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上海市委市政府将城市环境综合整治“补短板”确定为2016年重点调研课题，要求各级领导与干部必须直逼问题、不回避矛盾，用钉钉子精神抓推进落实，要相信群众、依靠基层，千方百计提高整治实效，让群众有更多获得感。黄浦区委、区政府根据市委市政府关于地区环境综合整治的统一要求，对老城厢地区的“五违”（违法用地、违法排污、违法居住、违法经营、违法建筑）问题进行了综合整治和改造，体现了以人为本及依法处置的理念，取得了一系列阶段性成果。
一、黄浦区老城厢地区面临的突出环境“短板”问题
2016年1月，上海市黄浦区豫园和小东门部分老城厢地区被列为上海市环境综合整治重点地区。该地区路狭弄窄，中小道路居多；人口密度大，外来人员多；二级以下旧里多，危棚简屋多。经过排查与梳理，发现老城厢地区环境综合整治面临的突出问题主要有以下几个方面：
1.无证建筑密集
区域内居民的自行搭建行为非常普遍，经粗略排查发现，区域内违法无证建筑约达2000多处，总面积约为2.6万平方米。其中，豫园街道学院路长约300米，沿街137户居民中，有100余住户有占道违章搭建行为。聚奎新村共287户居民中，存在各类违法建筑的住户共有245户，违搭410处，违法建筑覆盖率高达85.2%。本来2-3米宽的弄堂，如今只有肩膀宽，挤满居民们自搭的
“小隔间”，本就岌岌可危的三层旧房，在两根细细钢管作用下搭建到了六层楼高。据不完全统计，区域内无证建筑中的3层以上吊脚楼（没有
地基，完全靠两根钢管支撑整个搭建建筑）多达100多处。概括而言，老城厢地区的违法建筑呈现出以下特点，即点多（20.8万平方米重点整治区域内违建有2000多处）；面小
（2、3个平方米的违建比比皆是，0.5平方米左右的也不少）；外借量大（近50%的违章建筑出租给外来人口居住）；居住条件差（留住居民大多为老年人，多数生活比较困难）。
2.脏乱现象突出
区域内临街商铺肆意外扩、工程施工噪音，灰尘扰民、不遵守交通规则、恶意占用城市道路、随意露天晾晒衣物、公共场所大声喧哗、垃圾任意堆放等脏乱现象长期突出。如四牌楼路的居民反映晚上都不能开窗，否则，油烟窜进来，熏得人直咳嗽；窗外更是遍地油污，乱停车、乱设摊，乱成一锅粥。县左街一带则到处都是“马路菜场”，一位居民反映，其外孙长到三岁了，从来没能坐儿童车到街上逛逛，因为遍地摊位，又脏又乱又拥挤，连自行车都无法通行，更别提儿童车了。东街旧货市场每天回收处理来自各地的废旧产品，对周边居民的日常生活造成了很多不便，乱堆物、杂音扰民等现象让居民苦不堪言。
3.违法经营众多
区域内的违法经营现象非常严重，形成了明显的“马路市场”“马路餐饮”和“马路菜场”。例如，四牌楼路是一条不足500米长的马路，无证无照经营最多曾多至300多处，而相对固定的116户摊位商户与流动摊贩中，持有工商执照的仅有26户。光启路原本是一条扩建过的马路，而马路后面就是光启路菜市场，因此，这里成了“菜场尾巴”的集聚地，成为一个“马路菜场”。平时上午五点半到八点，下午三点半到八点，上百家菜贩、水果贩占领了整条马路，摊位从两边延伸到马路正中央，行人只能缓慢在摊缝中挪动。四牌楼路则形成了令人困扰的“马路餐饮”，一到晚上便是油烟四起，遍地油污。
4.违法群租普遍
老城厢地区常住人口中约50%为外来人口，经济收入不高，多居住于租赁房屋。仅聚奎新村的9幢楼里，就有285户承租人，住着上千人。2016年4月份，仅豫园街道便清除群租行为18起，清退群租人员150余人。因区域内“群租”现象屡禁不绝，房屋肆意分割，电线乱拉乱接，噪音扰民严重，群租成了居民们投诉的“热点”。
5.安全隐患明显
区域内老旧房屋很多。如聚奎新村建于上世纪60年代，属于直管公房。上海建科院房屋质量检测站的专家在多次实地考察后评定：聚奎新村的建筑年代本已久远，房屋结构自然老化、损坏，再加上多年存在大量违法建筑，存在严重房屋安全隐患与重大消防安全隐患。与此同时，居民普遍私拉电线、使用大功率电器、不恰当使用天然气等问题非常突出，而区域内原本狭窄的道路由于乱搭建、乱堆放现象严重，导致消防通道不通，消防安全隐患令人担忧。另外，老城厢地区存在大量已报废的防空洞，也很容易发生危险。
二、黄浦区老城厢地区环境综合整治“补短板”的具体实践
（一）明确了老城厢地区环境综合整治的主要内容
1.治理老城厢地区“短板”问题
老城厢地区存在的主要“短板”如下： 第一，城市建设短板。老城厢环境问题的根源在于城市建设过程中历史积累的矛盾，如由于传统城市建设过程中基础设施投入不足造成环卫和绿化欠缺等。 第二，城区管理短板。城市管理存在行政效能传递衰减现象，老城厢处于基层，位于行政体系末梢，其管理水平有限。老城厢管理短板突出体现在两个层面：一是长期以来监管缺失，如监管缺位导致私房肆意违章搭建；二是多头管理，老城厢存在城管、市场监管等职能部门，以及两个街道、五个居民委员會，各管理主体职责不清，推诿扯皮问题严重。第三，文明行为规范短板。由于文明教育引导机制的缺失、公众自律意识淡薄等因素的综合作用造成老城厢地区存在一定的不文明行为，如临街商铺肆意外扩、垃圾任意堆放等，这些不文明现象影响市容环境，损害城市国际形象。
2.消除老城厢地区“顽症”
老城厢城市“顽症”是市容环境症结所在，综合整治从两方面着手。其一，解决违法违规问题：拆除违法违章建筑，如违反三层8米标准的私房、吊脚楼，占道违搭；清理乱堆物、乱设摊、乱设广告等现象；取缔无证无照商户、规范流动摊贩；整治非法群租；加大交通执法力度。其二，消除安全隐患问题：一是进行消防安全排查；二是拆除、加固和修缮老旧房屋；三是加固已报废防空洞等。 3.开展民生项目建设
老城厢基础设施不足，民生项目历史欠账过多。环境综合整治过程中注重民生项目建设，提高居民生产生活条件。一方面，建设一批物质工程设施，重点包括：一是改善厨卫条件；二是完善管线、交通设施；三是增加公共绿化面积；四是提高物业服务水平；五是设立环卫设施和垃圾回收站；六是实施平安工程。另一方面，建设便民设施，满足基本生活条件和多样化的文化娱乐生活需要，如建设豫园、小东门街道生活服务中心。
（二）确定了老城厢地区环境综合整治的管理体制
黄浦区专门成立豫园、小东门老城厢地区环境综合整治指挥部，并设立指挥部办公室，作为工作平台，在黄浦区委、区政府领导下负责老城厢环境综合整治协调工作。成员单位主要有公安分局、区信访办、区财政局、区市场监管局、区城管执法局（区拆违办）、区建管委（区市政工程署）、区绿化市容局、区房管局、区民防办、区新闻办、区商务委、区法制办、区安监局、区规土局、区综治办、两个街道（豫园街道、小东门街道）、复兴集团、黄埔置地、南房集团，合计20家单位。
黄浦区老城厢环境综合整治遵循“属地为主，条块结合”的管理思路，指挥部作为临时机构，承担贯彻落实区委区政府决策、制定综合整治规划及其他管理方案，协调成员单位工作的职责。豫园、小东门两个街道作为属地管理主體，负责实施与执行。其他成员单位多是职能部门依据法定职责，开展专门业务。指挥部与成员单位互无行政隶属关系，然而环境整治问题往往涉及多个部门，实际工作多采取联合执法形式。
（三）明确了老城厢地区环境综合整治的措施
黄浦区首先将综合整治的工作对象进行分类：一是整治类：拆除违法建筑、整治群租、整治无证无照经营、消除安全隐患、整治交通秩序、整治马路设摊、跨门营业等；二是管理类：包括制定整治区域整体规划设计方案、制定整治和管理工作标准、组织课题调研、探索联勤联动运作模式、开展居民自治等；三是民生类：包括房屋修缮工程、平安工程、厨卫工程、居民生活服务站工程、环卫绿化工程、管线水道工程等。根据以上三类治理任务，采取以下具体措施：
1.指挥部实体化运作
为统筹、协调老城厢环境综合整治工作，黄浦区成立老城厢环境综合整治指挥部，并设立指挥部办公室，调配办公室主任一名，副主任三名。根据相关法律法规及政策要求，基于区域情况排摸基础之上，办公室制定综合整治工作方案，统一任务项目标准，明确重点区域的工作目标和成员单位工作职责，完善相应工作制度，与各成员单位密切合作，实现指挥部实体化运作，基本实现老城厢环境综合整治工作“有机构、有方案、有机制、有平台”。
2.项目化操作
环境综合整治过程中，指挥部细化工作任务，坚持任务项目化、项目责任化、责任实效化，将每项工作与项目、责任与实效融合在一起，综合推进综合整治工作。具体将工作分解为两大项目，一是“治
顽症”项目；二是“惠民生”项目，两者合计12个子项目。项目实施过程中，指挥部制定工作方案与项目标准，相关成员单位负责建设执行。如区房管局负责整治群租，南房集团实施厨卫工程。通过工作任务项目化，各项整治工作细化、可操作化，依据项目类别，有序推进整治工作，同时实行项目责任化管理，明确各种主体的责任，将责任公示于众，方便政府与居民对各项工作进行监督与考核，提高了项目执行的效率。
3.积极动员社会力量参与
多种社会力量参与老城厢环境综合整治，并发挥重要作用。老城厢在整治马路菜场过程中，积极支持社会力量参与，组建一支以居民骨干力量为主，社区、沿街店主、执法辅助力量等共同参与的“路管会”，每天早市、午市时段安排志愿者上岗巡查，维持菜场良好秩序。通过引导社会力量参与，整合社会资源，降低政府管理成本，实现政府与其他主体优势互补。
4.探索建立长效管理模式
老城厢整治过程中，注重运用联勤联动机制，探索建立长效管理模式，巩固治理成果。在环境综合整治指挥部的统一协调下，充分调动各方力量，形成独具特色的“1+3+X”联勤联动模式，即公安、城管、市场监管等职能部门，两个街道、五个居委会以及社会辅助力量、社区志愿者等联合参与，共同治理。又如发挥网格化管理优势，加强视频监控布点，发现无证摊贩、违章建筑返潮等现象，及时组织联勤联动力量开展执法管理，解决违法行为反复问题。
三、黄浦区老城厢地区环境综合整治“补短板”工作的特点
黄浦区老城厢地区环境综合整治工作在区委、区政府的统一领导下，在“重塑老城厢”理念引导下，各部门密切合作、协同作战，完善了各项运行机制，广泛动员社会资源，取得了阶段性成果，让居民在环境综合整治工作中有实实在在的满足感和获得感。区域环境综合整治工作体现了以下特点：
1.治理顽症与保障民生兼顾
市委主要领导多次强调，补短板工作要千方百计让群众有更多实际感受，有更多获得感，加强区域环境综合整治，要把群众满意作为衡量工作成效的标尺。黄浦区老城厢地区环境综合整治指挥部根据市委的精神要求，以“安全隐患必须清除、无证建筑必须拆除、脏乱现象必须改变、违法经营必须取缔”为工作目标，细化工作任务。具体将工作分解为两大项目，一是“治顽症”项目，包括拆除违法无证建筑、整治群租、清除安全隐患、取缔无证无照、整治乱停车、市容环境整治；二是“惠民生”项目，包括厨卫工程、生活服务站工程、平安工程、公共绿化工程、房屋管理工程、管线水道工程。始终将“惠民生”工作融入到“治顽症”的过程中，坚持治理顽症与保障民生相统一，让居民在环境综合整治中得实惠、获满意，使保护居民的合法合理权益贯穿整个整治过程，体现了治理工作践行群众路线要求，赢得了更多基层居民的支持和拥护。如豫园、小东门老城厢区域年初以来已拆除违法搭建1700处，约22147 平方米，同时满足了部分居民房屋修缮的要求，居民自发送来了37面锦旗表达对工作的肯定和支持。 2.政府主导与社会参与共存
区委、区政府领导高度重视老城厢地区环境综合整治工作，区环境综合整治工作领导小组由区委书记、区长任双组长，为综合整治工作提供了坚强的领导保障。分管副区长任重点区域指挥部总指挥，区政法委副书记任常务副总指挥，街道及南房集团领导任副总指挥，下设了办公室、公安、城管等部门。这种区政府指挥部模式为老城厢地区环境综合整治提供了有力的组织保障。同时，各部门根据区委区政府的部署，加强条块联动、块块联动，不仅做到整治工作中联动，而且在民生改善工程中也落实联动，充分发挥各相关部门的力量，形成统一的合力。如形成了“1+3+X”联勤联动综合整治模式。“1”为公安移动平台；“3”为公安、城管、市场监管3支执法力量；“X”为特保、执勤人员、志愿者等社会管理力量。
在具体治理过程中，始终坚持动员多元主体参与综合整治工作，发挥基层居委干部、社会组织、企业和志愿者等社会力量的优势和作用，坚持用“协同治理”的理念引领地区环境综合整治工作，坚持
“党委领导、政府主导、社会协同、共同参与”的社会治理的原则，让更多社会力量参与到治理工作，满足基层居民的参与权和知情权，实现共治、共享的目标。
3.依法治理与以情疏导结合
在老城厢地区环境综合整治中，始终坚持“依法治理”是底线，将法治的原则贯穿到每个工作的环节和流程，保障所有的整治行为都能基于依法治理的基础和逻辑，确保每项治理工作经得起人民的检验和历史的检验，坚持把好事办好，尽量控制各类治理行为的法治风险。如在地区拆建工作中，坚决贯彻“依情、依理、依法”的工作宗旨，以情理为手段，以法律为支撑，对群租等违法现象，联手公安等相关部门及时进行整治；对有安全隐患的私房，积极落实强制抢修工作，确保安全。但同时，也充分发挥柔性化手段——情与理的作用和功能，在法治行政的基础上，坚持司法调解化解纠纷，发挥“动之以情、晓之以理”的柔情工作方法，从源头上做好群众工作，争取民心、凝聚民力，为整治工作创造良好的环境。
4.阶段整治与长效治理并存
黄浦区老城厢地区环境综合整治工作首先是集中整治该区域城市管理中的各项顽症，通过拆违建、修立面、补“内胆”、增功能、整秩序，做到隐患消除、居住改善、街面有序、道路整洁、环境提升、群众满意，达到“安全、整洁、有序、美观、文明”为总目标的老城厢地区。同时，在环境综合整治的过程中，不仅满足于面上 “五违”行为的整治与补“短板”，而且提出在整治工作基础上开展“重塑老城厢”的长效治理活动，力争保障上海历史文化的根源，期望将保障历史风貌和整治工作有机结合，做到现代建筑与历史建筑融合，试图通过对区域重点历史风貌街区和建筑的保护性开发，重现街巷格局，重现原街区的肌理和文脉特征，构建既体现上海传统、又符合现代要求的居住生活形态。
5.试点探索与建章立制并进
老城厢地区环境综合整治工作始终坚持将建章立制作为工作的基础，把试点探索作为推进工作的重要的抓手，通过试点探索，逐步推进治理工作前行，总结工作中的经验和教训，坚持成熟一个规范一个，力争形成系列可复制、可推广的经验和模式，形成了一系列综合整治的制度和规范，指导今后的整个区的环境综合整治工作。
四、黄浦区老城厢地区环境综合整治“补短板”取得的成效
2016年2月，“重塑老城厢”工作全面启动。老城厢环境综合整治以“治顽症”“惠民生”两个项目为主线，从综合整治、民生项目、管理工作三个层面推进工作，依据月份实施与考核工作任务。截至2016年10月，环境综合整治取得明显成效，民生项目全面推进，区域环境面貌不断改善，市容管理能力提高。
顽症整治方面的主要成效有：拆除违法搭建2056处，约2.6万 平方米（其中公字头违建207处，共3500 平方米）；拆違新增绿化3500 平方米；消除整治群租500余处，清退外来人口仅2000人；整治固定场所无证无照经营186处，整治马路设摊无证无照经营500余处；整治交通秩序中，共贴罚单1560余张，牵引违停700余辆，处罚非机动车违法3685余辆；在消除消防安全隐患方面，共进行消防检查1257家/次，消除消防安全隐患1350处，消除地下空间安全隐患19次，房屋排险521处；整治跨门营业8100余次，清理各类乱堆物1500余处，2500多吨。
民生服务方面的主要成效有：实施煤气工程，受益居民达到400余户；实施卫生工程，受益居民达到1000余户；推进水表分装，受益居民达到1706户；开展房屋大修，受益居民大3000余户，修缮面积达到8万多平方米；排险解危受益居民521户，综合修缮受益居民1500余户，道路立面修缮涉及17条道路；实现了电子警察、视频监控的全区域覆盖；加固报废19处地下空间，合计2573平方米；上下水道改造受益居民2500余户，光明工程受益居民2800余户；道路整修、人行道整修、信息线梳理涉及17条道路；建设了豫园街道厢邻院、小东门街道邻家屋里厢、小东门街道公共厨卫间和豫园标准化菜场等便民服务工程；建设了8个口袋公园和50个花箱、栽种了60棵行道树；建设了2500 多平方米复兴东路绿化带；建设了聚奎街灯景观小区；更新了17条街道的道路店面招牌。
长效管理方面的成效主要有：坚持规划引领，发布了《老城厢总体规划设计》《老城厢地区停车规划布局和实施方案》；坚持标准指导，发布了《黄浦区老城厢整治和管理工作标准》和黄浦区“刚性拆违十条”；坚持项目推进，按照目标任务化、任务责任化、责任项目化的原则，将三大任务分解为18个项46个子项目；坚持机制建设，发挥了联勤联动综合整治机制、居民自治社会共治机制、工程质量安全督查机制和工作督办考核评价机制等一系列机制的作用。
总之，经过半年多的努力，黄浦区老城厢地区环境综合整治主要成效体现在：一是在管理上建立了高效运转的组织架构和运作机制；二是形成了重点区域的整治总体规划和升级版管理标准；三是完善了联勤联动运作模式 ；四是清除了聚奎新村、废置地下空间等一批安全隐患；五是区域内违法建筑、违法经营、群租、脏乱现象等问题得到有效遏制；六是交通秩序整顿成效明显，机动车和非机动车管理日趋转好；七是整治区域内平安工程、厨卫改造工程、房屋修缮工程、市政道路、光明工程、绿化美化景观工程等有序推进；八是积极创新探索，老城厢居民生活服务站模式已现雏形；九是路管会、片管会等群众自治组织日渐成熟。
（作者单位：中共上海市委党校）
（责任编辑 矫海霞）
一、黄浦区老城厢地区面临的突出环境“短板”问题
2016年1月，上海市黄浦区豫园和小东门部分老城厢地区被列为上海市环境综合整治重点地区。该地区路狭弄窄，中小道路居多；人口密度大，外来人员多；二级以下旧里多，危棚简屋多。经过排查与梳理，发现老城厢地区环境综合整治面临的突出问题主要有以下几个方面：
1.无证建筑密集
区域内居民的自行搭建行为非常普遍，经粗略排查发现，区域内违法无证建筑约达2000多处，总面积约为2.6万平方米。其中，豫园街道学院路长约300米，沿街137户居民中，有100余住户有占道违章搭建行为。聚奎新村共287户居民中，存在各类违法建筑的住户共有245户，违搭410处，违法建筑覆盖率高达85.2%。本来2-3米宽的弄堂，如今只有肩膀宽，挤满居民们自搭的
“小隔间”，本就岌岌可危的三层旧房，在两根细细钢管作用下搭建到了六层楼高。据不完全统计，区域内无证建筑中的3层以上吊脚楼（没有
地基，完全靠两根钢管支撑整个搭建建筑）多达100多处。概括而言，老城厢地区的违法建筑呈现出以下特点，即点多（20.8万平方米重点整治区域内违建有2000多处）；面小
（2、3个平方米的违建比比皆是，0.5平方米左右的也不少）；外借量大（近50%的违章建筑出租给外来人口居住）；居住条件差（留住居民大多为老年人，多数生活比较困难）。
2.脏乱现象突出
区域内临街商铺肆意外扩、工程施工噪音，灰尘扰民、不遵守交通规则、恶意占用城市道路、随意露天晾晒衣物、公共场所大声喧哗、垃圾任意堆放等脏乱现象长期突出。如四牌楼路的居民反映晚上都不能开窗，否则，油烟窜进来，熏得人直咳嗽；窗外更是遍地油污，乱停车、乱设摊，乱成一锅粥。县左街一带则到处都是“马路菜场”，一位居民反映，其外孙长到三岁了，从来没能坐儿童车到街上逛逛，因为遍地摊位，又脏又乱又拥挤，连自行车都无法通行，更别提儿童车了。东街旧货市场每天回收处理来自各地的废旧产品，对周边居民的日常生活造成了很多不便，乱堆物、杂音扰民等现象让居民苦不堪言。
3.违法经营众多
区域内的违法经营现象非常严重，形成了明显的“马路市场”“马路餐饮”和“马路菜场”。例如，四牌楼路是一条不足500米长的马路，无证无照经营最多曾多至300多处，而相对固定的116户摊位商户与流动摊贩中，持有工商执照的仅有26户。光启路原本是一条扩建过的马路，而马路后面就是光启路菜市场，因此，这里成了“菜场尾巴”的集聚地，成为一个“马路菜场”。平时上午五点半到八点，下午三点半到八点，上百家菜贩、水果贩占领了整条马路，摊位从两边延伸到马路正中央，行人只能缓慢在摊缝中挪动。四牌楼路则形成了令人困扰的“马路餐饮”，一到晚上便是油烟四起，遍地油污。
4.违法群租普遍
老城厢地区常住人口中约50%为外来人口，经济收入不高，多居住于租赁房屋。仅聚奎新村的9幢楼里，就有285户承租人，住着上千人。2016年4月份，仅豫园街道便清除群租行为18起，清退群租人员150余人。因区域内“群租”现象屡禁不绝，房屋肆意分割，电线乱拉乱接，噪音扰民严重，群租成了居民们投诉的“热点”。
5.安全隐患明显
区域内老旧房屋很多。如聚奎新村建于上世纪60年代，属于直管公房。上海建科院房屋质量检测站的专家在多次实地考察后评定：聚奎新村的建筑年代本已久远，房屋结构自然老化、损坏，再加上多年存在大量违法建筑，存在严重房屋安全隐患与重大消防安全隐患。与此同时，居民普遍私拉电线、使用大功率电器、不恰当使用天然气等问题非常突出，而区域内原本狭窄的道路由于乱搭建、乱堆放现象严重，导致消防通道不通，消防安全隐患令人担忧。另外，老城厢地区存在大量已报废的防空洞，也很容易发生危险。
二、黄浦区老城厢地区环境综合整治“补短板”的具体实践
（一）明确了老城厢地区环境综合整治的主要内容
1.治理老城厢地区“短板”问题
老城厢地区存在的主要“短板”如下： 第一，城市建设短板。老城厢环境问题的根源在于城市建设过程中历史积累的矛盾，如由于传统城市建设过程中基础设施投入不足造成环卫和绿化欠缺等。 第二，城区管理短板。城市管理存在行政效能传递衰减现象，老城厢处于基层，位于行政体系末梢，其管理水平有限。老城厢管理短板突出体现在两个层面：一是长期以来监管缺失，如监管缺位导致私房肆意违章搭建；二是多头管理，老城厢存在城管、市场监管等职能部门，以及两个街道、五个居民委员會，各管理主体职责不清，推诿扯皮问题严重。第三，文明行为规范短板。由于文明教育引导机制的缺失、公众自律意识淡薄等因素的综合作用造成老城厢地区存在一定的不文明行为，如临街商铺肆意外扩、垃圾任意堆放等，这些不文明现象影响市容环境，损害城市国际形象。
2.消除老城厢地区“顽症”
老城厢城市“顽症”是市容环境症结所在，综合整治从两方面着手。其一，解决违法违规问题：拆除违法违章建筑，如违反三层8米标准的私房、吊脚楼，占道违搭；清理乱堆物、乱设摊、乱设广告等现象；取缔无证无照商户、规范流动摊贩；整治非法群租；加大交通执法力度。其二，消除安全隐患问题：一是进行消防安全排查；二是拆除、加固和修缮老旧房屋；三是加固已报废防空洞等。 3.开展民生项目建设
老城厢基础设施不足，民生项目历史欠账过多。环境综合整治过程中注重民生项目建设，提高居民生产生活条件。一方面，建设一批物质工程设施，重点包括：一是改善厨卫条件；二是完善管线、交通设施；三是增加公共绿化面积；四是提高物业服务水平；五是设立环卫设施和垃圾回收站；六是实施平安工程。另一方面，建设便民设施，满足基本生活条件和多样化的文化娱乐生活需要，如建设豫园、小东门街道生活服务中心。
（二）确定了老城厢地区环境综合整治的管理体制
黄浦区专门成立豫园、小东门老城厢地区环境综合整治指挥部，并设立指挥部办公室，作为工作平台，在黄浦区委、区政府领导下负责老城厢环境综合整治协调工作。成员单位主要有公安分局、区信访办、区财政局、区市场监管局、区城管执法局（区拆违办）、区建管委（区市政工程署）、区绿化市容局、区房管局、区民防办、区新闻办、区商务委、区法制办、区安监局、区规土局、区综治办、两个街道（豫园街道、小东门街道）、复兴集团、黄埔置地、南房集团，合计20家单位。
黄浦区老城厢环境综合整治遵循“属地为主，条块结合”的管理思路，指挥部作为临时机构，承担贯彻落实区委区政府决策、制定综合整治规划及其他管理方案，协调成员单位工作的职责。豫园、小东门两个街道作为属地管理主體，负责实施与执行。其他成员单位多是职能部门依据法定职责，开展专门业务。指挥部与成员单位互无行政隶属关系，然而环境整治问题往往涉及多个部门，实际工作多采取联合执法形式。
（三）明确了老城厢地区环境综合整治的措施
黄浦区首先将综合整治的工作对象进行分类：一是整治类：拆除违法建筑、整治群租、整治无证无照经营、消除安全隐患、整治交通秩序、整治马路设摊、跨门营业等；二是管理类：包括制定整治区域整体规划设计方案、制定整治和管理工作标准、组织课题调研、探索联勤联动运作模式、开展居民自治等；三是民生类：包括房屋修缮工程、平安工程、厨卫工程、居民生活服务站工程、环卫绿化工程、管线水道工程等。根据以上三类治理任务，采取以下具体措施：
1.指挥部实体化运作
为统筹、协调老城厢环境综合整治工作，黄浦区成立老城厢环境综合整治指挥部，并设立指挥部办公室，调配办公室主任一名，副主任三名。根据相关法律法规及政策要求，基于区域情况排摸基础之上，办公室制定综合整治工作方案，统一任务项目标准，明确重点区域的工作目标和成员单位工作职责，完善相应工作制度，与各成员单位密切合作，实现指挥部实体化运作，基本实现老城厢环境综合整治工作“有机构、有方案、有机制、有平台”。
2.项目化操作
环境综合整治过程中，指挥部细化工作任务，坚持任务项目化、项目责任化、责任实效化，将每项工作与项目、责任与实效融合在一起，综合推进综合整治工作。具体将工作分解为两大项目，一是“治
顽症”项目；二是“惠民生”项目，两者合计12个子项目。项目实施过程中，指挥部制定工作方案与项目标准，相关成员单位负责建设执行。如区房管局负责整治群租，南房集团实施厨卫工程。通过工作任务项目化，各项整治工作细化、可操作化，依据项目类别，有序推进整治工作，同时实行项目责任化管理，明确各种主体的责任，将责任公示于众，方便政府与居民对各项工作进行监督与考核，提高了项目执行的效率。
3.积极动员社会力量参与
多种社会力量参与老城厢环境综合整治，并发挥重要作用。老城厢在整治马路菜场过程中，积极支持社会力量参与，组建一支以居民骨干力量为主，社区、沿街店主、执法辅助力量等共同参与的“路管会”，每天早市、午市时段安排志愿者上岗巡查，维持菜场良好秩序。通过引导社会力量参与，整合社会资源，降低政府管理成本，实现政府与其他主体优势互补。
4.探索建立长效管理模式
老城厢整治过程中，注重运用联勤联动机制，探索建立长效管理模式，巩固治理成果。在环境综合整治指挥部的统一协调下，充分调动各方力量，形成独具特色的“1+3+X”联勤联动模式，即公安、城管、市场监管等职能部门，两个街道、五个居委会以及社会辅助力量、社区志愿者等联合参与，共同治理。又如发挥网格化管理优势，加强视频监控布点，发现无证摊贩、违章建筑返潮等现象，及时组织联勤联动力量开展执法管理，解决违法行为反复问题。
三、黄浦区老城厢地区环境综合整治“补短板”工作的特点
黄浦区老城厢地区环境综合整治工作在区委、区政府的统一领导下，在“重塑老城厢”理念引导下，各部门密切合作、协同作战，完善了各项运行机制，广泛动员社会资源，取得了阶段性成果，让居民在环境综合整治工作中有实实在在的满足感和获得感。区域环境综合整治工作体现了以下特点：
1.治理顽症与保障民生兼顾
市委主要领导多次强调，补短板工作要千方百计让群众有更多实际感受，有更多获得感，加强区域环境综合整治，要把群众满意作为衡量工作成效的标尺。黄浦区老城厢地区环境综合整治指挥部根据市委的精神要求，以“安全隐患必须清除、无证建筑必须拆除、脏乱现象必须改变、违法经营必须取缔”为工作目标，细化工作任务。具体将工作分解为两大项目，一是“治顽症”项目，包括拆除违法无证建筑、整治群租、清除安全隐患、取缔无证无照、整治乱停车、市容环境整治；二是“惠民生”项目，包括厨卫工程、生活服务站工程、平安工程、公共绿化工程、房屋管理工程、管线水道工程。始终将“惠民生”工作融入到“治顽症”的过程中，坚持治理顽症与保障民生相统一，让居民在环境综合整治中得实惠、获满意，使保护居民的合法合理权益贯穿整个整治过程，体现了治理工作践行群众路线要求，赢得了更多基层居民的支持和拥护。如豫园、小东门老城厢区域年初以来已拆除违法搭建1700处，约22147 平方米，同时满足了部分居民房屋修缮的要求，居民自发送来了37面锦旗表达对工作的肯定和支持。 2.政府主导与社会参与共存
区委、区政府领导高度重视老城厢地区环境综合整治工作，区环境综合整治工作领导小组由区委书记、区长任双组长，为综合整治工作提供了坚强的领导保障。分管副区长任重点区域指挥部总指挥，区政法委副书记任常务副总指挥，街道及南房集团领导任副总指挥，下设了办公室、公安、城管等部门。这种区政府指挥部模式为老城厢地区环境综合整治提供了有力的组织保障。同时，各部门根据区委区政府的部署，加强条块联动、块块联动，不仅做到整治工作中联动，而且在民生改善工程中也落实联动，充分发挥各相关部门的力量，形成统一的合力。如形成了“1+3+X”联勤联动综合整治模式。“1”为公安移动平台；“3”为公安、城管、市场监管3支执法力量；“X”为特保、执勤人员、志愿者等社会管理力量。
在具体治理过程中，始终坚持动员多元主体参与综合整治工作，发挥基层居委干部、社会组织、企业和志愿者等社会力量的优势和作用，坚持用“协同治理”的理念引领地区环境综合整治工作，坚持
“党委领导、政府主导、社会协同、共同参与”的社会治理的原则，让更多社会力量参与到治理工作，满足基层居民的参与权和知情权，实现共治、共享的目标。
3.依法治理与以情疏导结合
在老城厢地区环境综合整治中，始终坚持“依法治理”是底线，将法治的原则贯穿到每个工作的环节和流程，保障所有的整治行为都能基于依法治理的基础和逻辑，确保每项治理工作经得起人民的检验和历史的检验，坚持把好事办好，尽量控制各类治理行为的法治风险。如在地区拆建工作中，坚决贯彻“依情、依理、依法”的工作宗旨，以情理为手段，以法律为支撑，对群租等违法现象，联手公安等相关部门及时进行整治；对有安全隐患的私房，积极落实强制抢修工作，确保安全。但同时，也充分发挥柔性化手段——情与理的作用和功能，在法治行政的基础上，坚持司法调解化解纠纷，发挥“动之以情、晓之以理”的柔情工作方法，从源头上做好群众工作，争取民心、凝聚民力，为整治工作创造良好的环境。
4.阶段整治与长效治理并存
黄浦区老城厢地区环境综合整治工作首先是集中整治该区域城市管理中的各项顽症，通过拆违建、修立面、补“内胆”、增功能、整秩序，做到隐患消除、居住改善、街面有序、道路整洁、环境提升、群众满意，达到“安全、整洁、有序、美观、文明”为总目标的老城厢地区。同时，在环境综合整治的过程中，不仅满足于面上 “五违”行为的整治与补“短板”，而且提出在整治工作基础上开展“重塑老城厢”的长效治理活动，力争保障上海历史文化的根源，期望将保障历史风貌和整治工作有机结合，做到现代建筑与历史建筑融合，试图通过对区域重点历史风貌街区和建筑的保护性开发，重现街巷格局，重现原街区的肌理和文脉特征，构建既体现上海传统、又符合现代要求的居住生活形态。
5.试点探索与建章立制并进
老城厢地区环境综合整治工作始终坚持将建章立制作为工作的基础，把试点探索作为推进工作的重要的抓手，通过试点探索，逐步推进治理工作前行，总结工作中的经验和教训，坚持成熟一个规范一个，力争形成系列可复制、可推广的经验和模式，形成了一系列综合整治的制度和规范，指导今后的整个区的环境综合整治工作。
四、黄浦区老城厢地区环境综合整治“补短板”取得的成效
2016年2月，“重塑老城厢”工作全面启动。老城厢环境综合整治以“治顽症”“惠民生”两个项目为主线，从综合整治、民生项目、管理工作三个层面推进工作，依据月份实施与考核工作任务。截至2016年10月，环境综合整治取得明显成效，民生项目全面推进，区域环境面貌不断改善，市容管理能力提高。
顽症整治方面的主要成效有：拆除违法搭建2056处，约2.6万 平方米（其中公字头违建207处，共3500 平方米）；拆違新增绿化3500 平方米；消除整治群租500余处，清退外来人口仅2000人；整治固定场所无证无照经营186处，整治马路设摊无证无照经营500余处；整治交通秩序中，共贴罚单1560余张，牵引违停700余辆，处罚非机动车违法3685余辆；在消除消防安全隐患方面，共进行消防检查1257家/次，消除消防安全隐患1350处，消除地下空间安全隐患19次，房屋排险521处；整治跨门营业8100余次，清理各类乱堆物1500余处，2500多吨。
民生服务方面的主要成效有：实施煤气工程，受益居民达到400余户；实施卫生工程，受益居民达到1000余户；推进水表分装，受益居民达到1706户；开展房屋大修，受益居民大3000余户，修缮面积达到8万多平方米；排险解危受益居民521户，综合修缮受益居民1500余户，道路立面修缮涉及17条道路；实现了电子警察、视频监控的全区域覆盖；加固报废19处地下空间，合计2573平方米；上下水道改造受益居民2500余户，光明工程受益居民2800余户；道路整修、人行道整修、信息线梳理涉及17条道路；建设了豫园街道厢邻院、小东门街道邻家屋里厢、小东门街道公共厨卫间和豫园标准化菜场等便民服务工程；建设了8个口袋公园和50个花箱、栽种了60棵行道树；建设了2500 多平方米复兴东路绿化带；建设了聚奎街灯景观小区；更新了17条街道的道路店面招牌。
长效管理方面的成效主要有：坚持规划引领，发布了《老城厢总体规划设计》《老城厢地区停车规划布局和实施方案》；坚持标准指导，发布了《黄浦区老城厢整治和管理工作标准》和黄浦区“刚性拆违十条”；坚持项目推进，按照目标任务化、任务责任化、责任项目化的原则，将三大任务分解为18个项46个子项目；坚持机制建设，发挥了联勤联动综合整治机制、居民自治社会共治机制、工程质量安全督查机制和工作督办考核评价机制等一系列机制的作用。
总之，经过半年多的努力，黄浦区老城厢地区环境综合整治主要成效体现在：一是在管理上建立了高效运转的组织架构和运作机制；二是形成了重点区域的整治总体规划和升级版管理标准；三是完善了联勤联动运作模式 ；四是清除了聚奎新村、废置地下空间等一批安全隐患；五是区域内违法建筑、违法经营、群租、脏乱现象等问题得到有效遏制；六是交通秩序整顿成效明显，机动车和非机动车管理日趋转好；七是整治区域内平安工程、厨卫改造工程、房屋修缮工程、市政道路、光明工程、绿化美化景观工程等有序推进；八是积极创新探索，老城厢居民生活服务站模式已现雏形；九是路管会、片管会等群众自治组织日渐成熟。
（作者单位：中共上海市委党校）
（责任编辑 矫海霞）