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摘要：伴随着我国经济的快速发展，城镇化、工业化步伐越来越快，对建设用地的需求日益膨胀，于是城郊及农村的大量土地被纳入发展城镇经济的规划之内，大批农用地被征用开发。农地征用过程中的博弈主体及补偿制度的完善，关系着社会的发展和国家的稳定，农地征用的现状不容乐观，这就需要各级政府、农村集体组织及农民个体共同的努力来完善这一制度，以使其切实保障国家、集体、农民的利益。
关键词：农地征用；征用补偿；公共利益；补偿方式；补偿标准
一、农地征用补偿制度的理论分析
（一）农地征用补偿制度的概念
我国实行土地所有权归国家和集体所有的基本制度，因此在我国，所谓的土地征用补偿制度是指国家为了公共利益和社会发展的需要，依照法律规定的程序，强制性取得土地权利并给予补偿的行为。在典型的土地私有制国家，土地征用实质上就是土地购买，表现为一种市场行为。世界各国和地区普遍建立了土地征用制度，因不同的法律背景，称谓不一。美国称之为“最高土地权行使”；英国称“强制取得”；法国、德国及我国台湾地区则称为“土地征收”。我国的农地征收是以补偿为条件，国家将农村集体土地强制性的收归国有的行为。
（二）农地征用补偿制度的特征
1.强制性
农地征用是国家依据法律赋予的征地权，强制性地剥夺集体所有的土地权利，国家在进行农地征用时，不需要取得土地使用者的同意，并非民事法律行为，而是以命令、服从为特征的行政行为，是基于国家单方面的意思表示，具有国家强制性的行为特征。因土地资源具有稀缺性，是不可再生和不可替代的资源，当存量土地无法满足国家国防建设、公共设施、能源交通和其他各项经济社会建设需要时，必须通过国家干预，进行土地资源优化配置，强制性地取得土地，以满足社会公共利益或公用事业建设的需要。
2.补偿性
土地征用补偿与土地征用的强制性紧密相关，土地征用不同于没收土地，政府强制性的取得土地必须给予补偿，土地征用不是无偿强制性的取得土地，而是有偿进行的。其强制性表现为把集体所有的土地权属强制性转移为国家所有。这本身依然是对土地所有者土地财产权的一种损害，因此对被征地者必须给予经济补偿。世界各国普遍适用完全补偿原则，即不但补偿失地人的财产损失，还补偿其精神损失。我国农地征用针对土地的原用途给予失地农民集体以补偿。
3.公共目的性
公共利益是公法的核心，也是掌握在公权力执行者手中对私权进行限制的一把利剑。正确界定公共利益是把握公权与私权界限的关键。我国《宪法》第10条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”。《土地管理法》第2条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。公共利益是农地征用权行使的法定条件和正当化基础，但何为公共利益，目前实践中其范围并不明晰，即使这样，各国普遍的做法是：承认一定的利益，确定法律确认这些利益的限度，在确定的限度内尽力保护得到承认的利益。公共利益就是这样一种需要不断明确的利益。
二、我国农用地征用补偿制度实践中存在的问题及原因
（一）法律规定的“公共利益”范围不明确
按照我国《宪法》和《土地管理法》的规定，国家对集体所有的土地实行征用的前提应当是“国家为公共利益的需要”。但是我国只是原则性的规定了土地征收必须符合“公共利益”，但具体什么事业符合“公共利益”却没有明确的规定。在土地征用的过程中，“公共利益”的概念被地方政府人为地进行了扩大。那些诸如道路、基础设施、水利工程等项目，被界定为“公共利益”一般不会有什么异议，但近年来，在全国范围内兴起的房地产建设高潮，商品房建设或其他商业设施的建设也打着“公共利益”旗号行使国家征地权，就不得不使人产生怀疑。
（二）土地征用补偿立法缺失
我国现行土地征用的立法仍有缺失之处，农村集体土地征用的无序、失范等与此不无关系。比如，《土地管理法实施条例》第25条规定，如果对征用补偿标准有异议，由批准征用的人民政府进行裁决。但是，裁决程序如何，裁决适用的标准、责任认定等等，都没有作出具体规定。这一立法缺陷，客观上为批准土地征用的政府部门行使自由裁量权提供了机会，为相关利益方侵害失地农民利益提供了更多的可能性，也造成了失地农民利益诉求的产生。
三、完善我国农地征用补偿制度的思路
（一）明确农地征用补偿的原则
1.比例原则
这是从目的手段的角度确定衡量农地征收的方法，比例原则源于德国，其核心是尽可能最小侵害原则，是指政府在征收土地的过程中应该尽可能采用损害最小的方法，这一原则在土地征收过程中必须严格遵守。
2.合理补偿原则
国家基于主权者地位，出于公共利益的需要，可以强制性的取得主体的土地财产权，相对人负有容忍义务，但这不意味着其财产权可以任意被剥夺。
3.公平补偿原则
由于征地中公共利益的实现往往涉及对私权的限制等等，一个以公平正义为旨归的法治社会，对这种限制进行补偿显然是非常必要的。
（二）确立农地征用补偿的科学、规范标准
完善农地征用补偿的法定程序：
（1）确立征收前先行协商程序，即在农地征收中，申请征收前先行协商程序，是指需要土地人申请征收土地前，应先于土地权利人协议价购或其他方式取得；土地权利人拒绝参与协商或经开会未能达成协议的，才能申请征收以尊重被征地农民意愿，确保其参与权、谈判权。
（2）明确征收中正当法律程序。征收中正当法律程序包括征收补偿过程中的通知、公告与听证程序。《土地管理法》第48条虽然规定了我国集体土地征收补偿公告程序的基本模式，但对征收补偿听证程序只字未提。未来我国应在专门的不动产征收补偿法中规定通知、公告与听证等正当法律程序。
关键词：农地征用；征用补偿；公共利益；补偿方式；补偿标准
一、农地征用补偿制度的理论分析
（一）农地征用补偿制度的概念
我国实行土地所有权归国家和集体所有的基本制度，因此在我国，所谓的土地征用补偿制度是指国家为了公共利益和社会发展的需要，依照法律规定的程序，强制性取得土地权利并给予补偿的行为。在典型的土地私有制国家，土地征用实质上就是土地购买，表现为一种市场行为。世界各国和地区普遍建立了土地征用制度，因不同的法律背景，称谓不一。美国称之为“最高土地权行使”；英国称“强制取得”；法国、德国及我国台湾地区则称为“土地征收”。我国的农地征收是以补偿为条件，国家将农村集体土地强制性的收归国有的行为。
（二）农地征用补偿制度的特征
1.强制性
农地征用是国家依据法律赋予的征地权，强制性地剥夺集体所有的土地权利，国家在进行农地征用时，不需要取得土地使用者的同意，并非民事法律行为，而是以命令、服从为特征的行政行为，是基于国家单方面的意思表示，具有国家强制性的行为特征。因土地资源具有稀缺性，是不可再生和不可替代的资源，当存量土地无法满足国家国防建设、公共设施、能源交通和其他各项经济社会建设需要时，必须通过国家干预，进行土地资源优化配置，强制性地取得土地，以满足社会公共利益或公用事业建设的需要。
2.补偿性
土地征用补偿与土地征用的强制性紧密相关，土地征用不同于没收土地，政府强制性的取得土地必须给予补偿，土地征用不是无偿强制性的取得土地，而是有偿进行的。其强制性表现为把集体所有的土地权属强制性转移为国家所有。这本身依然是对土地所有者土地财产权的一种损害，因此对被征地者必须给予经济补偿。世界各国普遍适用完全补偿原则，即不但补偿失地人的财产损失，还补偿其精神损失。我国农地征用针对土地的原用途给予失地农民集体以补偿。
3.公共目的性
公共利益是公法的核心，也是掌握在公权力执行者手中对私权进行限制的一把利剑。正确界定公共利益是把握公权与私权界限的关键。我国《宪法》第10条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”。《土地管理法》第2条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。公共利益是农地征用权行使的法定条件和正当化基础，但何为公共利益，目前实践中其范围并不明晰，即使这样，各国普遍的做法是：承认一定的利益，确定法律确认这些利益的限度，在确定的限度内尽力保护得到承认的利益。公共利益就是这样一种需要不断明确的利益。
二、我国农用地征用补偿制度实践中存在的问题及原因
（一）法律规定的“公共利益”范围不明确
按照我国《宪法》和《土地管理法》的规定，国家对集体所有的土地实行征用的前提应当是“国家为公共利益的需要”。但是我国只是原则性的规定了土地征收必须符合“公共利益”，但具体什么事业符合“公共利益”却没有明确的规定。在土地征用的过程中，“公共利益”的概念被地方政府人为地进行了扩大。那些诸如道路、基础设施、水利工程等项目，被界定为“公共利益”一般不会有什么异议，但近年来，在全国范围内兴起的房地产建设高潮，商品房建设或其他商业设施的建设也打着“公共利益”旗号行使国家征地权，就不得不使人产生怀疑。
（二）土地征用补偿立法缺失
我国现行土地征用的立法仍有缺失之处，农村集体土地征用的无序、失范等与此不无关系。比如，《土地管理法实施条例》第25条规定，如果对征用补偿标准有异议，由批准征用的人民政府进行裁决。但是，裁决程序如何，裁决适用的标准、责任认定等等，都没有作出具体规定。这一立法缺陷，客观上为批准土地征用的政府部门行使自由裁量权提供了机会，为相关利益方侵害失地农民利益提供了更多的可能性，也造成了失地农民利益诉求的产生。
三、完善我国农地征用补偿制度的思路
（一）明确农地征用补偿的原则
1.比例原则
这是从目的手段的角度确定衡量农地征收的方法，比例原则源于德国，其核心是尽可能最小侵害原则，是指政府在征收土地的过程中应该尽可能采用损害最小的方法，这一原则在土地征收过程中必须严格遵守。
2.合理补偿原则
国家基于主权者地位，出于公共利益的需要，可以强制性的取得主体的土地财产权，相对人负有容忍义务，但这不意味着其财产权可以任意被剥夺。
3.公平补偿原则
由于征地中公共利益的实现往往涉及对私权的限制等等，一个以公平正义为旨归的法治社会，对这种限制进行补偿显然是非常必要的。
（二）确立农地征用补偿的科学、规范标准
完善农地征用补偿的法定程序：
（1）确立征收前先行协商程序，即在农地征收中，申请征收前先行协商程序，是指需要土地人申请征收土地前，应先于土地权利人协议价购或其他方式取得；土地权利人拒绝参与协商或经开会未能达成协议的，才能申请征收以尊重被征地农民意愿，确保其参与权、谈判权。
（2）明确征收中正当法律程序。征收中正当法律程序包括征收补偿过程中的通知、公告与听证程序。《土地管理法》第48条虽然规定了我国集体土地征收补偿公告程序的基本模式，但对征收补偿听证程序只字未提。未来我国应在专门的不动产征收补偿法中规定通知、公告与听证等正当法律程序。