政和金融政策工具,保持宏观经济的基本稳定,增强民间投资者信心。在经济景气时期,实行比较稳健的财政支出政策,以平衡的财政政策为目标,避免过大赤字对民间投资产生挤出效应。20世纪90年代经济繁荣时期,克林顿政府的基本财政政策目标是实行预算平衡,提高高收入阶层的消费税以削减赤字,联邦赤字大幅度减少,最终出现大量盈余,宏观经济出现低通胀、高就业和高增长的局面,造就了民间投资大繁荣的形势。在经济景气下滑时期,积极的财政政策和扩张性的货币政策并用,财政上实施扩大支出与减税的政策措施,货币政策上则实施低利率水平等刺激融资和投资的措施,以维持和刺激经济景气,维护民间投资的意愿与信心。
  2.创新城镇基础设施建设的筹资机制,放宽民间投资的准入,构建政府和民间共同投资的新格局。从一定意义上讲,基础设施同其他商品一样,一经建成就具有使用价值和价值,它既要为生产和生活服务,也要在服务中实现价值补偿。因此,必须根据不同项目性质,制订不同的政策,助推民间资本与政府投资项目的有效对接,鼓励和引导民间资本采取独资、合作、联营、集资、参股以及特许经营等更加灵活多样的方式投入基础设施项目建设。
  (1)对预期有收益或通过建立收费补偿机制可以获取收益的基础性项目,采用政府授予特许经营权方式向民间资本开放,由投资者负责筹资、建设、运营、回收投资、偿还债务等一揽子事务,经营期满后该项目无偿移交给政府;
  (2)对已建成投产的政府经营性基础设施项目,可采用转让给民间经营,以提高政府投资能力。例如日本出售国营电报电话公司股份所获取的资金,用于某些无力自筹资金的基础设施部门。日本的这种NTT资本模式(即资产盘活式)并没有因民营化而丧失,而是转化成为公路等形式的另一种基础设施。
  (3)对投资额大的交通(公路、港口)、卫生(医院)、教育(学校)等重大基础设施和公共事业项目,主要用两种方式引导民间资本流向,分担项目风险、共享投资收益。一是“筑巢引凤式”,比如日本在进行鹿岛工业区的开发建设时,中央政府和地方政府直接投资4000亿日元,引导私人企业投资1.5万亿日元;二是“联合投资式”,即将民间资本和经营能力,引入政府的投资事业,如日本的关西机场,就是由中央政府、地方公共团体和民间企业共同投资建设的。
  3.建立健全民间投资政策、法规,保障民间投资的合法地位和投资退出机制。2010年国家出台《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》中鼓励和引导民间投资,有利于建立公平竞争的市场环境,有利于激发经济增长的内在动力,促进经济稳定增长,但部分地方政府实施细则出台缓慢,配套政策和执行力度不够,使得民间资本进入基础设施建设的政策可操作性不强。此外,对于投资中小基础设施项目的民间投资者来说,通过项目公司上市套现而退出基础设施领域的可能性不大,政府也应有责任建立一个规范、便利的中小企业产权交易市场,使民间投资者在需要资金的时候,很容易退出部分或全部股权,解除投资者进入投资领域的后顾之忧,也为所持有的股权提供了一个客观的价格,对于投资决策具有指导作用。因此,笔者认为必须尽快制定民间投资促进政策、法規,规定民间资本能够进入的领域、方式、比例、规模、地位及退出机制等一系列内容,使民间投资有一个平等的法律和政策环境,保障民间投资的合法权益和退出机制。
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