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【摘要】互联网的发展改变了传播的形态，塑造了治理的现实环境，使社会在意识形态和利益诉求等方面呈现多元趋势。在此视角下，治理体系是应对社会多元化的治理网络。这一网络可分为政治共同体层面的治理、政府层面的治理和社会层面治理三个方面。治理是一个治理体系的建构和优化过程，这个过程离不开政治传播。政治传播是治理活动得以运行的基石，规范运行的政治传播将有助于从整体上驱动治理体系的优化。具体来看，治理体系的优化离不开以民主、独立自主、法治为原则的政治传播。
【关键词】互联网 多元化 治理体系 政治传播
【中图分类号】G20 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.05.001
从上世纪90年代至今，中国互联网发展了20多年，深刻地影响着中国社会各个方面的发展，改变了传播的形态，塑造了治理的现实环境，对中国的治理实践和理论更新提出了挑战。为此，在实践应对方面，2004年，党的十六届四中全会提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”；2012年，党的十八大提出“要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”；2013年，党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的目标。在理论方面，学术界对互联网、社会治理、国家治理等问题进行研究并取得了丰硕的成果，针对互联网与治理创新、政治传播与社会治理等跨学科的学术研究也初见成效。然而，将互联网问题、治理理论以及政治传播理论三者相结合的研究则见之甚少。本文认为这三者无论在实践中还是理论上都密切相关。互联网给我国的政治、经济、社会、发展提供了机遇，但同时也对既有治理体系与治理思维提出了挑战，源于互联网传播导致的影响使此问题的思考易于回到问题的原点——传播。因此，从政治传播的视角思考治理体系的优化问题具有理论和现实意义。所以，本文将以此逻辑出发探讨互联网时代治理体系优化的政治传播理路。
互联网时代社会的多元化
近年来，互联网在中国发展迅速。据统计，截至2015年6月，中国网民规模达6.68亿，较2014年底共计新增网民1894万人。其中，农村网民占比27.9%，规模达1.86亿，较2014年底增加800万人。而互联网普及率为48.8%，较2014年底提升了0.9个百分点。①这一统计表明，近年来，中国网民数目和互联网的普及率在不断增加。伴随着信息技术的更新换代与普及，人们接收信息的方式和内容、传播交流的途径等都发生了翻天覆地的变化，进而社会也呈现出不同以往的形态。正如马克思所言：手推磨产生的是封建主的社会，蒸汽机产生的是工业资本家的社会。马克思的判断与对历史事实的抽象从本质上道出了生产力对生产关系的决定作用，同时也体现出一种技术哲学逻辑。②按照这种逻辑，互联网的出现与普及一定程度上打破了过去信息和政治垄断的局面，从技术层面将信息资源和权力、价值进行重新分配，可以说，互联网技术带来了一场互联网变革，这场变革将人类社会带入前所未有的互联网时代。“互联网时代”一词意味着对互联网的大规模应用将赋予人类社会具有与前互联网时代截然不同的样貌。正如美国著名社会学者曼纽尔·卡斯特指出的：“技术、社会、经济、文化与政治之间的相互作用，重新塑造了我们的生活场景。”③
关于互联网对社会的影响，学术界已经进行了深入的研究，认为互联网改变了社会结构的形态，拓宽了社会互动的界线，创新了利益表达的方式，重构了社会价值观念和生活方式。④同时，使传统舆论的控制机能作用大为弱化，网民表达自身权益的能力增强，网络动员成为社会运动的有力推手，公民意识觉醒，为人们解决社会问题提供了新的途径，等等。⑤实际上，综合众多研究可以看出，探讨互联网对社会产生的所有影响，其逻辑起点是：互联网改变了社会的互动模式。这种互动，既包括社会领域内的人际互动、组织互动、经济领域的互动，也包括政治领域政党内部、政府内部的互动、公民与政府的互动、国家与社会的互动，等等。互联网所引起的普遍联系和有机互动的增加，又不断塑造着人们的思想观念以及思想观念所引起的态度和行为，进而塑造了互联网时代的社会结构、国家与社会的关系等各个领域，使社会的不确定性和复杂性随之增加。互联网时代的社会特点正是在互联网技术影响下社会各层面不断互动逐渐形成的，这一特点突出表现为社会的多元化：互联网为社会互动提供了一个较为开放、便捷的方式，增加了人们获得信息渠道和信息内容的多样性、提高了获得信息的速度，信息的多样性逐渐导致意识形态的多元化和利益诉求的多元化，同时也为这种多元化的意识形态和利益诉求的表达提供了媒介。当然，意识形态和利益诉求在互联网出现之前也呈现多样的趋势，但互联网不仅增加了其多元程度，使多元从较为隐形逐渐显性化，而且放大了这种多元。
这里有一点需要说明，即多元性与多元化的区别。多元性指的是一种较为稳定的多元社会状态，多元是对一种社会类型属性的抽象概括。在互联网语境下，多元的形成已经从媒介赋权的不确定、不稳定转变为制度赋权的确定性、稳定性，并逐渐成为一种内化的、自觉的、被广泛认同的文化心理。因此，多元性的社会是一个多元不失稳定、秩序不失活力的社会。相较而言，多元化则是一个由一元性逐渐转变为多元性社会的变迁过程，也即一个逐渐趋向多元性的过程，这个过程包含两个不同的子过程：一是一元向多元的实际转变过程；二是多元的不断制度化、内在化的过程。这里的多元化不是对一种社会类型属性的抽象概括，更多的是对一个过渡过程的描述。因此，处于多元化的社会是一个缺乏稳定及确定性的社会。互联网时代技术生产力的进步所影响的社会正是在经历这样一个复杂变动的过程。社会在这个过程中首先经历多元化过程的第一个子过程，即由一元逐渐转变为多元。这个过程是互联网技术对社会的塑造过程。在这个过程持续中或阶段性发展之后，第二个子过程将发生，也即对多元的制度化、内在化过程。这个子过程是国家、社会对多元化的回应，也是国家、社会积极参与到互联网塑造社会这一过程的表现，因此这一过程又反过来影响着一元向多元转变的第一个子过程。 多元化社会的治理体系
1989年世界银行首次使用了“治理危机”（crisis in governance）一词，此后“治理”被广泛用于政治发展研究中。英语中的“治理”一词（governance）源于拉丁文和古希腊语，愿意是控制、引导和操纵。但是，自从上世纪90年代以来，西方政治学和经济学家赋予governance以新的含义。治理理论的主要创始人之一罗西瑙认为，治理与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。⑥库伊曼和范·弗利埃特指出，治理的概念是，它所创造的结构或秩序不能由外部加强；它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发挥影响的行为者的互动。⑦全球治理委员会认为治理具有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。⑧中国学者俞可平在治理的基础上提出了“善治”，并指出善治的五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。从这些研究可以看出，治理最大的特点就是治理主体的多元性以及治理过程的动态性，这与互联网时代社会不断趋于多元趋势以及社会的不确定性、不稳定性相呼应。
2013年，党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的目标，这一战略可以说是对互联网时代社会变迁以及由此带来的各种问题的应对。其中“治理体系”一词，凸显了治理的系统性、逐渐完善性的特点。治理理论的提出可以说是在客观认识互联网时代社会复杂、动态、多变的多元趋势的基础上，对由此产生的问题的回应和同时产生的机遇的把握。基于治理的特点以及互联网时代社会的多元化特点可知，互联网时代的治理过程，实际上也是建构治理体系和治理体系不断优化的过程。那么，如何理解治理体系是其逻辑起点。目前，学术界对“国家治理体系”的理解，主要从横向和纵向两个维度进行。横向维度，主要是对官方概念的再解读，即国家治理体系是综合协调并解决各领域各种矛盾的制度化架构，本质上是各个领域各种制度的有机组合。⑨对于“国家治理体系”的纵向解构，主要是从治理理念、治理制度、治理组织和治理方式四个层次⑩或治理主体、治理机制和治理效果三个层次?进行的。本文则在互联网时代多元化社会的视角下，结合横向和纵向两方面维度，将治理体系理解为应对社会多元趋势的治理网络。这一网络可分为政治共同体层面的治理、政府层面的治理和社会层面的治理三个方面。其中，政治共同体治理主要针对意识形态的多元化，后两者主要针对利益诉求的多元化。同时这三个方面又在治理理念、治理主体、治理内容、治理权力机制、治理立足点等纵向维度上各有侧重。
政治共同体治理。戴维·伊斯顿将政治共同体看作联结政治系统成员的纽带，他认为最基本的要素是情感的联结。?政治共同体层面的治理就本质来说就是对这一纽带的编织和强韧化。而这一纽带的成分十分复杂，其中意识形态?是最隐秘、也是最深入的一个因素。互联网时代意识形态呈现多元趋势。从思想本身来看，一种思想往往离不开对现实问题的思考、未来图景的想象，而其中思想的资源既来源于对过去思想的延续和发展，在全球化日益深入的今天更是包含对其他文化思想的吸收与转化。因此，意识形态的多元化体现了对问题思考方法论的不同。应对意识形态多元化的政治共同体治理，实际上并非将多元化的意识形态看作一个问题，而首先是将其看作一种需要客观、理性面对的现实，也即首先承认其存在的合理性，进而采取措施渐进地减少其可能带来的对政治、社会的冲击。基于此，政治共同体层面的治理形成的是“疏”而不是“堵”的理念、是应对而不是逃避或打压的理念。就治理内容来看，如何在多元中寻求共识是政治共同体层面治理的基础和目标。这里的共识当然不是那种全体一致的共识。在存在相互冲突、不可通约，但同时又合乎理性的完备性学说与观念的信息社会，这样的全体一致的共识也不可能达成。这里的共识也不是表面上的共识，正如法国学者克罗齐耶所说：在复杂性和不确定性的社会中，“在一些决定性的关键时刻，最大的危险就在于轻而易举地达成表面上的共识”。?对于政治共同体治理中多元与共识的关系，“重叠共识”?以及“多元共识”?的提出对政治共同体层面的治理具有启发意义：只有借敌对意见的冲突才能使所遗真理有机会得到补正，并通过猛烈而认真的争议，领会真理的理性依据。?这种思想多元主义的立场道出了治理的互动意义。就治理的权力来源来看，政治共同体治理凭借、采用的是公共权力机制。在现代民主国家，国家主权的所有者是全体公民，政治共同体治理是公意的体现，全体公民是政治共同体治理的权力主体。虽然，间接民主形式使治理主体集中体现在通过选举机制产生的代理人、代理机构之上，但是政治共同体的治理仍建立在公民认同的基础上。而这一点又回到了政治共同体本身建构上，即联结政治系统成员的情感纽带。因此，在多元社会中，政治共同体治理的立足点是在尊重多元的基础上提炼凝聚政治共同体的共识。
政府治理。如果政治共同体的治理主要针对的是思想层面，那么政府和社会层面的治理针对的就是实际事务。在互联网时代多元化的社会中则主要应对利益的多元诉求以及由此产生的各种问题。从本质来看，政府治理指的是公意的执行。在这个意义上，政府治理的外延十分广泛。政府治理凭借和采用的通常是公共权力中的治权，也即政治的行政执行权。一般来说，政府治理需要得到公共权力的授权，其运行的仅仅是公共权力中的治权。?政府治理的权力特点意味着政府治理的权威性一方面来自于对本身具有合法性的公共权力的运用，另一方面来源于合法地运用公共权力所赋予的权力。政府治理的主要内容既体现为社会公共事务和公共服务，又涉及政府自身的结构和体制机制优化。从狭义上来说，政府治理是各级政府行政机构展开的公共治理活动。政府治理的主体是指狭义的政府即行政权力体系意义上的政府。在这个意义上，治理的主体主要是各级政府行政机关和部门。?然而，社会利益的多元化一方面意味着社会公共需求的多元化、个性化，政府自身越来越难以扮演好公共服务的唯一承担者；另一方面也意味着政治精英的多元化从内部对政治系统的冲击。对于前者，多元化社会中来自政府治理的失灵和公共需求的增加以及日益多样化的双重压力，迫切需要公民和社会组织有序参与到政府治理的过程中，成为政府层面的治理主体。这意味着将社会力量、经济力量纳入到对公共需求的供给体系之中。从反面来看，这个过程也可以被看作对政府治理范围的规范，将那些政府不该管也管不好的部分交给市场和社会。一方面，更好地应对多元化社会中日益增长的多样化、个性化公共需求，同时也减轻多元化的社会环境对政治系统的冲击和压力。因此，在政府治理领域，政府仍然是主要的治理主体。但在社会多元化的过程中，这个领域被逐渐缩小、逐渐得到规范，这体现了有限政府原则。正如密尔所说：“一切政府的活动，只要不是妨碍而是帮助和鼓舞个人的努力与发展，那是不厌其多的。可是，政府一到不去发挥个人和团体的活动与力量却以它自己的活动去代替他们的活动的时候；一到不是对他们进行指教、劝导并有时指摘而是叫他们在束缚之下工作，或是叫他们退立一旁而自己去代替他们工作的时候，害处就开始发生了。”?对于后者，对政治系统内部政治精英的多元化的治理，实际上是政府层面的治理中政治系统的自治过程。这个过程本身也包含着利益需求与供给的博弈。在非民主制度下，这个过程基本属于黑箱操作。如果处理不当，对政治系统内部以及整个政治、社会将产生严重的影响。而在民主制度下，政治系统更为开放，这个自治过程与社会以及周围环境产生联系，政治精英多元化的利益诉求相较而言也更多地与社会的利益诉求相联系，是一个较为民主的互动过程，这种开放性也将缓解由于政治精英多元化而带来的内部压力，同时民主制度规范化的精英循环本身也在消解着这种冲击和压力。因此，多元社会中，政府层面的治理一方面要秉承有限、服务、法治的理念立足于规范治理领域与社会力量合作治理，另一方面也要以更为民主的方式促进利益表达与协调。 社会治理。在互联网时代多元化社会中，政府层面的治理是对社会及政治系统内部利益的多元诉求以及由此产生的各种问题的治理。但正如上文所说，政府作为治理的主体之一，越来越表现出无能为力。社会层面的治理正是对此的应对。因此可以说，社会层面治理的提出本身就是对社会多元化的反应。从本质来看，社会治理是公意的共治和自治。社会治理的主体是公民和社会组织，社会治理必须以公民和社会组织的自主参与为基础。在社会治理中，一方面，除了政府作为治理主体之外，还包含社会组织和公民等多方面有序参与的治理主体。因此，社会治理多方参与合作、共同治理。另一方面，社会治理还包含社会自治，基层社会的公民是自治主体。这种自治在主体意义上区别于国家治理和政府治理，又在自治意义上区别于政府作为主体对于社会的直接治理、区别于政府与社会组织和公民对于社会的合作共同治理。社会治理主要涉及社会领域中的比如社会福利、社会保障、社会安全、社会公共服务等方面内容。具体来看，在政府对社会的治理中，社会治理涉及的主要是政府行政部门对社会事务的治理：在政府与社会组织、公民共治的社会治理中，其内容一方面涉及作为治理主体应承担的治理事务，另一方面也涉及政府与社会组织、公民之间的共治关系；作为社会治理的社会自治，其治理内容主要是公民之间的政治、经济、社会、法律、文化关系等。所以，社会治理涉及的内容基本是社会领域的。社会治理所凭借和运用的权力也因共治和自治主体的不同而不同。在政府对于社会的治理中，运行的是政府的行政权力。在共治的社会治理形式中，运行的是行政权力以及公共权力外化的法制权力。而在社会自治意义上的社会治理运用的则是在公意主导下的公民自治权力。尽管社会治理从治理主体、内容、权力依据等方面而言都是多元的，但是多元社会中的社会治理并不是简单的形式上、表面上的多元主体、多样内容，而是在理性认识多元趋势的客观事实基础上形成深层结构的多元，打破政府本位主义，去除“行政傲慢”，形成多中心社会治理模式。在多元社会治理中，这些中心看起来边界模糊，实质上是自主的、独立的，并在此基础上相互合作治理。因此，多元社会中，社会治理的立足点首先是增加多元主体中社会力量的自主性和独立性，进而建构、优化共治和自治。
从我国的国家治理体系和治理能力现代化战略目标的提出可见，目前我国的治理体系在以上三个层面的建构和优化已形成一定的基本思路。然而，互联网等技术的发展仍然在促使社会不断向多元前进，多元的趋势促使社会进入一个不确定的、复杂的变迁过程之中，在这个过程中，需要在目前基础上不断优化包含国家治理、政府治理、社会治理三个层面的治理体系，使治理体系的建构和优化逐渐适应、跟上社会多元化的进程，实现阶段性的协调和稳定。从根本上来看，这离不开政治传播。
政治传播：治理体系优化的基石和驱动
治理概念和理论的提出是对过去管理失灵的回应。而管理失灵的原因很大一部分在于面对信息技术的进步以及由此产生的社会、政治问题，原本的管控或者多余或者失败。在互联网塑造的信息社会，信息的传播在治理中越来越占据重要地位。不管是国家治理、政府治理还是社会治理，有效治理的关键，既需要相应的“组织机制”作为保障，又需要“信息的传播”作为基础，前者的实现有赖于各个治理组织的“藕合”，后者的实现则有赖于治理体系中的“政治传播”。可以说，政治传播是治理体系优化的基石和驱动。
政治传播是治理体系优化的基石。关于治理与政治传播之间的密切关系，早在1856年和1853年，《美国电讯杂志》上就有人注意到传播的突出地位，一位名叫威廉·F·钱宁的博士称它“将构成有组织的社会的神经系统——它的功能犹如动物敏感的神经”。百余年后，传播学者多伊奇的著作取名《政府的神经：政治传播和控制模型》，更是突出了传播的重要作用。上文将治理体系分为三个层面，然而这三个层面并不是分离的，它们构成了一个应对社会多元化的网络，而政治传播就是这个网络中的信息传播系统。治理体系的建构和优化离不开政治传播，政治传播是治理活动得以运行的基石。结合互联网时代的政治传播简易模型来看：首先，互联网时代政治共同体层面的治理以在多元中谋求认同和凝聚共识为立足点。这个层面的治理包含政治传播的所有环节，如模型中1所示，其中不仅包括政治与社会的政治沟通，也包括社会内部的政治沟通与互动。其次，政府层面的治理涉及模型中2部分以及反馈的政治传播。这个过程包括三个方面，一是主要表现为利益诉求等方面的社会需求和反馈向政治系统内部的输入；二是政治系统内部政治精英的博弈、沟通；三是政治系统以公共决策等形式向社会系统的输出；最后，从社会层面的治理来看，社会共治方面的治理涉及模型中2部分和反馈部分的政治传播，社会自治则涉及3、4部分的政治传播。以上政治传播在治理体系三个层面中的贯穿正是验证了全球治理委员会对治理四个特征的描述。这个互动、协调、多元主体的过程是一个以政治传播为基石的治理过程。
政治传播是治理体系优化的驱动。规范原则运行的政治传播将有助于从整体上驱动治理体系的优化。根据上文对治理体系的分析，本文认为治理体系的优化离不开以民主、独立自主、法治为原则的政治传播。
首先，互联网为国家和社会的沟通提供了更为方便、多样的沟通媒介。互联网使得政治传播更为民主。然而，根据上文引用的统计可知，非网民特别是农村非网民仍占人口的一半以上。互联网在带来“电子民主”可能的同时也造成了一时难以跨越的数字鸿沟。因此，治理体系的优化一方面要重视互联网上的声音，另一方面也不可忽视那些被网络掩盖的声音。后者因为缺乏发声的渠道，更具有爆发的可能。这意味着，重视网络舆论的同时更应以构建与完善制度性的民主为基础。以制度性的民主为政治传播提供常态的、稳定的制度途径。完善民主制度下的政治传播将更有利于治理体系在政治共同体层面谋求认同、凝聚共识；在政府治理层面规范治理领域、扩大与社会力量合作治理以及增加政治内民主；在社会治理层面使社会力量以更为平等的方式与政府进行共治，以更为独立的方式进行自治。 其次，互联网增加了民众与政府的沟通渠道，但深入到人们日常生活中的技术同时也为权力的渗入提供了可能。信息技术与集权甚至极权的亲和力必须引人警惕。以独立自主为原则的政治传播意味着媒体的专业化、公民社会的成长。从社会与国家沟通的视角来看，传播中的信息具有势能，不同势能的信息形成的信息不对称使得传播往往是单行的传递而很难实现沟通，因此，只有社会力量的独立自主与壮大，才存在沟通的可能。治理体系以多元主体、协调互动为准则，因此也需要以独立自治为原则的政治传播。后者的实现有助于促进治理体系的不断优化。
最后，法治是以上两个原则的保障。这里的法治包括两个方面：一是法律制度，也即制度化；二是法治精神。互联网技术的进步为政治传播提供了更多的沟通渠道，特别是为民众开辟了参与政治的途径，但从本质上来说，互联网的作用仅仅是从技术上对民众的赋权。这种赋权具有偶然性、短暂性、不确定性。治理体系的优化需要将这种“技术赋权”转变为“制度赋权”。这体现了法治的第一个方面。第二个方面的法治精神则是“制度赋权”向“内在赋权”的转化。治理体系的三个方面都离不开民主意识、自治能力。治理主体在制度化保障下进行稳定、长期、透明的政治信息沟通将是治理主体法治精神、民主意识、自治能力最好的学校。法律制度与法治精神这两者是递进的关系，但同时又相互促进。以法治为原则的政治传播一方面意味着政治传播的法制化，另一方面意味着法治精神的政治传播。政治传播在促进“技术赋权”向“制度赋权”进而实现“内在赋权”的过程中，将驱动治理体系的不断优化。
曾有学者指出，高科技时代出现的网络传播，其传播过程的对等性构成的非中心化、传媒专业机构的消解以及网络传播个体的平等性和主体化，这必然使所有接入网络的个体，只要介入政治信息的接受与发送或对政治信息表达看法，就都成为网络传播中的政治传播者。这道出了互联网对政治传播的塑造。从政治传播模型来看，互联网几乎影响了政治传播的整个过程——从人际传播到组织传播到国家与社会沟通层面的传播，再到政治系统内部的传播。当然，也正是因为互联网对传播过程的不断影响逐渐塑造着社会的各个方面、形成了社会的多元化，才迫切需要治理体系的不断优化。而反过来，治理体系的优化又需要以规范原则的政治传播为基础和驱动。总之，互联网技术、传播、治理三者密切相关，本文主要从较为宏观的视角阐释了三者之间的可能关系。在这个唯一不变的就是变化的现实环境下，如何从理论上更为深入理解其中的因果、辩证关系以尝试启发实践还需深入研究。
（本文系国家社科基金重大项目《中国特色政治传播理论与策略体系研究》的阶段性成果，项目批准号为11
【关键词】互联网 多元化 治理体系 政治传播
【中图分类号】G20 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.05.001
从上世纪90年代至今，中国互联网发展了20多年，深刻地影响着中国社会各个方面的发展，改变了传播的形态，塑造了治理的现实环境，对中国的治理实践和理论更新提出了挑战。为此，在实践应对方面，2004年，党的十六届四中全会提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”；2012年，党的十八大提出“要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”；2013年，党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的目标。在理论方面，学术界对互联网、社会治理、国家治理等问题进行研究并取得了丰硕的成果，针对互联网与治理创新、政治传播与社会治理等跨学科的学术研究也初见成效。然而，将互联网问题、治理理论以及政治传播理论三者相结合的研究则见之甚少。本文认为这三者无论在实践中还是理论上都密切相关。互联网给我国的政治、经济、社会、发展提供了机遇，但同时也对既有治理体系与治理思维提出了挑战，源于互联网传播导致的影响使此问题的思考易于回到问题的原点——传播。因此，从政治传播的视角思考治理体系的优化问题具有理论和现实意义。所以，本文将以此逻辑出发探讨互联网时代治理体系优化的政治传播理路。
互联网时代社会的多元化
近年来，互联网在中国发展迅速。据统计，截至2015年6月，中国网民规模达6.68亿，较2014年底共计新增网民1894万人。其中，农村网民占比27.9%，规模达1.86亿，较2014年底增加800万人。而互联网普及率为48.8%，较2014年底提升了0.9个百分点。①这一统计表明，近年来，中国网民数目和互联网的普及率在不断增加。伴随着信息技术的更新换代与普及，人们接收信息的方式和内容、传播交流的途径等都发生了翻天覆地的变化，进而社会也呈现出不同以往的形态。正如马克思所言：手推磨产生的是封建主的社会，蒸汽机产生的是工业资本家的社会。马克思的判断与对历史事实的抽象从本质上道出了生产力对生产关系的决定作用，同时也体现出一种技术哲学逻辑。②按照这种逻辑，互联网的出现与普及一定程度上打破了过去信息和政治垄断的局面，从技术层面将信息资源和权力、价值进行重新分配，可以说，互联网技术带来了一场互联网变革，这场变革将人类社会带入前所未有的互联网时代。“互联网时代”一词意味着对互联网的大规模应用将赋予人类社会具有与前互联网时代截然不同的样貌。正如美国著名社会学者曼纽尔·卡斯特指出的：“技术、社会、经济、文化与政治之间的相互作用，重新塑造了我们的生活场景。”③
关于互联网对社会的影响，学术界已经进行了深入的研究，认为互联网改变了社会结构的形态，拓宽了社会互动的界线，创新了利益表达的方式，重构了社会价值观念和生活方式。④同时，使传统舆论的控制机能作用大为弱化，网民表达自身权益的能力增强，网络动员成为社会运动的有力推手，公民意识觉醒，为人们解决社会问题提供了新的途径，等等。⑤实际上，综合众多研究可以看出，探讨互联网对社会产生的所有影响，其逻辑起点是：互联网改变了社会的互动模式。这种互动，既包括社会领域内的人际互动、组织互动、经济领域的互动，也包括政治领域政党内部、政府内部的互动、公民与政府的互动、国家与社会的互动，等等。互联网所引起的普遍联系和有机互动的增加，又不断塑造着人们的思想观念以及思想观念所引起的态度和行为，进而塑造了互联网时代的社会结构、国家与社会的关系等各个领域，使社会的不确定性和复杂性随之增加。互联网时代的社会特点正是在互联网技术影响下社会各层面不断互动逐渐形成的，这一特点突出表现为社会的多元化：互联网为社会互动提供了一个较为开放、便捷的方式，增加了人们获得信息渠道和信息内容的多样性、提高了获得信息的速度，信息的多样性逐渐导致意识形态的多元化和利益诉求的多元化，同时也为这种多元化的意识形态和利益诉求的表达提供了媒介。当然，意识形态和利益诉求在互联网出现之前也呈现多样的趋势，但互联网不仅增加了其多元程度，使多元从较为隐形逐渐显性化，而且放大了这种多元。
这里有一点需要说明，即多元性与多元化的区别。多元性指的是一种较为稳定的多元社会状态，多元是对一种社会类型属性的抽象概括。在互联网语境下，多元的形成已经从媒介赋权的不确定、不稳定转变为制度赋权的确定性、稳定性，并逐渐成为一种内化的、自觉的、被广泛认同的文化心理。因此，多元性的社会是一个多元不失稳定、秩序不失活力的社会。相较而言，多元化则是一个由一元性逐渐转变为多元性社会的变迁过程，也即一个逐渐趋向多元性的过程，这个过程包含两个不同的子过程：一是一元向多元的实际转变过程；二是多元的不断制度化、内在化的过程。这里的多元化不是对一种社会类型属性的抽象概括，更多的是对一个过渡过程的描述。因此，处于多元化的社会是一个缺乏稳定及确定性的社会。互联网时代技术生产力的进步所影响的社会正是在经历这样一个复杂变动的过程。社会在这个过程中首先经历多元化过程的第一个子过程，即由一元逐渐转变为多元。这个过程是互联网技术对社会的塑造过程。在这个过程持续中或阶段性发展之后，第二个子过程将发生，也即对多元的制度化、内在化过程。这个子过程是国家、社会对多元化的回应，也是国家、社会积极参与到互联网塑造社会这一过程的表现，因此这一过程又反过来影响着一元向多元转变的第一个子过程。 多元化社会的治理体系
1989年世界银行首次使用了“治理危机”（crisis in governance）一词，此后“治理”被广泛用于政治发展研究中。英语中的“治理”一词（governance）源于拉丁文和古希腊语，愿意是控制、引导和操纵。但是，自从上世纪90年代以来，西方政治学和经济学家赋予governance以新的含义。治理理论的主要创始人之一罗西瑙认为，治理与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。⑥库伊曼和范·弗利埃特指出，治理的概念是，它所创造的结构或秩序不能由外部加强；它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发挥影响的行为者的互动。⑦全球治理委员会认为治理具有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。⑧中国学者俞可平在治理的基础上提出了“善治”，并指出善治的五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。从这些研究可以看出，治理最大的特点就是治理主体的多元性以及治理过程的动态性，这与互联网时代社会不断趋于多元趋势以及社会的不确定性、不稳定性相呼应。
2013年，党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的目标，这一战略可以说是对互联网时代社会变迁以及由此带来的各种问题的应对。其中“治理体系”一词，凸显了治理的系统性、逐渐完善性的特点。治理理论的提出可以说是在客观认识互联网时代社会复杂、动态、多变的多元趋势的基础上，对由此产生的问题的回应和同时产生的机遇的把握。基于治理的特点以及互联网时代社会的多元化特点可知，互联网时代的治理过程，实际上也是建构治理体系和治理体系不断优化的过程。那么，如何理解治理体系是其逻辑起点。目前，学术界对“国家治理体系”的理解，主要从横向和纵向两个维度进行。横向维度，主要是对官方概念的再解读，即国家治理体系是综合协调并解决各领域各种矛盾的制度化架构，本质上是各个领域各种制度的有机组合。⑨对于“国家治理体系”的纵向解构，主要是从治理理念、治理制度、治理组织和治理方式四个层次⑩或治理主体、治理机制和治理效果三个层次?进行的。本文则在互联网时代多元化社会的视角下，结合横向和纵向两方面维度，将治理体系理解为应对社会多元趋势的治理网络。这一网络可分为政治共同体层面的治理、政府层面的治理和社会层面的治理三个方面。其中，政治共同体治理主要针对意识形态的多元化，后两者主要针对利益诉求的多元化。同时这三个方面又在治理理念、治理主体、治理内容、治理权力机制、治理立足点等纵向维度上各有侧重。
政治共同体治理。戴维·伊斯顿将政治共同体看作联结政治系统成员的纽带，他认为最基本的要素是情感的联结。?政治共同体层面的治理就本质来说就是对这一纽带的编织和强韧化。而这一纽带的成分十分复杂，其中意识形态?是最隐秘、也是最深入的一个因素。互联网时代意识形态呈现多元趋势。从思想本身来看，一种思想往往离不开对现实问题的思考、未来图景的想象，而其中思想的资源既来源于对过去思想的延续和发展，在全球化日益深入的今天更是包含对其他文化思想的吸收与转化。因此，意识形态的多元化体现了对问题思考方法论的不同。应对意识形态多元化的政治共同体治理，实际上并非将多元化的意识形态看作一个问题，而首先是将其看作一种需要客观、理性面对的现实，也即首先承认其存在的合理性，进而采取措施渐进地减少其可能带来的对政治、社会的冲击。基于此，政治共同体层面的治理形成的是“疏”而不是“堵”的理念、是应对而不是逃避或打压的理念。就治理内容来看，如何在多元中寻求共识是政治共同体层面治理的基础和目标。这里的共识当然不是那种全体一致的共识。在存在相互冲突、不可通约，但同时又合乎理性的完备性学说与观念的信息社会，这样的全体一致的共识也不可能达成。这里的共识也不是表面上的共识，正如法国学者克罗齐耶所说：在复杂性和不确定性的社会中，“在一些决定性的关键时刻，最大的危险就在于轻而易举地达成表面上的共识”。?对于政治共同体治理中多元与共识的关系，“重叠共识”?以及“多元共识”?的提出对政治共同体层面的治理具有启发意义：只有借敌对意见的冲突才能使所遗真理有机会得到补正，并通过猛烈而认真的争议，领会真理的理性依据。?这种思想多元主义的立场道出了治理的互动意义。就治理的权力来源来看，政治共同体治理凭借、采用的是公共权力机制。在现代民主国家，国家主权的所有者是全体公民，政治共同体治理是公意的体现，全体公民是政治共同体治理的权力主体。虽然，间接民主形式使治理主体集中体现在通过选举机制产生的代理人、代理机构之上，但是政治共同体的治理仍建立在公民认同的基础上。而这一点又回到了政治共同体本身建构上，即联结政治系统成员的情感纽带。因此，在多元社会中，政治共同体治理的立足点是在尊重多元的基础上提炼凝聚政治共同体的共识。
政府治理。如果政治共同体的治理主要针对的是思想层面，那么政府和社会层面的治理针对的就是实际事务。在互联网时代多元化的社会中则主要应对利益的多元诉求以及由此产生的各种问题。从本质来看，政府治理指的是公意的执行。在这个意义上，政府治理的外延十分广泛。政府治理凭借和采用的通常是公共权力中的治权，也即政治的行政执行权。一般来说，政府治理需要得到公共权力的授权，其运行的仅仅是公共权力中的治权。?政府治理的权力特点意味着政府治理的权威性一方面来自于对本身具有合法性的公共权力的运用，另一方面来源于合法地运用公共权力所赋予的权力。政府治理的主要内容既体现为社会公共事务和公共服务，又涉及政府自身的结构和体制机制优化。从狭义上来说，政府治理是各级政府行政机构展开的公共治理活动。政府治理的主体是指狭义的政府即行政权力体系意义上的政府。在这个意义上，治理的主体主要是各级政府行政机关和部门。?然而，社会利益的多元化一方面意味着社会公共需求的多元化、个性化，政府自身越来越难以扮演好公共服务的唯一承担者；另一方面也意味着政治精英的多元化从内部对政治系统的冲击。对于前者，多元化社会中来自政府治理的失灵和公共需求的增加以及日益多样化的双重压力，迫切需要公民和社会组织有序参与到政府治理的过程中，成为政府层面的治理主体。这意味着将社会力量、经济力量纳入到对公共需求的供给体系之中。从反面来看，这个过程也可以被看作对政府治理范围的规范，将那些政府不该管也管不好的部分交给市场和社会。一方面，更好地应对多元化社会中日益增长的多样化、个性化公共需求，同时也减轻多元化的社会环境对政治系统的冲击和压力。因此，在政府治理领域，政府仍然是主要的治理主体。但在社会多元化的过程中，这个领域被逐渐缩小、逐渐得到规范，这体现了有限政府原则。正如密尔所说：“一切政府的活动，只要不是妨碍而是帮助和鼓舞个人的努力与发展，那是不厌其多的。可是，政府一到不去发挥个人和团体的活动与力量却以它自己的活动去代替他们的活动的时候；一到不是对他们进行指教、劝导并有时指摘而是叫他们在束缚之下工作，或是叫他们退立一旁而自己去代替他们工作的时候，害处就开始发生了。”?对于后者，对政治系统内部政治精英的多元化的治理，实际上是政府层面的治理中政治系统的自治过程。这个过程本身也包含着利益需求与供给的博弈。在非民主制度下，这个过程基本属于黑箱操作。如果处理不当，对政治系统内部以及整个政治、社会将产生严重的影响。而在民主制度下，政治系统更为开放，这个自治过程与社会以及周围环境产生联系，政治精英多元化的利益诉求相较而言也更多地与社会的利益诉求相联系，是一个较为民主的互动过程，这种开放性也将缓解由于政治精英多元化而带来的内部压力，同时民主制度规范化的精英循环本身也在消解着这种冲击和压力。因此，多元社会中，政府层面的治理一方面要秉承有限、服务、法治的理念立足于规范治理领域与社会力量合作治理，另一方面也要以更为民主的方式促进利益表达与协调。 社会治理。在互联网时代多元化社会中，政府层面的治理是对社会及政治系统内部利益的多元诉求以及由此产生的各种问题的治理。但正如上文所说，政府作为治理的主体之一，越来越表现出无能为力。社会层面的治理正是对此的应对。因此可以说，社会层面治理的提出本身就是对社会多元化的反应。从本质来看，社会治理是公意的共治和自治。社会治理的主体是公民和社会组织，社会治理必须以公民和社会组织的自主参与为基础。在社会治理中，一方面，除了政府作为治理主体之外，还包含社会组织和公民等多方面有序参与的治理主体。因此，社会治理多方参与合作、共同治理。另一方面，社会治理还包含社会自治，基层社会的公民是自治主体。这种自治在主体意义上区别于国家治理和政府治理，又在自治意义上区别于政府作为主体对于社会的直接治理、区别于政府与社会组织和公民对于社会的合作共同治理。社会治理主要涉及社会领域中的比如社会福利、社会保障、社会安全、社会公共服务等方面内容。具体来看，在政府对社会的治理中，社会治理涉及的主要是政府行政部门对社会事务的治理：在政府与社会组织、公民共治的社会治理中，其内容一方面涉及作为治理主体应承担的治理事务，另一方面也涉及政府与社会组织、公民之间的共治关系；作为社会治理的社会自治，其治理内容主要是公民之间的政治、经济、社会、法律、文化关系等。所以，社会治理涉及的内容基本是社会领域的。社会治理所凭借和运用的权力也因共治和自治主体的不同而不同。在政府对于社会的治理中，运行的是政府的行政权力。在共治的社会治理形式中，运行的是行政权力以及公共权力外化的法制权力。而在社会自治意义上的社会治理运用的则是在公意主导下的公民自治权力。尽管社会治理从治理主体、内容、权力依据等方面而言都是多元的，但是多元社会中的社会治理并不是简单的形式上、表面上的多元主体、多样内容，而是在理性认识多元趋势的客观事实基础上形成深层结构的多元，打破政府本位主义，去除“行政傲慢”，形成多中心社会治理模式。在多元社会治理中，这些中心看起来边界模糊，实质上是自主的、独立的，并在此基础上相互合作治理。因此，多元社会中，社会治理的立足点首先是增加多元主体中社会力量的自主性和独立性，进而建构、优化共治和自治。
从我国的国家治理体系和治理能力现代化战略目标的提出可见，目前我国的治理体系在以上三个层面的建构和优化已形成一定的基本思路。然而，互联网等技术的发展仍然在促使社会不断向多元前进，多元的趋势促使社会进入一个不确定的、复杂的变迁过程之中，在这个过程中，需要在目前基础上不断优化包含国家治理、政府治理、社会治理三个层面的治理体系，使治理体系的建构和优化逐渐适应、跟上社会多元化的进程，实现阶段性的协调和稳定。从根本上来看，这离不开政治传播。
政治传播：治理体系优化的基石和驱动
治理概念和理论的提出是对过去管理失灵的回应。而管理失灵的原因很大一部分在于面对信息技术的进步以及由此产生的社会、政治问题，原本的管控或者多余或者失败。在互联网塑造的信息社会，信息的传播在治理中越来越占据重要地位。不管是国家治理、政府治理还是社会治理，有效治理的关键，既需要相应的“组织机制”作为保障，又需要“信息的传播”作为基础，前者的实现有赖于各个治理组织的“藕合”，后者的实现则有赖于治理体系中的“政治传播”。可以说，政治传播是治理体系优化的基石和驱动。
政治传播是治理体系优化的基石。关于治理与政治传播之间的密切关系，早在1856年和1853年，《美国电讯杂志》上就有人注意到传播的突出地位，一位名叫威廉·F·钱宁的博士称它“将构成有组织的社会的神经系统——它的功能犹如动物敏感的神经”。百余年后，传播学者多伊奇的著作取名《政府的神经：政治传播和控制模型》，更是突出了传播的重要作用。上文将治理体系分为三个层面，然而这三个层面并不是分离的，它们构成了一个应对社会多元化的网络，而政治传播就是这个网络中的信息传播系统。治理体系的建构和优化离不开政治传播，政治传播是治理活动得以运行的基石。结合互联网时代的政治传播简易模型来看：首先，互联网时代政治共同体层面的治理以在多元中谋求认同和凝聚共识为立足点。这个层面的治理包含政治传播的所有环节，如模型中1所示，其中不仅包括政治与社会的政治沟通，也包括社会内部的政治沟通与互动。其次，政府层面的治理涉及模型中2部分以及反馈的政治传播。这个过程包括三个方面，一是主要表现为利益诉求等方面的社会需求和反馈向政治系统内部的输入；二是政治系统内部政治精英的博弈、沟通；三是政治系统以公共决策等形式向社会系统的输出；最后，从社会层面的治理来看，社会共治方面的治理涉及模型中2部分和反馈部分的政治传播，社会自治则涉及3、4部分的政治传播。以上政治传播在治理体系三个层面中的贯穿正是验证了全球治理委员会对治理四个特征的描述。这个互动、协调、多元主体的过程是一个以政治传播为基石的治理过程。
政治传播是治理体系优化的驱动。规范原则运行的政治传播将有助于从整体上驱动治理体系的优化。根据上文对治理体系的分析，本文认为治理体系的优化离不开以民主、独立自主、法治为原则的政治传播。
首先，互联网为国家和社会的沟通提供了更为方便、多样的沟通媒介。互联网使得政治传播更为民主。然而，根据上文引用的统计可知，非网民特别是农村非网民仍占人口的一半以上。互联网在带来“电子民主”可能的同时也造成了一时难以跨越的数字鸿沟。因此，治理体系的优化一方面要重视互联网上的声音，另一方面也不可忽视那些被网络掩盖的声音。后者因为缺乏发声的渠道，更具有爆发的可能。这意味着，重视网络舆论的同时更应以构建与完善制度性的民主为基础。以制度性的民主为政治传播提供常态的、稳定的制度途径。完善民主制度下的政治传播将更有利于治理体系在政治共同体层面谋求认同、凝聚共识；在政府治理层面规范治理领域、扩大与社会力量合作治理以及增加政治内民主；在社会治理层面使社会力量以更为平等的方式与政府进行共治，以更为独立的方式进行自治。 其次，互联网增加了民众与政府的沟通渠道，但深入到人们日常生活中的技术同时也为权力的渗入提供了可能。信息技术与集权甚至极权的亲和力必须引人警惕。以独立自主为原则的政治传播意味着媒体的专业化、公民社会的成长。从社会与国家沟通的视角来看，传播中的信息具有势能，不同势能的信息形成的信息不对称使得传播往往是单行的传递而很难实现沟通，因此，只有社会力量的独立自主与壮大，才存在沟通的可能。治理体系以多元主体、协调互动为准则，因此也需要以独立自治为原则的政治传播。后者的实现有助于促进治理体系的不断优化。
最后，法治是以上两个原则的保障。这里的法治包括两个方面：一是法律制度，也即制度化；二是法治精神。互联网技术的进步为政治传播提供了更多的沟通渠道，特别是为民众开辟了参与政治的途径，但从本质上来说，互联网的作用仅仅是从技术上对民众的赋权。这种赋权具有偶然性、短暂性、不确定性。治理体系的优化需要将这种“技术赋权”转变为“制度赋权”。这体现了法治的第一个方面。第二个方面的法治精神则是“制度赋权”向“内在赋权”的转化。治理体系的三个方面都离不开民主意识、自治能力。治理主体在制度化保障下进行稳定、长期、透明的政治信息沟通将是治理主体法治精神、民主意识、自治能力最好的学校。法律制度与法治精神这两者是递进的关系，但同时又相互促进。以法治为原则的政治传播一方面意味着政治传播的法制化，另一方面意味着法治精神的政治传播。政治传播在促进“技术赋权”向“制度赋权”进而实现“内在赋权”的过程中，将驱动治理体系的不断优化。
曾有学者指出，高科技时代出现的网络传播，其传播过程的对等性构成的非中心化、传媒专业机构的消解以及网络传播个体的平等性和主体化，这必然使所有接入网络的个体，只要介入政治信息的接受与发送或对政治信息表达看法，就都成为网络传播中的政治传播者。这道出了互联网对政治传播的塑造。从政治传播模型来看，互联网几乎影响了政治传播的整个过程——从人际传播到组织传播到国家与社会沟通层面的传播，再到政治系统内部的传播。当然，也正是因为互联网对传播过程的不断影响逐渐塑造着社会的各个方面、形成了社会的多元化，才迫切需要治理体系的不断优化。而反过来，治理体系的优化又需要以规范原则的政治传播为基础和驱动。总之，互联网技术、传播、治理三者密切相关，本文主要从较为宏观的视角阐释了三者之间的可能关系。在这个唯一不变的就是变化的现实环境下，如何从理论上更为深入理解其中的因果、辩证关系以尝试启发实践还需深入研究。
（本文系国家社科基金重大项目《中国特色政治传播理论与策略体系研究》的阶段性成果，项目批准号为11