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摘要：政治协商纳入决策程序是政治协商的重要原则。中国共产党自成立之初，就开始了将政治协商纳入决策程序的制度化探索，取得了宝贵经验。新形势下，政治协商纳入决策程序仍然面临着协商决策内容界定不清晰、协商决策程序不规范、协商决策体制机制不健全等制度困境。为此，应从明确协商决策内容、规范协商决策程序、健全协商决策体制机制、推进协商决策相关立法等方面加强制度建设，确保政治协商真正纳入决策程序。
关键词：政治协商；协商决策；决策程序；制度建设
中图分类号：D627
文献标志码：A
文章编号：1002-7408（2017）04-0011-04
基金项目：2015年度湖南省哲学社会科学基金项目“政治协商纳入决策程序的制度建设研究”（15YBA376）。
作者简介：吴丽萍（1971-），女，湖南新晃人，中共湖南省委党校、湖南行政学院科社（政治学）教研部教授，研究方向：协商民主、政党制度。
政治协商纳入决策程序是政治协商的重要原則，这一原则对政治协商、党政决策提出了新要求，它意味着决策权力主体被延伸，政治协商功能进一步扩大，对发展社会主义民主政治、促进决策的科学化民主化法治化、构建新型智库等有着重要作用。本文拟围绕政治协商纳入决策程序的制度建设这一核心，从历史考察、面临困境、对策建议等方面予以探讨。
一、中国共产党将政治协商纳入决策程序的制度化探索
1新民主主义革命时期的政治协商。 民主革命早期，政治协商主要表现为政党协商。1921年中国共产党成立后，在共产国际的帮助下，中共二大提出的建立民主联合战线为民主协商提供了基础，最终国共两党在协商的基础上建成了反帝反封建的革命统一战线，取得了北伐胜利的丰硕果实。1937年前后，中国共产党多次与国民党及其它民主党派进行协商，特别是在武装力量的领导与整编上反复协商，最终建立了抗日民族统一战线。抗战时期，中国共产党领导的抗日根据地，建立了抗日民主“三三制”政权。该政权中，共产党员、左派进步分子、中间派分子各占三分之一，各角色以自愿平等的方式加入参议会和政府中，使各阶级各阶层充分表达其利益诉求。如党外人士李鼎铭，当时身份是陕甘宁边区参议会副议长，他针对政府机关存在的官僚主义等问题，提出了精兵简政这一建议，得到共产党采纳。“三三制” 政权是一个充满包容性、代表性、协商式的民主政权，在政权建设、如何处理党派关系、如何吸纳民主党派意见等方面进行了制度化探索。抗战结束后，中国共产党在筹备新政协会议时强调“总是事先就有协商”的原则，“协商这两个字非常好”。[1]各党派在组织筹备会时提议增加“上海人民团体联合会”为新政协筹备会成员，建议将“无党派民主人士”列为一个单位，这些意见均被采纳。新政协筹备中，各党派紧密协商，增进共识，为协商建国打下了基础。协商建国堪称一部永载史册的经典之作。民主党派全方位参与到政府中，直接参与决策的制定。[2]通过广泛商讨，确定了国号、国歌、国旗、国徽。“我们政府……可以叫它是个商量政府”。[3]诸多协商形式如“双周座谈会”“最高国务会议”“协商座谈会”等得以确立，决策前协商已经成为当时的习惯和传统。
2社会主义革命和建设时期的政治协商。 1950年，一场变地主土地所有制为农民土地所有制的土地改革运动全面开展。在土改初期，一些人抱有抵触情绪，流传“地主养活了农民”“地主和佃农相依为命，谁也离不开谁”等言论。党中央针对土改中究竟如何处理富农问题，没有仓促决策，而是广泛邀请各民主党派、无党派民主人士进行协商座谈，征求其意见和建议。民革主席李济深、民盟主席张澜、民建常委会召集人黄炎培、民进主席马叙伦、农工民主党主席章伯钧均表示，支持中国共产党关于土地改革的政策，完全拥护土地改革法草案。到1952年，全国约有3亿多无地少地的农民分得了7亿亩土地，广大农民获得了真正的解放。除土地改革外，中国共产党领导开展的抗美援朝、肃反运动、三反五反运动、知识分子思想改造运动等重大运动和决策，由于之前经过了充分讨论和协商，故在执行中得到了坚决拥护与贯彻，取得了满意的效果。新中国制定的第一部宪法草案，也是经过协商讨论完成的。这表明，政治协商在促使中国共产党出台重要政策、法案的过程中，已成为重要一环，不可或缺。当然，政治协商在“文化大革命”时期也受到重挫，政协全国委员会在“文革”开始后被迫停止办公，政治协商遭到严重破坏。尽管如此，此时的毛泽东多次讲话强调，民主党派还是要的，政协还是有必要存在的。
3改革开放和社会主义现代化建设新时期的政治协商。 十一届三中全会后，政治协商恢复到正常轨道。邓小平曾深刻指出，共产党和民主党派看问题的角度不一样，这样对制定政策是很有好处的，因为“反映的问题更多，……对下决心会更有利，制定的方针政策会比较恰当”。[4]273他还说，一个政党最害怕的是听不到不同的声音，中国共产党希望听到民主党派、无党派人士传递出来的不同声音，因为他们“能够提供一种单靠党员所不容易提供的监督。” [4]225基于此认识，社会协商对话制度被写入党的十三大报告中。紧接着，1989年出台了《坚持和完善中国共产党领导的多党合作与政治协商制度的意见》。2005年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》对“政治协商纳入决策程序”正式作出了制度安排和硬性规定，首次提出政治协商的重要原则——政治协商纳入决策程序，标志着我国决策体制的根本变革。党的十八大报告从协商的实效性着眼，再次强调这一原则，并对协商时间作了明确规范，即“坚持协商于决策之前和决策之中”。[5]党的十八届三中全会提出要重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化。[6]习近平2014年在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中，重申了协商与决策的紧密联系。他指出：“协商就要真协商，真协商就要协商于决策之前和决策之中。”真协商，就是协商要有效果，不能形式化和表面化。他还强调，要“从制度上保障协商成果落地”，这里再次强调了制度的作用，为政治协商指明了进一步发展的方向和重点。 可见，中国共产党人在治国理政实践中，一直坚持将政治协商纳入决策程序。一是将中国共产党领导的多党合作和政治协商制度确立为我国的基本政治制度，这一制度安排明确了政治协商的地位。二是坚持重大决策前广泛征求和充分尊重民主党派意见，这一措施提升了政治协商制度化水平。三是保证党外人士有职有权。新中国成立初期，中央人民政府6位副主席中非中共人士占了3位，56位中央政府委员中民主党派和无党派人士占了27位。实践证明，制度建设是发挥政治协商作用的关键。
二、政治协商纳入决策程序的制度困境
新时期，围绕政治协商纳入决策程序，虽然各地已探索出了一些好的做法，如“先行先试的广东实践”“两会分期召开的遵义探索”等，但总体上看，实践中仍然存在着制度上的瓶颈和困境，主要表现在：
1协商决策内容界定不清晰。 政治协商主要是就“国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题”等进行。然而，什么是“大政方针”、 哪些属于“重要问题”等，各地方把握不准，缺乏统一认识，导致应该协商的重大问题没有进行协商，可以不协商的又进行了协商。对于纳入决策程序的政治协商内容，政协章程和中央、省（市）等文件概括太笼统，没有明确具体的实施細则。基层政协与党委、政府等对纳入决策程序内容的理解各不相同，在执行过程中难以把握和操作。由于协商内容太笼统，有的地方又没有从自身实际出发，选定适合当地特色的协商议题和具体内容，导致政治协商随意性大；有的地方随意取舍协商内容，甚至出现选择性协商；有的对经济建设方面协商得多，对人事、廉政、问责等敏感的政治问题协商得少；有的地方立法协商还没有开展起来。
2协商决策程序不规范。 程序不规范乃至程序缺失是导致政治协商随意性的重要根源。由于程序化建设还没有得到普遍关注和重视，导致制度化规范化问题也很难落实。目前尚没有一部文件对政治协商的程序做出详尽、明确的阐述。协商程序是指为了实现协商民主的目标，采取的一些方法、措施、步骤等。程序是否完备、规范是衡量政治协商民主制度是否健全的一把重要标尺。从实践中看，政治协商的程序设置一直不尽如人意，对哪些内容应该协商、什么时候协商、在哪里协商、哪些人参加协商、怎么协商、协商成果如何处理运用等问题没有明确具体规定，致使一些基层政治协商存在不同程度的随意性。有的以通报代替协商、以事后通气代替事前协商，甚至还有的把政治协商理解为党政领导与政协负责人之间的个别沟通与交流等。
3协商决策体制机制不健全。 一是党委政府部门制定的条例、规章与政治协商纳入决策程序的要求不配套，也未相互衔接。如2014年中央印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》，对于干部的任免、领导班子换届这类重大事项，条例并未明文规定政治协商是必经程序，仅强调领导班子换届，党委推荐领导成员人选，应事先向民主党派、工商联主要领导成员和无党派代表人士通报有关情况，进行民主协商。[7]这里强调的是“应当协商”，而不协商怎么处置，没有明确。有的地方政治协商规程中，虽然写入了“把是否重视政治协商纳入党政领导的政绩考核体系”，但“是否重视”如何衡量和评价并没有标准。而且，这一规定与党政领导政绩考核体系的设置不配套，即政绩考核中没有考核政治协商这一内容。再者，党委、政府、人大、政协对于政治协商的相关规定没有衔接。有的省委、市委关于政协工作的文件，虽然是以党委的名义下发的，但其实都还是要求政协唱主角，对党委、人大、政府应如何支持政治协商工作，缺少可操作性的制度规范和硬性规定。政协职能虚化现象突出，政协常被认为是干部退居二三线的标志和场所。二是协商成果督办与反馈机制不健全。在市、县政治协商实践中，普遍存在重协商、轻督办，重形式、轻反馈的现象，原因在于协商意见督办与协商结果反馈机制相对缺乏。协商效果取决于相关职能部门主要领导重不重视政治协商，有没有“政协意识”。政协委员履职最直接的方式就是提交提案，然而部分党政领导存在着以答复代替办理的现象，满足于答复、应付了事。在个别地方，协商意见或建议是否督办、是否反馈甚至取决于政协主席的威信和个人魅力，导致政治协商结果对党委和政府的约束力不够，自然很难进入决策程序，不能产生实际影响。三是政治协商工作中的考核评价与责任追究机制不健全。多数地方在对党政领导考核时，对于政治协商这一项内容是缺失的。没有考核也就没有硬性的约束。对不将政治协商纳入决策程序而酿成决策失误的，其组织和个人该负什么责任没有明确规定。有的省委、市委、县（市、区）委下发的有关政治协商的文件，对政治协商只规定了应该做什么，而对不这样做应该怎么处置则未提及。对于协商意见和建议不处理不反馈等行为应不应当承担责任，应承担怎样的责任？很多地方文件、规程等未提及或未做硬性规定。对应当协商而没有协商造成决策失误的，由谁来查处、如何查处，也没有惩戒措施，导致出现了党政想协商就协商、不想协商就不协商、协不协商无所谓的局面。四是协商决策相关立法缺失。政治协商既没有相关的实体法，也没有相关的程序法。政治协商名义上地位很高，但由于缺乏法律保障，实际地位却被矮化，与基本政治制度的地位极不相称。有人说，政治协商本身就只是行使建议咨询权，政协也不是国家权力机关，不宜立法。但笔者不赞同这种看法。人民代表大会与人民政协都是公民参与政治生活的重要渠道，都是代表民意的重要机构，都是国家政治制度的重要组成部分，理应有相关法律作保障。况且，人民政协是专门的协商机构，要发挥协商民主的重要渠道作用，需要对政协这一组织、对协商民主这一独特的民主形式等进行规范立法。事实上，学术界对此呼声很高。
三、切实加强政治协商纳入决策程序的制度建设
1明确协商决策内容。 这是将政治协商纳入决策程序的基础。对于纳入决策程序的内容事项，一定是重大的、关系国计民生的、关乎公共利益的。要贴近地方发展实际，围绕社会广泛关注的焦点、难点、热点等问题，明确并细化政治协商的内容，公布出重大行政决策事项目录。成都2015年出台了专门针对“三重一大”事项的决策机制意见，这在全国副省级城市中属创新之举。其特点有：主要领导末位表态，决策反对意见详细、实时记录，将“三重一大”事项范围逐条细化和罗列为：重大决策3类，重要人事任免2类，重大项目安排3类，大额资金使用3类，这使主要内容事项一目了然。济南市委2011年也明确规定：九项“重大问题”在决策前必须先进行政治协商。很多地方已经探索立法协商，立法协商已成为热点并逐渐常态化。大连市从2002年起，市人大常委会每次讨论通过地方法规之前，都要将法规草案提交市政协进行立法前协商，真正做到协商在人大通过之前。[8] 2013年党的十八届三中全会提出“深入开展立法协商”，这是对纳入决策程序内容和事项的新拓展。2014年北京市政协尝试立法协商，90%以上的政协委员参与其中，700多名政协委员对大气污染防治草案提出了相关意见，有83处修改采纳了委员们的意见。政协参与立法协商的探索和实践拓展了其政治功能，提升了其地位。 2规范协商决策程序。 这是将政治协商纳入决策程序的根本。程序是指行事的先后次序，有序的步骤。在现代民主社会和法治社会中，程序是实现民主权利的前提和基础。“程序民主也称民主程序，是程序民主化与民主程序化的结合……关心的是民主的步骤与进程。”[9]政治协商纳入决策程序，需要把程序作为重要一环来抓，使每一个环节、每一个步骤都有据可依、有章可循、照章办事，不因人、因事、因时而异，克服随意性和盲目性。政治协商纳入决策程序的具体程序如何？在决策过程中怎样严格按程序办？首先，要制定年度协商计划办法。这项工作需要党政各个部门紧密配合。二是协商议题的确定程序。议题确定主体应由过去主要是黨委、人大和政府确定这一单向被动式变为由各党派将重要问题提交协商这一双向互动转变，更多地允许人民政协提出协商议题，将其合理议题纳入全局工作中统一部署。三是协商会议的准备程序。包括协商前应给协商参与者有充分的时间用于调查、分析和研究，时间应充分保证。有些议题往往只在政治协商会议召开前几天才知道， 协商参与者对协商内容了解甚少，最后只能仓促表态。四是协商会议程序。对提交的决策草案，可采取按条、款、项逐项进行协商，要鼓励围绕协商议题充分进行辩论，增强透明度和公开性。五是协商意见的办理及结果的送达、反馈程序。对多数成员明确表示反对或要求修改的内容，必须进行修改，适当时要重新启动协商程序。
3健全协商决策体制机制。 这是将政治协商纳入决策程序的关键。一是改革和完善党政决策体制和工作机制。要创新和完善党政决策的规则和程序。湖南省委2014年印发的《党委（党组）贯彻执行民主集中制的基本规则（试行）》明确规定，议事决策时坚持民主集中制与党委（党组）书记末位表态相结合原则，书记表态后还必须提请会议表决。此规定既坚持民主集中制原则，又防止“一把手”最先表态的不良影响。应建立党委、人大、政府与政协紧密联系、相互配合的工作机制，党委要支持人大、政府、政协协调一致地开展工作，要使政治协商从“被动”转入“主动”，实现与党委、人大、政府的“互动”。要把政治协商纳入党政工作管理目标，特别要将重大事件、重要人事安排、重点工程项目等纳入年度协商计划，密切协商与决策的配合。完善党委、人大、政府领导参加政协活动和政协领导与委员列席党委、人大、政府相关会议的工作机制。要完善“三在前、三在先”工作机制，党委和政府坚持“不协商不决策、先协商后决策、协商不通过不决策”的决策机制。二是健全考核、问责与监督机制。要把开展政治协商活动的绩效作为考核领导干部的重要指标，列入党委组织部门和纪检部门的考核与监察中。[10]党委和政协还可派出专门人员，牵头组织对政治协商制度执行情况、协商意见办理的绩效进行评估评议，其评议结果作为考核领导班子的依据之一。按照“谁办理、谁负责”的原则，对不把政治协商纳入决策程序而造成决策失误的，对协商后报送的意见建议不阅批、不办理落实、不及时反馈等造成不良影响和后果的，要明确责任人，加大追究力度。[11] 2016年1月湖南某县出台的《党政领导干部“为官不为”问责办法》，其问责内容之一即“对政协提案办理不作为”，包括对政协提案不按时办理和回复，对提案提出的批评、建议等不整改落实的，由提案委移送“为官不为”问题线索，由纪委、组织部启动问责程序。对协商决策内容和协商决策行为，要加大监督，提高监督的组织化程度，把政协民主监督与有关工作考核、测评挂钩，提高监督针对性。湖南省政协2014年启动了委派民主监督小组试点，遴选24名省政协委员担任民主监督员，派驻到省直单位，就依法行政、政务公开等情况提出意见和建议，这些监督员由过去的被监督单位自行聘任，改为由政协组织统一委派。[12]由“聘”改为“派”，监督员与受监督单位脱钩，使其独立行使监督权。有的地方纪委聘请的监督员中，政协委员占一半以上。有的地方建立了政协委员会与纪检监察机关的联席会议制度，提高了监督能力。
4推进协商决策相关立法。 这是将政治协商纳入决策程序的保障。一是要推进政协组织的法律化。政协组织是政治协商的重要载体和平台。长期以来，政协仅依据《中国人民政治协商会议章程》履行职能。我国宪法对人民政协的职权问题也未作任何规定，只在序言中有“是有广泛代表性的统一战线组织，……将进一步发挥它的重要作用”，区区不到100字的提及，并未对人民政协进行具体的界定，这直接造成政协组织的定位模糊和发展制约。政协组织应该发挥什么作用，怎样发挥作用，政协组织拥有哪些职权，这些职权同其他国家机关的职权应当如何划分等，法律上也没有明文规定。因此，要对政协的地位、功能和运作方式等进行法律规范，对政协与党委、人大、政府的关系作出法律界定，特别是对政协的职能、履行职能的基本原则、政协的组织机构、委员的权利和义务等作出明确法律界定。二是要推进协商民主法治化。“社会主义协商民主应该是实实在在的，而不是做样子的。”[13]不做样子，就应将协商民主包括政党协商和政协协商纳入法治化的轨道。然而协商民主目前仅有党的文件等“软法”加以规定，缺乏硬性的规范性制度安排。要将政治协商纳入决策程序这一制度规定进入相关立法，以刚性约束予以保障，使其具有权威性和严肃性。因此，需要从法律的层面确定协商民主的地位，将民主纳入法治的轨道，以法治保障协商民主的良性运作和健康成长，以协商民主的法治化助推中国法治建设的进程。事实上，协商民主与法治是有契合点的。比如，法治要求具有完善的程序规定，协商民主发挥作用的过程实际上是协商程序进行的过程，如何安排议程、怎样进行协商、何时进行决策、决策后反馈如何等，这些都需要程序的设计。由此，可制定政治协商程序法等相关法律，使协商民主这一民主形式真正落到实处。
参考文献：
[1]中国人民政治协商会议全国委员会研究室，中共中央文献研究室第四编研部编.老一代革命家论人民政协[M].北京：中央文献出版社，1997∶17.
[2]曹婧妤. 论建国初期多党合作的经验及启示[J]. 中央社会主义学院学报，2005，（2）.
[3]毛泽东文集（第7卷）[M].北京：人民出版社，1999∶178.
[4]邓小平文选（第1卷）[M].北京：人民出版社，1994.
[5]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告（单行本）[M].北京：人民出版社，2012∶27.
[6]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（单行本）[M].北京：人民出版社，2013∶30.
[7]党政领导干部选拔任用工作条例（单行本）[M].中国法制出版社，2014∶22.
[8]胡筱秀.人民政协制度功能变迁研究[M].上海人民出版社，2010∶152.
[9]韩强.程序民主论[M].北京：群众出版社，2002∶40.
[10]吴丽萍.把政治协商真正纳入决策程序[N].学习时报，2015-04-13（10）.
[11]袁为海，王庆展. 发展社会主义协商民主的重要原则——把政治协商纳入决策程序[J]. 福州党校学报，2013，（5）
[12]段树军，王晓红. 改革立法机制 推进协商民主[N].中国经济时报，2015-03-13（10）.
[13]习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[N].人民日报，2014-09-22（02）.
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关键词：政治协商；协商决策；决策程序；制度建设
中图分类号：D627
文献标志码：A
文章编号：1002-7408（2017）04-0011-04
基金项目：2015年度湖南省哲学社会科学基金项目“政治协商纳入决策程序的制度建设研究”（15YBA376）。
作者简介：吴丽萍（1971-），女，湖南新晃人，中共湖南省委党校、湖南行政学院科社（政治学）教研部教授，研究方向：协商民主、政党制度。
政治协商纳入决策程序是政治协商的重要原則，这一原则对政治协商、党政决策提出了新要求，它意味着决策权力主体被延伸，政治协商功能进一步扩大，对发展社会主义民主政治、促进决策的科学化民主化法治化、构建新型智库等有着重要作用。本文拟围绕政治协商纳入决策程序的制度建设这一核心，从历史考察、面临困境、对策建议等方面予以探讨。
一、中国共产党将政治协商纳入决策程序的制度化探索
1新民主主义革命时期的政治协商。 民主革命早期，政治协商主要表现为政党协商。1921年中国共产党成立后，在共产国际的帮助下，中共二大提出的建立民主联合战线为民主协商提供了基础，最终国共两党在协商的基础上建成了反帝反封建的革命统一战线，取得了北伐胜利的丰硕果实。1937年前后，中国共产党多次与国民党及其它民主党派进行协商，特别是在武装力量的领导与整编上反复协商，最终建立了抗日民族统一战线。抗战时期，中国共产党领导的抗日根据地，建立了抗日民主“三三制”政权。该政权中，共产党员、左派进步分子、中间派分子各占三分之一，各角色以自愿平等的方式加入参议会和政府中，使各阶级各阶层充分表达其利益诉求。如党外人士李鼎铭，当时身份是陕甘宁边区参议会副议长，他针对政府机关存在的官僚主义等问题，提出了精兵简政这一建议，得到共产党采纳。“三三制” 政权是一个充满包容性、代表性、协商式的民主政权，在政权建设、如何处理党派关系、如何吸纳民主党派意见等方面进行了制度化探索。抗战结束后，中国共产党在筹备新政协会议时强调“总是事先就有协商”的原则，“协商这两个字非常好”。[1]各党派在组织筹备会时提议增加“上海人民团体联合会”为新政协筹备会成员，建议将“无党派民主人士”列为一个单位，这些意见均被采纳。新政协筹备中，各党派紧密协商，增进共识，为协商建国打下了基础。协商建国堪称一部永载史册的经典之作。民主党派全方位参与到政府中，直接参与决策的制定。[2]通过广泛商讨，确定了国号、国歌、国旗、国徽。“我们政府……可以叫它是个商量政府”。[3]诸多协商形式如“双周座谈会”“最高国务会议”“协商座谈会”等得以确立，决策前协商已经成为当时的习惯和传统。
2社会主义革命和建设时期的政治协商。 1950年，一场变地主土地所有制为农民土地所有制的土地改革运动全面开展。在土改初期，一些人抱有抵触情绪，流传“地主养活了农民”“地主和佃农相依为命，谁也离不开谁”等言论。党中央针对土改中究竟如何处理富农问题，没有仓促决策，而是广泛邀请各民主党派、无党派民主人士进行协商座谈，征求其意见和建议。民革主席李济深、民盟主席张澜、民建常委会召集人黄炎培、民进主席马叙伦、农工民主党主席章伯钧均表示，支持中国共产党关于土地改革的政策，完全拥护土地改革法草案。到1952年，全国约有3亿多无地少地的农民分得了7亿亩土地，广大农民获得了真正的解放。除土地改革外，中国共产党领导开展的抗美援朝、肃反运动、三反五反运动、知识分子思想改造运动等重大运动和决策，由于之前经过了充分讨论和协商，故在执行中得到了坚决拥护与贯彻，取得了满意的效果。新中国制定的第一部宪法草案，也是经过协商讨论完成的。这表明，政治协商在促使中国共产党出台重要政策、法案的过程中，已成为重要一环，不可或缺。当然，政治协商在“文化大革命”时期也受到重挫，政协全国委员会在“文革”开始后被迫停止办公，政治协商遭到严重破坏。尽管如此，此时的毛泽东多次讲话强调，民主党派还是要的，政协还是有必要存在的。
3改革开放和社会主义现代化建设新时期的政治协商。 十一届三中全会后，政治协商恢复到正常轨道。邓小平曾深刻指出，共产党和民主党派看问题的角度不一样，这样对制定政策是很有好处的，因为“反映的问题更多，……对下决心会更有利，制定的方针政策会比较恰当”。[4]273他还说，一个政党最害怕的是听不到不同的声音，中国共产党希望听到民主党派、无党派人士传递出来的不同声音，因为他们“能够提供一种单靠党员所不容易提供的监督。” [4]225基于此认识，社会协商对话制度被写入党的十三大报告中。紧接着，1989年出台了《坚持和完善中国共产党领导的多党合作与政治协商制度的意见》。2005年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》对“政治协商纳入决策程序”正式作出了制度安排和硬性规定，首次提出政治协商的重要原则——政治协商纳入决策程序，标志着我国决策体制的根本变革。党的十八大报告从协商的实效性着眼，再次强调这一原则，并对协商时间作了明确规范，即“坚持协商于决策之前和决策之中”。[5]党的十八届三中全会提出要重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化。[6]习近平2014年在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中，重申了协商与决策的紧密联系。他指出：“协商就要真协商，真协商就要协商于决策之前和决策之中。”真协商，就是协商要有效果，不能形式化和表面化。他还强调，要“从制度上保障协商成果落地”，这里再次强调了制度的作用，为政治协商指明了进一步发展的方向和重点。 可见，中国共产党人在治国理政实践中，一直坚持将政治协商纳入决策程序。一是将中国共产党领导的多党合作和政治协商制度确立为我国的基本政治制度，这一制度安排明确了政治协商的地位。二是坚持重大决策前广泛征求和充分尊重民主党派意见，这一措施提升了政治协商制度化水平。三是保证党外人士有职有权。新中国成立初期，中央人民政府6位副主席中非中共人士占了3位，56位中央政府委员中民主党派和无党派人士占了27位。实践证明，制度建设是发挥政治协商作用的关键。
二、政治协商纳入决策程序的制度困境
新时期，围绕政治协商纳入决策程序，虽然各地已探索出了一些好的做法，如“先行先试的广东实践”“两会分期召开的遵义探索”等，但总体上看，实践中仍然存在着制度上的瓶颈和困境，主要表现在：
1协商决策内容界定不清晰。 政治协商主要是就“国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题”等进行。然而，什么是“大政方针”、 哪些属于“重要问题”等，各地方把握不准，缺乏统一认识，导致应该协商的重大问题没有进行协商，可以不协商的又进行了协商。对于纳入决策程序的政治协商内容，政协章程和中央、省（市）等文件概括太笼统，没有明确具体的实施細则。基层政协与党委、政府等对纳入决策程序内容的理解各不相同，在执行过程中难以把握和操作。由于协商内容太笼统，有的地方又没有从自身实际出发，选定适合当地特色的协商议题和具体内容，导致政治协商随意性大；有的地方随意取舍协商内容，甚至出现选择性协商；有的对经济建设方面协商得多，对人事、廉政、问责等敏感的政治问题协商得少；有的地方立法协商还没有开展起来。
2协商决策程序不规范。 程序不规范乃至程序缺失是导致政治协商随意性的重要根源。由于程序化建设还没有得到普遍关注和重视，导致制度化规范化问题也很难落实。目前尚没有一部文件对政治协商的程序做出详尽、明确的阐述。协商程序是指为了实现协商民主的目标，采取的一些方法、措施、步骤等。程序是否完备、规范是衡量政治协商民主制度是否健全的一把重要标尺。从实践中看，政治协商的程序设置一直不尽如人意，对哪些内容应该协商、什么时候协商、在哪里协商、哪些人参加协商、怎么协商、协商成果如何处理运用等问题没有明确具体规定，致使一些基层政治协商存在不同程度的随意性。有的以通报代替协商、以事后通气代替事前协商，甚至还有的把政治协商理解为党政领导与政协负责人之间的个别沟通与交流等。
3协商决策体制机制不健全。 一是党委政府部门制定的条例、规章与政治协商纳入决策程序的要求不配套，也未相互衔接。如2014年中央印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》，对于干部的任免、领导班子换届这类重大事项，条例并未明文规定政治协商是必经程序，仅强调领导班子换届，党委推荐领导成员人选，应事先向民主党派、工商联主要领导成员和无党派代表人士通报有关情况，进行民主协商。[7]这里强调的是“应当协商”，而不协商怎么处置，没有明确。有的地方政治协商规程中，虽然写入了“把是否重视政治协商纳入党政领导的政绩考核体系”，但“是否重视”如何衡量和评价并没有标准。而且，这一规定与党政领导政绩考核体系的设置不配套，即政绩考核中没有考核政治协商这一内容。再者，党委、政府、人大、政协对于政治协商的相关规定没有衔接。有的省委、市委关于政协工作的文件，虽然是以党委的名义下发的，但其实都还是要求政协唱主角，对党委、人大、政府应如何支持政治协商工作，缺少可操作性的制度规范和硬性规定。政协职能虚化现象突出，政协常被认为是干部退居二三线的标志和场所。二是协商成果督办与反馈机制不健全。在市、县政治协商实践中，普遍存在重协商、轻督办，重形式、轻反馈的现象，原因在于协商意见督办与协商结果反馈机制相对缺乏。协商效果取决于相关职能部门主要领导重不重视政治协商，有没有“政协意识”。政协委员履职最直接的方式就是提交提案，然而部分党政领导存在着以答复代替办理的现象，满足于答复、应付了事。在个别地方，协商意见或建议是否督办、是否反馈甚至取决于政协主席的威信和个人魅力，导致政治协商结果对党委和政府的约束力不够，自然很难进入决策程序，不能产生实际影响。三是政治协商工作中的考核评价与责任追究机制不健全。多数地方在对党政领导考核时，对于政治协商这一项内容是缺失的。没有考核也就没有硬性的约束。对不将政治协商纳入决策程序而酿成决策失误的，其组织和个人该负什么责任没有明确规定。有的省委、市委、县（市、区）委下发的有关政治协商的文件，对政治协商只规定了应该做什么，而对不这样做应该怎么处置则未提及。对于协商意见和建议不处理不反馈等行为应不应当承担责任，应承担怎样的责任？很多地方文件、规程等未提及或未做硬性规定。对应当协商而没有协商造成决策失误的，由谁来查处、如何查处，也没有惩戒措施，导致出现了党政想协商就协商、不想协商就不协商、协不协商无所谓的局面。四是协商决策相关立法缺失。政治协商既没有相关的实体法，也没有相关的程序法。政治协商名义上地位很高，但由于缺乏法律保障，实际地位却被矮化，与基本政治制度的地位极不相称。有人说，政治协商本身就只是行使建议咨询权，政协也不是国家权力机关，不宜立法。但笔者不赞同这种看法。人民代表大会与人民政协都是公民参与政治生活的重要渠道，都是代表民意的重要机构，都是国家政治制度的重要组成部分，理应有相关法律作保障。况且，人民政协是专门的协商机构，要发挥协商民主的重要渠道作用，需要对政协这一组织、对协商民主这一独特的民主形式等进行规范立法。事实上，学术界对此呼声很高。
三、切实加强政治协商纳入决策程序的制度建设
1明确协商决策内容。 这是将政治协商纳入决策程序的基础。对于纳入决策程序的内容事项，一定是重大的、关系国计民生的、关乎公共利益的。要贴近地方发展实际，围绕社会广泛关注的焦点、难点、热点等问题，明确并细化政治协商的内容，公布出重大行政决策事项目录。成都2015年出台了专门针对“三重一大”事项的决策机制意见，这在全国副省级城市中属创新之举。其特点有：主要领导末位表态，决策反对意见详细、实时记录，将“三重一大”事项范围逐条细化和罗列为：重大决策3类，重要人事任免2类，重大项目安排3类，大额资金使用3类，这使主要内容事项一目了然。济南市委2011年也明确规定：九项“重大问题”在决策前必须先进行政治协商。很多地方已经探索立法协商，立法协商已成为热点并逐渐常态化。大连市从2002年起，市人大常委会每次讨论通过地方法规之前，都要将法规草案提交市政协进行立法前协商，真正做到协商在人大通过之前。[8] 2013年党的十八届三中全会提出“深入开展立法协商”，这是对纳入决策程序内容和事项的新拓展。2014年北京市政协尝试立法协商，90%以上的政协委员参与其中，700多名政协委员对大气污染防治草案提出了相关意见，有83处修改采纳了委员们的意见。政协参与立法协商的探索和实践拓展了其政治功能，提升了其地位。 2规范协商决策程序。 这是将政治协商纳入决策程序的根本。程序是指行事的先后次序，有序的步骤。在现代民主社会和法治社会中，程序是实现民主权利的前提和基础。“程序民主也称民主程序，是程序民主化与民主程序化的结合……关心的是民主的步骤与进程。”[9]政治协商纳入决策程序，需要把程序作为重要一环来抓，使每一个环节、每一个步骤都有据可依、有章可循、照章办事，不因人、因事、因时而异，克服随意性和盲目性。政治协商纳入决策程序的具体程序如何？在决策过程中怎样严格按程序办？首先，要制定年度协商计划办法。这项工作需要党政各个部门紧密配合。二是协商议题的确定程序。议题确定主体应由过去主要是黨委、人大和政府确定这一单向被动式变为由各党派将重要问题提交协商这一双向互动转变，更多地允许人民政协提出协商议题，将其合理议题纳入全局工作中统一部署。三是协商会议的准备程序。包括协商前应给协商参与者有充分的时间用于调查、分析和研究，时间应充分保证。有些议题往往只在政治协商会议召开前几天才知道， 协商参与者对协商内容了解甚少，最后只能仓促表态。四是协商会议程序。对提交的决策草案，可采取按条、款、项逐项进行协商，要鼓励围绕协商议题充分进行辩论，增强透明度和公开性。五是协商意见的办理及结果的送达、反馈程序。对多数成员明确表示反对或要求修改的内容，必须进行修改，适当时要重新启动协商程序。
3健全协商决策体制机制。 这是将政治协商纳入决策程序的关键。一是改革和完善党政决策体制和工作机制。要创新和完善党政决策的规则和程序。湖南省委2014年印发的《党委（党组）贯彻执行民主集中制的基本规则（试行）》明确规定，议事决策时坚持民主集中制与党委（党组）书记末位表态相结合原则，书记表态后还必须提请会议表决。此规定既坚持民主集中制原则，又防止“一把手”最先表态的不良影响。应建立党委、人大、政府与政协紧密联系、相互配合的工作机制，党委要支持人大、政府、政协协调一致地开展工作，要使政治协商从“被动”转入“主动”，实现与党委、人大、政府的“互动”。要把政治协商纳入党政工作管理目标，特别要将重大事件、重要人事安排、重点工程项目等纳入年度协商计划，密切协商与决策的配合。完善党委、人大、政府领导参加政协活动和政协领导与委员列席党委、人大、政府相关会议的工作机制。要完善“三在前、三在先”工作机制，党委和政府坚持“不协商不决策、先协商后决策、协商不通过不决策”的决策机制。二是健全考核、问责与监督机制。要把开展政治协商活动的绩效作为考核领导干部的重要指标，列入党委组织部门和纪检部门的考核与监察中。[10]党委和政协还可派出专门人员，牵头组织对政治协商制度执行情况、协商意见办理的绩效进行评估评议，其评议结果作为考核领导班子的依据之一。按照“谁办理、谁负责”的原则，对不把政治协商纳入决策程序而造成决策失误的，对协商后报送的意见建议不阅批、不办理落实、不及时反馈等造成不良影响和后果的，要明确责任人，加大追究力度。[11] 2016年1月湖南某县出台的《党政领导干部“为官不为”问责办法》，其问责内容之一即“对政协提案办理不作为”，包括对政协提案不按时办理和回复，对提案提出的批评、建议等不整改落实的，由提案委移送“为官不为”问题线索，由纪委、组织部启动问责程序。对协商决策内容和协商决策行为，要加大监督，提高监督的组织化程度，把政协民主监督与有关工作考核、测评挂钩，提高监督针对性。湖南省政协2014年启动了委派民主监督小组试点，遴选24名省政协委员担任民主监督员，派驻到省直单位，就依法行政、政务公开等情况提出意见和建议，这些监督员由过去的被监督单位自行聘任，改为由政协组织统一委派。[12]由“聘”改为“派”，监督员与受监督单位脱钩，使其独立行使监督权。有的地方纪委聘请的监督员中，政协委员占一半以上。有的地方建立了政协委员会与纪检监察机关的联席会议制度，提高了监督能力。
4推进协商决策相关立法。 这是将政治协商纳入决策程序的保障。一是要推进政协组织的法律化。政协组织是政治协商的重要载体和平台。长期以来，政协仅依据《中国人民政治协商会议章程》履行职能。我国宪法对人民政协的职权问题也未作任何规定，只在序言中有“是有广泛代表性的统一战线组织，……将进一步发挥它的重要作用”，区区不到100字的提及，并未对人民政协进行具体的界定，这直接造成政协组织的定位模糊和发展制约。政协组织应该发挥什么作用，怎样发挥作用，政协组织拥有哪些职权，这些职权同其他国家机关的职权应当如何划分等，法律上也没有明文规定。因此，要对政协的地位、功能和运作方式等进行法律规范，对政协与党委、人大、政府的关系作出法律界定，特别是对政协的职能、履行职能的基本原则、政协的组织机构、委员的权利和义务等作出明确法律界定。二是要推进协商民主法治化。“社会主义协商民主应该是实实在在的，而不是做样子的。”[13]不做样子，就应将协商民主包括政党协商和政协协商纳入法治化的轨道。然而协商民主目前仅有党的文件等“软法”加以规定，缺乏硬性的规范性制度安排。要将政治协商纳入决策程序这一制度规定进入相关立法，以刚性约束予以保障，使其具有权威性和严肃性。因此，需要从法律的层面确定协商民主的地位，将民主纳入法治的轨道，以法治保障协商民主的良性运作和健康成长，以协商民主的法治化助推中国法治建设的进程。事实上，协商民主与法治是有契合点的。比如，法治要求具有完善的程序规定，协商民主发挥作用的过程实际上是协商程序进行的过程，如何安排议程、怎样进行协商、何时进行决策、决策后反馈如何等，这些都需要程序的设计。由此，可制定政治协商程序法等相关法律，使协商民主这一民主形式真正落到实处。
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[11]袁为海，王庆展. 发展社会主义协商民主的重要原则——把政治协商纳入决策程序[J]. 福州党校学报，2013，（5）
[12]段树军，王晓红. 改革立法机制 推进协商民主[N].中国经济时报，2015-03-13（10）.
[13]习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[N].人民日报，2014-09-22（02）.
【责任编辑：张晓妍】