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摘要：高校校内预算工作是学校资源分配的重要过程。两级财务管理体制下，高校校内预算工作普遍存在编制方法不规范、编制工作耗时较长、编制工作量较大、预算工作效率较低、预算下达时间较晚的现状，本文从H大学现状出发，梳理该校校内预算的申报流程和申报模式，充分发挥预算编制的引导作用，从源头建立经费使用的规则，形成全员预算的氛围，建立程序化预算编制规则。
关键词：高校；两级财务管理；校内预算
项目名称：2017年度华中师范大学财会人员业务能力提升计划研究。
项目课题：“信息化环境下高校校内预算精细化管理的探讨”
一、当前高校财务预算面临的形势
随着《行政事业单位内部控制规范（试行）》和新修订的《预算法》的实施，国家和上级主管部门对高校预算管理的要求不断提高，社会公众对预算编制、预算执行、预算公开和预算绩效的关注也越来越多。因此，高校应该高度重视预算编制环节的工作，梳理现存的问题并分析原因，在保证预算基础数据准确的前提下，建立一套程序化的预算编制规则，包括预算管理部门之间的协同性、预算业务流程之间的完整性和预算资金安排的科学性，从而不断提升预算编制质量，实现高校后续预算管理的科学化和精细化。另外，实施两级财务管理体制的高校更应该充分发挥预算编制的引导作用，从源头建立经费使用的规则，形成全员预算的氛围，从而激发院系的办学积极性，增强为学校开源节流的责任感。
二、两级财务管理体制下编制校内预算存在的主要问题
第一，从高校财务预算的整体角度来看，高校校内预算存在的主要问题有：年度预算执行效率低、资金支付进度慢、预算调整频繁、年底突击用钱、资金效益体现不足、赤字预算、校内预算与部门预算脱节等问题。
第二，从高校预算编制情况来看，高校校内预算存在的主要问题有：1.基本数字：校内预算编制的严谨性和合理性一直受到校内相关部门的质疑，特别是两级财务管理体制下，学院对“一下”控制数的核算存在疑虑，为什么选择本科生、研究生、教职工、离退休人数等作为核拨标准？按定额标准的依据是什么？如何判断学院系数制定的合理性？2.预算编制：学校每年都会定期召开预算启动会议，针对预算如何编制进行详细的讲解和演示，但在实际填报的过程中，还是会出现诸多问题，对同一事项的填报，不同单位的理解会存在差异，无法有效保证预算提交格式和内容的一致性。3.预算编制的效率：目前高校校内预算大多采取人工汇总的方式，这直接影响了财务部门汇总校内预算的准确性和效率性，也大大减低了学校总体预算的编制质量。
第三，从高校预算执行情况来看，高校校内预算存在的主要问题有：1.核算与预算脱节：目前高校的预算系统基本都没有直接与账务系统对接，校内预算在执行的时候往往是进行总体额度上控制，就单笔单次的核算业务来说，是没有与预算进行直接比对的，缺乏报销业务与经费项目相关性的相关性判断。2.资金使用单位忽视预算编制：由于历史和制度原因，校内单位对财务工作，特别是预算的编制工作不够重视，成本意识更是薄弱，在编制预算的时候本着尽量多列事项多要钱的观念，采取简单事项罗列的方式填充预算细化模板，却忽视了本单位应该履行的职责和服务师生的使命，使得重复投入的现象层出不穷，进而导致教育资金无法有效发挥教学育人的价值。
第四，从高校预算考核情况来看，高校校内预算存在的主要问题有：1.缺乏有效的考核指标和考核体系。随着《行政事业单位内部控制规范（试行）》和新修订的《预算法》的先后颁布实施，国家和上级主管部门对预算管理的要求越来越高，其中就包括对预算绩效的要求，但目前高校尚未建立合理有效的考核体系，往往只重视预算执行率、“三公”经费下降率等量化指标。2.将预算考核的结果束之高阁。部分高校已经开始推行预算绩效评价，探索预算绩效评价的指标体系，但却将考核结果作为了最后的目的，而不是作为阶段性的总结，没有发挥提高预算执行效率、降低成本的动力，更没有将考核结果作为来年拨款或考评的参考依据，没有充分发挥考核结果的作用。
以上问题的存在无疑束缚了高校财务在新常态新形势下深入改革、持续发展的脚步，如何在新常态、新形势、新发展的大背景下提升高校预算管理水平，是值得广大财务人员深思的难题。
三、两级财务管理体制下校内预算的编制模式——以H大学为例
为了体现预算编制的严肃性，遵循预算编制的刚性原则，高校迫切需要建立与财政改革和学校教育事业发展相适应的预算编制体制，针对现存的问题，有的放矢地建立一个面向协同、多部门参与、多业务融合的预算编制规则。实施两级财务管理体制高校的校内预算编制应从“预算基本数字、收入預算、职能部门（直属单位）支出预算、学院（两级财务管理单位）支出预算、财务分析”五个方面入手，充分发挥预算管理在事业发展中的作用。
根据H校近三年校内预算申报的情况，结合兄弟院校先进做法和经验，现对H大学校内预算申报模式进行梳理，总结H大学在两级财务管理体制下对提高校内预算编制效率的先进做法。
（一）完善预算管理体制
H大学在建立健全学校预算管理体制方面做了大量努力，成立了财经领导小组、财务预算咨询委员会、财务预算委员会（下设国际化、信息化等工作小组）、预算执行审查委员会、学院预算审核工作组等财务工作组，形成统筹规划发展、专项归口管理、明确负责主体、清晰资金去向的分级分层管理模式，同时加强内部控制体系建设，成立内控专班小组，实施预算编制、执行、决算全过程监督。
H大学校内预算的编制通过自下而上和自上而下的“二上二下”步骤完成：第一步，校内各单位申报资金需求。第二步，校财经领导小组制定学校预算总体框架。第三步，校党委常委会确定学校预算总体控制额度。第四步，预算工作小组和专项项目切块小组制定具体方案。第五步，财务预算委员会审核论证。第六步，校教代会讨论审议预算方案。第七步，校长办公会审定预算细化方案。第八步，校党委全委会批准预算。H大学在编制校内预算时坚持钱随事走的基本原则，确保学校年度工作任务的顺利实施，将学校战略目标与财政资金相互衔接，保证绩效目标清晰。 （二）清晰预算填报模块
校内预算按预算申报主体划分，校内预算可以划分为职能部门预算和学院预算。职能部门预算包含学校各个职能部门、党政机关单位和直属单位的预选；学院预算主要是指两级财务管理单位的预算，含学校各个学院、研究所和中心。按预算内容划分，校内预算可以划分为收入预算和支出预算。收入预算主要反映预算申报主体在会计年度范围内预计能取得的资金流入情况，填列与本部门业务相关的、能纳入学校收入总体预算的全口径收入；支出预算主要反映预算申报主体在会计年度范围内预计产生的资金流出情况。每个预算申报主体都要同时填报收入预算和支出預算。
为了规范预算申报行为，统一预算申报格式，H大学将校内预算的填报模块分成三大块：基本数字模块、学院（两级财务管理单位）模块、职能部门（直属单位）模块。每个模块下设收入和支出两个子模块，力求做到收入“一个笼子”，预算“一个盘子”，支出“一个口子”。
1.基本数字模块
基本数字是指学院的在职教职工人数、全日制本科生人数、实习年级免费师范生人数、全日制研究生人数、离退休人数及校内院系之间委托培养的全日制学生人数等。两级财务管理体制下，学院日常运行经费采取定员和定额的核拨方式，根据定员和定额的标准乘以相应学院系数的计算方式给予下拨。为了准确计算学院的运行经费，财务处必须在预算细化前期会同人事处、教务处、学工部、研究生院、离退休工作处等部门做好基础数字的统计工作，并与学院之间的信息进行匹配确认。
2.职能部门预算模块
此模块包括职能部门和直属单位的收入预算和支出预算。职能部门收入预算是考核部门预算执行情况的重要参考依据，职能部门的支出预算紧紧围绕“制定标准、考核评估、监督检查和服务”四项职能进行编制，明确列示每一项职能中的任务和对应的产出，严格执行“用钱必问效，无效必问责”，逐步形成以结果为导向的预算管理模式。
3.学院预算模块
此模块包括两级财务管理学院的收入预算和支出预算。学院收入预算主要包括学校安排的预算收入经费、学院服务收入经费和学院捐赠收入经费等。学院支出预算主要包括学校安排的学院预算经费支出、学院服务收入经费支出和学院捐赠收入经费支出等。因学院服务收入和捐赠收入适用特定的文件要求，所以此文在分析H大学校内预算申报流程时，仅分析学校安排的预算收支情况申报情况。
学校安排的学院预算收入主要包括学院人员经费、运行经费、基本发展经费和重点发展经费等。人员经费由学校统筹，采取单独据实核拨的方式；运行经费采取定员和定额相结合的方式进行核拨；基本发展经费采取项目任务申报和专项项目申报的测算方式；重点发展经费测算的依据是学院承担学校年度重点发展项目和参与程度。
学校安排的学院支出预算包括学院人员经费支出、学院运行经费支出、学院基本发展经费支出和学院重点发展经费支出等。对学院支出预算的细化，学校只进行总体层面上的控制，对每项经费的支出性质和范围进行宏观引导。
（三）强化全程审计监督
自2012年财政部发布《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号）以来，H大学紧扣内部控制指导思想，实施预算编制、执行、决算全过程审计。H大学在全面查找风险点的基础上，根据基本风险点位置和工作实际，将内控风险分为不同等级，并根据不同风险级别提出相应的防范措施和监督检查考核办法，采取前期预警、中期防控、后期考核修正等措施，形成“内控防范有制度、预算执行有监督、事后考核有依据”的内部控制管理体系，并将审计结果作为预算安排的重要参考依据。
（四）挖掘“三员”服务潜能
H大学自两级财务管理体制改革以来，建立了财务报账员制度、财务初审员制度和财务联络员制度。财务报账员制度的实施，塑造了一批相对稳定的、具备一定专业素质的财务报账队伍，延伸了传统意义上的会计人员范围，将专业化的服务直达学院；财务初审员制度的实施，对原始单据上了双重保险、双重过滤，提高了报账的成功率；财务联络员制度的实施，充分挖掘了财务部门内部现有的专职财会队伍资源，将财务服务提到了前所未有的高度，创新了工作方式、畅通了交流渠道，增强了财务服务工作的针对性和实效性。
四、结束语
H大学以学校紧抓“一张表”工程为契机，以信息化手段为推手，逐步逐层明确校内预算的填报模块，实现校内预算填报的网络化、便捷化、无纸化，为学校财务活动提供了有力的支撑。校院两级财务管理体制不仅明确了职能部门的职责和地位，更凸显了学院办学的活力，在赋予学院更大灵活性的基础上，使学院主体变得更有效率，展现了更强大的办学活力。
参考文献：
[1]《华中师范大学完善两级财务管理体制改革的实施方案（试行）》.
作者简介：
第一作者：杜蓉（1985-）女，湖北武汉，华中师范大学财务处，研究方向：高校财务管理。
第二作者：黎志涛（1972-），男，湖南，华中师范大学财务处，研究方向：财务信息化管理。
第三作者：房杰（ 1969-），男，湖北，华中师范大学财务处，研究方向：部门预决算管理。
第四作者：吕亮（1983-），男，湖南，华中师范大学财务处，研究方向：高校预算管理。
关键词：高校；两级财务管理；校内预算
项目名称：2017年度华中师范大学财会人员业务能力提升计划研究。
项目课题：“信息化环境下高校校内预算精细化管理的探讨”
一、当前高校财务预算面临的形势
随着《行政事业单位内部控制规范（试行）》和新修订的《预算法》的实施，国家和上级主管部门对高校预算管理的要求不断提高，社会公众对预算编制、预算执行、预算公开和预算绩效的关注也越来越多。因此，高校应该高度重视预算编制环节的工作，梳理现存的问题并分析原因，在保证预算基础数据准确的前提下，建立一套程序化的预算编制规则，包括预算管理部门之间的协同性、预算业务流程之间的完整性和预算资金安排的科学性，从而不断提升预算编制质量，实现高校后续预算管理的科学化和精细化。另外，实施两级财务管理体制的高校更应该充分发挥预算编制的引导作用，从源头建立经费使用的规则，形成全员预算的氛围，从而激发院系的办学积极性，增强为学校开源节流的责任感。
二、两级财务管理体制下编制校内预算存在的主要问题
第一，从高校财务预算的整体角度来看，高校校内预算存在的主要问题有：年度预算执行效率低、资金支付进度慢、预算调整频繁、年底突击用钱、资金效益体现不足、赤字预算、校内预算与部门预算脱节等问题。
第二，从高校预算编制情况来看，高校校内预算存在的主要问题有：1.基本数字：校内预算编制的严谨性和合理性一直受到校内相关部门的质疑，特别是两级财务管理体制下，学院对“一下”控制数的核算存在疑虑，为什么选择本科生、研究生、教职工、离退休人数等作为核拨标准？按定额标准的依据是什么？如何判断学院系数制定的合理性？2.预算编制：学校每年都会定期召开预算启动会议，针对预算如何编制进行详细的讲解和演示，但在实际填报的过程中，还是会出现诸多问题，对同一事项的填报，不同单位的理解会存在差异，无法有效保证预算提交格式和内容的一致性。3.预算编制的效率：目前高校校内预算大多采取人工汇总的方式，这直接影响了财务部门汇总校内预算的准确性和效率性，也大大减低了学校总体预算的编制质量。
第三，从高校预算执行情况来看，高校校内预算存在的主要问题有：1.核算与预算脱节：目前高校的预算系统基本都没有直接与账务系统对接，校内预算在执行的时候往往是进行总体额度上控制，就单笔单次的核算业务来说，是没有与预算进行直接比对的，缺乏报销业务与经费项目相关性的相关性判断。2.资金使用单位忽视预算编制：由于历史和制度原因，校内单位对财务工作，特别是预算的编制工作不够重视，成本意识更是薄弱，在编制预算的时候本着尽量多列事项多要钱的观念，采取简单事项罗列的方式填充预算细化模板，却忽视了本单位应该履行的职责和服务师生的使命，使得重复投入的现象层出不穷，进而导致教育资金无法有效发挥教学育人的价值。
第四，从高校预算考核情况来看，高校校内预算存在的主要问题有：1.缺乏有效的考核指标和考核体系。随着《行政事业单位内部控制规范（试行）》和新修订的《预算法》的先后颁布实施，国家和上级主管部门对预算管理的要求越来越高，其中就包括对预算绩效的要求，但目前高校尚未建立合理有效的考核体系，往往只重视预算执行率、“三公”经费下降率等量化指标。2.将预算考核的结果束之高阁。部分高校已经开始推行预算绩效评价，探索预算绩效评价的指标体系，但却将考核结果作为了最后的目的，而不是作为阶段性的总结，没有发挥提高预算执行效率、降低成本的动力，更没有将考核结果作为来年拨款或考评的参考依据，没有充分发挥考核结果的作用。
以上问题的存在无疑束缚了高校财务在新常态新形势下深入改革、持续发展的脚步，如何在新常态、新形势、新发展的大背景下提升高校预算管理水平，是值得广大财务人员深思的难题。
三、两级财务管理体制下校内预算的编制模式——以H大学为例
为了体现预算编制的严肃性，遵循预算编制的刚性原则，高校迫切需要建立与财政改革和学校教育事业发展相适应的预算编制体制，针对现存的问题，有的放矢地建立一个面向协同、多部门参与、多业务融合的预算编制规则。实施两级财务管理体制高校的校内预算编制应从“预算基本数字、收入預算、职能部门（直属单位）支出预算、学院（两级财务管理单位）支出预算、财务分析”五个方面入手，充分发挥预算管理在事业发展中的作用。
根据H校近三年校内预算申报的情况，结合兄弟院校先进做法和经验，现对H大学校内预算申报模式进行梳理，总结H大学在两级财务管理体制下对提高校内预算编制效率的先进做法。
（一）完善预算管理体制
H大学在建立健全学校预算管理体制方面做了大量努力，成立了财经领导小组、财务预算咨询委员会、财务预算委员会（下设国际化、信息化等工作小组）、预算执行审查委员会、学院预算审核工作组等财务工作组，形成统筹规划发展、专项归口管理、明确负责主体、清晰资金去向的分级分层管理模式，同时加强内部控制体系建设，成立内控专班小组，实施预算编制、执行、决算全过程监督。
H大学校内预算的编制通过自下而上和自上而下的“二上二下”步骤完成：第一步，校内各单位申报资金需求。第二步，校财经领导小组制定学校预算总体框架。第三步，校党委常委会确定学校预算总体控制额度。第四步，预算工作小组和专项项目切块小组制定具体方案。第五步，财务预算委员会审核论证。第六步，校教代会讨论审议预算方案。第七步，校长办公会审定预算细化方案。第八步，校党委全委会批准预算。H大学在编制校内预算时坚持钱随事走的基本原则，确保学校年度工作任务的顺利实施，将学校战略目标与财政资金相互衔接，保证绩效目标清晰。 （二）清晰预算填报模块
校内预算按预算申报主体划分，校内预算可以划分为职能部门预算和学院预算。职能部门预算包含学校各个职能部门、党政机关单位和直属单位的预选；学院预算主要是指两级财务管理单位的预算，含学校各个学院、研究所和中心。按预算内容划分，校内预算可以划分为收入预算和支出预算。收入预算主要反映预算申报主体在会计年度范围内预计能取得的资金流入情况，填列与本部门业务相关的、能纳入学校收入总体预算的全口径收入；支出预算主要反映预算申报主体在会计年度范围内预计产生的资金流出情况。每个预算申报主体都要同时填报收入预算和支出預算。
为了规范预算申报行为，统一预算申报格式，H大学将校内预算的填报模块分成三大块：基本数字模块、学院（两级财务管理单位）模块、职能部门（直属单位）模块。每个模块下设收入和支出两个子模块，力求做到收入“一个笼子”，预算“一个盘子”，支出“一个口子”。
1.基本数字模块
基本数字是指学院的在职教职工人数、全日制本科生人数、实习年级免费师范生人数、全日制研究生人数、离退休人数及校内院系之间委托培养的全日制学生人数等。两级财务管理体制下，学院日常运行经费采取定员和定额的核拨方式，根据定员和定额的标准乘以相应学院系数的计算方式给予下拨。为了准确计算学院的运行经费，财务处必须在预算细化前期会同人事处、教务处、学工部、研究生院、离退休工作处等部门做好基础数字的统计工作，并与学院之间的信息进行匹配确认。
2.职能部门预算模块
此模块包括职能部门和直属单位的收入预算和支出预算。职能部门收入预算是考核部门预算执行情况的重要参考依据，职能部门的支出预算紧紧围绕“制定标准、考核评估、监督检查和服务”四项职能进行编制，明确列示每一项职能中的任务和对应的产出，严格执行“用钱必问效，无效必问责”，逐步形成以结果为导向的预算管理模式。
3.学院预算模块
此模块包括两级财务管理学院的收入预算和支出预算。学院收入预算主要包括学校安排的预算收入经费、学院服务收入经费和学院捐赠收入经费等。学院支出预算主要包括学校安排的学院预算经费支出、学院服务收入经费支出和学院捐赠收入经费支出等。因学院服务收入和捐赠收入适用特定的文件要求，所以此文在分析H大学校内预算申报流程时，仅分析学校安排的预算收支情况申报情况。
学校安排的学院预算收入主要包括学院人员经费、运行经费、基本发展经费和重点发展经费等。人员经费由学校统筹，采取单独据实核拨的方式；运行经费采取定员和定额相结合的方式进行核拨；基本发展经费采取项目任务申报和专项项目申报的测算方式；重点发展经费测算的依据是学院承担学校年度重点发展项目和参与程度。
学校安排的学院支出预算包括学院人员经费支出、学院运行经费支出、学院基本发展经费支出和学院重点发展经费支出等。对学院支出预算的细化，学校只进行总体层面上的控制，对每项经费的支出性质和范围进行宏观引导。
（三）强化全程审计监督
自2012年财政部发布《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号）以来，H大学紧扣内部控制指导思想，实施预算编制、执行、决算全过程审计。H大学在全面查找风险点的基础上，根据基本风险点位置和工作实际，将内控风险分为不同等级，并根据不同风险级别提出相应的防范措施和监督检查考核办法，采取前期预警、中期防控、后期考核修正等措施，形成“内控防范有制度、预算执行有监督、事后考核有依据”的内部控制管理体系，并将审计结果作为预算安排的重要参考依据。
（四）挖掘“三员”服务潜能
H大学自两级财务管理体制改革以来，建立了财务报账员制度、财务初审员制度和财务联络员制度。财务报账员制度的实施，塑造了一批相对稳定的、具备一定专业素质的财务报账队伍，延伸了传统意义上的会计人员范围，将专业化的服务直达学院；财务初审员制度的实施，对原始单据上了双重保险、双重过滤，提高了报账的成功率；财务联络员制度的实施，充分挖掘了财务部门内部现有的专职财会队伍资源，将财务服务提到了前所未有的高度，创新了工作方式、畅通了交流渠道，增强了财务服务工作的针对性和实效性。
四、结束语
H大学以学校紧抓“一张表”工程为契机，以信息化手段为推手，逐步逐层明确校内预算的填报模块，实现校内预算填报的网络化、便捷化、无纸化，为学校财务活动提供了有力的支撑。校院两级财务管理体制不仅明确了职能部门的职责和地位，更凸显了学院办学的活力，在赋予学院更大灵活性的基础上，使学院主体变得更有效率，展现了更强大的办学活力。
参考文献：
[1]《华中师范大学完善两级财务管理体制改革的实施方案（试行）》.
作者简介：
第一作者：杜蓉（1985-）女，湖北武汉，华中师范大学财务处，研究方向：高校财务管理。
第二作者：黎志涛（1972-），男，湖南，华中师范大学财务处，研究方向：财务信息化管理。
第三作者：房杰（ 1969-），男，湖北，华中师范大学财务处，研究方向：部门预决算管理。
第四作者：吕亮（1983-），男，湖南，华中师范大学财务处，研究方向：高校预算管理。