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依法治国的核心在于对国家公共权力的制约,特别是对行政权力的制约。目前,我国行政执法机关的执法水平在逐步提高、执法程序也逐步规范,与过去相比有了很大进步。但不可否认的是,由于行政执法人员素质参差不齐、官本位思想的消极影响,部分人员在行政执法过程中 “凭感情、讲关系”、行政处罚行为“随意性大、公平性差”、某些部门甚至以单位利益为中心“滥罚款、滥收费”等现象仍不同程度地在许多地方存在着。对这些现象如不给予有效的遏制,必将导致有法不依、执法不公,甚至失职渎职犯罪的产生,将严重影响行政执法的效果和政府机关的威信。同时,虽然随着法律规范的逐步健全、群众法制意识的逐步提高,行政执法机关的渎职侵权行为也正逐渐成为社会关注的焦点。因此,作为肩负着监督法律实施和打击职务犯罪双重职能的检察机关有必要进一步加强对行政执法活动的监督。
但从现实来看,检察机关长期以来将主要精力放在对公安机关侦查办案、人民法院审判裁决、监管机关执行刑罚等行为的监督上,因此,对刑事司法活动的监督比较常见,也比较成熟,但对行政执法机关的监督一直是比较薄弱的,对行政执法活动没有很好的监督手段,在实践中也没有达到很好的监督效果,其原因是复杂多样的。
一是思想认识上问题。长期以来,计划经济模式下形成的长官意志使某些行政执法人员养成了唯我独大的意识,认为同样是执法机关,各自依照相应的法律办事,凭什么我执法还要接受你的监督?因而对行政执法监督抱有抵触情绪;二是执法监督法律依据不完善。检察机关是国家的法律监督机关,这在我国宪法中有明确规定,一些部门的行政规章中也有关于接受检察机关监督的提法,但都过于笼统,缺乏可操作性。要进行有效的执法监督,必须要有健全完善的法规、规章可循,否则,即使检察机关监督起来,也显得有些缩手缩脚,底气不足。三是检察机关自身执法监督力度不足的问题。首先,检察机关人员少、任务重,力量不足的现状影响了行政执法监督工作的开展;其次,行政执法涉及到各个部门、各个领域,具有很强的专业性,这也需要检察人员具备高素质才能胜任监督工作;再次,没有形成有效的监督制度,如行政执法如何与刑事司法衔接的制度、行政执法案例备案制度等,尚缺乏统一的模式,这也制约了检察机关对行政执法活动监督的效果。
“要防止滥用权力,就必须以权力制约权力”,检察机关作为我国法制体系中的重要一环,是实现依法治国的重要保障力量,对行政执法活动进行监督是宪法和法律赋予的权利与义务,只能加强而不能畏难懈怠,否则依法行政、依法治国只能成为一句空话。那么检察机关如何才能进一步加强对行政执法机关的监督呢?从我国立法情况和司法实践来看,笔者提出以下几点建议:
一、完善立法,使行政执法监督有法可依
有法可依,这是执法的前提,也是执法监督的基础,是解决对行政执法监督不力的根本方法。通过制订、完善检察监督权在行政执法方面的具体法律规定,制订监督手段,监督程序等,使检察监督权在行政执法方面更具体、更具操作性,这样才能真正体现检察机关法律监督的本质。考虑到现行大量的行政法律中没有法律监督的规定这一缺陷,可以从两种途径加强对行政执法监督的立法工作:一是对现行行政法律法规作出相应的修改或补充规定,增加行政执法监督条款,对检察机关监督行政执法的方式、程序、责任追究等具体内容进行完善,这是一种补强立法;二是单独立法,即另起炉灶制定一部相对集中,具有系统性和可操作性的专门针对行政执法行为进行监督的法律,从根本上完善对行政法律监督的立法,以此构筑我国检察机关实施法律监督的坚固阵线。当然,无论采取那种方式,由于会涉及到行政执法领域的方方面面关系,对于立法工作者来讲都是一项浩大的工程,还有很长的路要走。
二、健全制度,使行政执法监督规范化常态化
严谨而科学的制度,是检察机关进行行政执法监督的有效手段和可靠保障,往往能起到事半功倍的效果。检察机关可以探索建立如下工作制度:
1、信息连通共享制度。检察机关要加强与行政执法机关的工作联系,互通信息,如要求行政执法机关提供有关信息情报,建立与行政执法机关共享的行政执法信息库,熟悉行政法規、制度、规范性文件等资料,掌握行政执法动态等基本情况,便于及时发现违法,加强监督。
2、重大执法行为同步监督制度。如对于生产领域的重大安全事故、在当地有影响的重大执法行动、多部门跨领域联合执法活动,检察机关反渎职侵权部门可以及时派员参加执法活动,进行同步监督,这既是对依法行政行为的有力支持,也是对行政执法行为的监督与制约,以促使其依法行政、文明执法,切实维护被执法者的合法权益。
3、行政执法案例备案制度。要加强对行政执法的监督,必须对行政执法活动进行调查了解。检察机关有权对行政执法行为是否合法进行调查,对查处的违法案件处理程序、认定的事实,当事人违法行为性质等,也可以要求行政执机关配合开展调查或自行决定开展调查取证。在调查的过程中,检察机关有权调阅行政执法案件的卷宗,行政执法机关在接到检察机关的调卷通知后,应当将卷宗送交检察机关阅卷审查。通过调查,可以纠正行政执法的偏差行为,也可以对行政执法人员的违法行为进行监督。
4、行政执法与刑事司法相衔接的制度。结合当前群众对行政执法活动的意见和该领域渎职犯罪案件的查处情况来看,对于部分构成刑事案件的行为有罪不究、以罚代刑的问题较为普遍,如何促进行政执法机关依法、及时移送已达到刑事责任追究标准的案件,建立行政执法与刑事司法相衔接的制度已成当务之急。这一制度,既有利于防止以行政处罚掩盖事实上对刑事犯罪分子的放纵,避免饮刑事犯罪没有得到及时制止而对国家财产和人民群众生命健康造成更大的损失,同时也有利于警示行政执法人员,降低不移交刑事案件类渎职犯罪发生的机率。
三、突出办案,以打击犯罪体现监督力度
突出查办发生在行政执法领域的渎职侵权犯罪案件,以打击震慑犯罪,这是一种以法律强制力为后盾的有效监督手段,因此,检察机关一定要充分发挥好此项职能。但自新刑法和新刑诉法实施以来,由于案件主体限制在国家机关工作人员的范围内,渎检案件的办理遇到了前所未有的困难,面临着线索发现难、调查取证难、判决处理难、办案阻力大等“三难一大”的现状,而对行政执法机关渎职侵权案件的查处更是少之又少、难上加难,这项工作远远没有打开局面。近几年,全国检察机关反渎职侵权部门先后在国家资源和生态环境管理、社会保障等领域开展了专项打击活动,加强了查办渎职侵权案件的力度,逐渐打开了对行政执法监督的突破口。因此,检察机关要进一步狠抓案件的查办,通过打击体现检察机关法律监督的力度,树立检察机关法律监督的形象,真正发挥好检察机关法律监督的职能。
四、加强预防,使行政执法监督触角向前延伸
虽然说打击行政执法领域渎职侵权犯罪是检察机关反渎部门的主要职能,但打击只是一种手段,而不是我们的最终目的。通过打击震慑犯罪、预防和减少犯罪,实现行政活动的合法化、规范化才是根本所在。因此,检察机关可以充分利用自身反渎办案实践和法律理论上的优势,以案说法、讲课培训、建立包括各个行政执法机关在内的预防网络,开展对渎职侵权行为危害性的宣传,对各个部门的职务犯罪预防工作进行检查和指导,对其中好的做法和经验进行总结和推广,对存在管理漏洞的机构提出检察意见,督促其改进,培养行政执法人员遵章守纪、恪尽职守、全心全意为人民服务的宗旨意识,从思想意识领域加强对行政执法人员的检察监督,从根本上起到减少行政执法领域渎职犯罪,促进行政执法人员依法行政的作用。
(作者通讯地址:南通市人民检察院,江苏南通226001;南通市通州区人民检察院,江苏南通226300;南通市通州区人民检察院,江苏南通226300)
但从现实来看,检察机关长期以来将主要精力放在对公安机关侦查办案、人民法院审判裁决、监管机关执行刑罚等行为的监督上,因此,对刑事司法活动的监督比较常见,也比较成熟,但对行政执法机关的监督一直是比较薄弱的,对行政执法活动没有很好的监督手段,在实践中也没有达到很好的监督效果,其原因是复杂多样的。
一是思想认识上问题。长期以来,计划经济模式下形成的长官意志使某些行政执法人员养成了唯我独大的意识,认为同样是执法机关,各自依照相应的法律办事,凭什么我执法还要接受你的监督?因而对行政执法监督抱有抵触情绪;二是执法监督法律依据不完善。检察机关是国家的法律监督机关,这在我国宪法中有明确规定,一些部门的行政规章中也有关于接受检察机关监督的提法,但都过于笼统,缺乏可操作性。要进行有效的执法监督,必须要有健全完善的法规、规章可循,否则,即使检察机关监督起来,也显得有些缩手缩脚,底气不足。三是检察机关自身执法监督力度不足的问题。首先,检察机关人员少、任务重,力量不足的现状影响了行政执法监督工作的开展;其次,行政执法涉及到各个部门、各个领域,具有很强的专业性,这也需要检察人员具备高素质才能胜任监督工作;再次,没有形成有效的监督制度,如行政执法如何与刑事司法衔接的制度、行政执法案例备案制度等,尚缺乏统一的模式,这也制约了检察机关对行政执法活动监督的效果。
“要防止滥用权力,就必须以权力制约权力”,检察机关作为我国法制体系中的重要一环,是实现依法治国的重要保障力量,对行政执法活动进行监督是宪法和法律赋予的权利与义务,只能加强而不能畏难懈怠,否则依法行政、依法治国只能成为一句空话。那么检察机关如何才能进一步加强对行政执法机关的监督呢?从我国立法情况和司法实践来看,笔者提出以下几点建议:
一、完善立法,使行政执法监督有法可依
有法可依,这是执法的前提,也是执法监督的基础,是解决对行政执法监督不力的根本方法。通过制订、完善检察监督权在行政执法方面的具体法律规定,制订监督手段,监督程序等,使检察监督权在行政执法方面更具体、更具操作性,这样才能真正体现检察机关法律监督的本质。考虑到现行大量的行政法律中没有法律监督的规定这一缺陷,可以从两种途径加强对行政执法监督的立法工作:一是对现行行政法律法规作出相应的修改或补充规定,增加行政执法监督条款,对检察机关监督行政执法的方式、程序、责任追究等具体内容进行完善,这是一种补强立法;二是单独立法,即另起炉灶制定一部相对集中,具有系统性和可操作性的专门针对行政执法行为进行监督的法律,从根本上完善对行政法律监督的立法,以此构筑我国检察机关实施法律监督的坚固阵线。当然,无论采取那种方式,由于会涉及到行政执法领域的方方面面关系,对于立法工作者来讲都是一项浩大的工程,还有很长的路要走。
二、健全制度,使行政执法监督规范化常态化
严谨而科学的制度,是检察机关进行行政执法监督的有效手段和可靠保障,往往能起到事半功倍的效果。检察机关可以探索建立如下工作制度:
1、信息连通共享制度。检察机关要加强与行政执法机关的工作联系,互通信息,如要求行政执法机关提供有关信息情报,建立与行政执法机关共享的行政执法信息库,熟悉行政法規、制度、规范性文件等资料,掌握行政执法动态等基本情况,便于及时发现违法,加强监督。
2、重大执法行为同步监督制度。如对于生产领域的重大安全事故、在当地有影响的重大执法行动、多部门跨领域联合执法活动,检察机关反渎职侵权部门可以及时派员参加执法活动,进行同步监督,这既是对依法行政行为的有力支持,也是对行政执法行为的监督与制约,以促使其依法行政、文明执法,切实维护被执法者的合法权益。
3、行政执法案例备案制度。要加强对行政执法的监督,必须对行政执法活动进行调查了解。检察机关有权对行政执法行为是否合法进行调查,对查处的违法案件处理程序、认定的事实,当事人违法行为性质等,也可以要求行政执机关配合开展调查或自行决定开展调查取证。在调查的过程中,检察机关有权调阅行政执法案件的卷宗,行政执法机关在接到检察机关的调卷通知后,应当将卷宗送交检察机关阅卷审查。通过调查,可以纠正行政执法的偏差行为,也可以对行政执法人员的违法行为进行监督。
4、行政执法与刑事司法相衔接的制度。结合当前群众对行政执法活动的意见和该领域渎职犯罪案件的查处情况来看,对于部分构成刑事案件的行为有罪不究、以罚代刑的问题较为普遍,如何促进行政执法机关依法、及时移送已达到刑事责任追究标准的案件,建立行政执法与刑事司法相衔接的制度已成当务之急。这一制度,既有利于防止以行政处罚掩盖事实上对刑事犯罪分子的放纵,避免饮刑事犯罪没有得到及时制止而对国家财产和人民群众生命健康造成更大的损失,同时也有利于警示行政执法人员,降低不移交刑事案件类渎职犯罪发生的机率。
三、突出办案,以打击犯罪体现监督力度
突出查办发生在行政执法领域的渎职侵权犯罪案件,以打击震慑犯罪,这是一种以法律强制力为后盾的有效监督手段,因此,检察机关一定要充分发挥好此项职能。但自新刑法和新刑诉法实施以来,由于案件主体限制在国家机关工作人员的范围内,渎检案件的办理遇到了前所未有的困难,面临着线索发现难、调查取证难、判决处理难、办案阻力大等“三难一大”的现状,而对行政执法机关渎职侵权案件的查处更是少之又少、难上加难,这项工作远远没有打开局面。近几年,全国检察机关反渎职侵权部门先后在国家资源和生态环境管理、社会保障等领域开展了专项打击活动,加强了查办渎职侵权案件的力度,逐渐打开了对行政执法监督的突破口。因此,检察机关要进一步狠抓案件的查办,通过打击体现检察机关法律监督的力度,树立检察机关法律监督的形象,真正发挥好检察机关法律监督的职能。
四、加强预防,使行政执法监督触角向前延伸
虽然说打击行政执法领域渎职侵权犯罪是检察机关反渎部门的主要职能,但打击只是一种手段,而不是我们的最终目的。通过打击震慑犯罪、预防和减少犯罪,实现行政活动的合法化、规范化才是根本所在。因此,检察机关可以充分利用自身反渎办案实践和法律理论上的优势,以案说法、讲课培训、建立包括各个行政执法机关在内的预防网络,开展对渎职侵权行为危害性的宣传,对各个部门的职务犯罪预防工作进行检查和指导,对其中好的做法和经验进行总结和推广,对存在管理漏洞的机构提出检察意见,督促其改进,培养行政执法人员遵章守纪、恪尽职守、全心全意为人民服务的宗旨意识,从思想意识领域加强对行政执法人员的检察监督,从根本上起到减少行政执法领域渎职犯罪,促进行政执法人员依法行政的作用。
(作者通讯地址:南通市人民检察院,江苏南通226001;南通市通州区人民检察院,江苏南通226300;南通市通州区人民检察院,江苏南通226300)