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遴选何种条件的人员担任人民监督员,关系着人民监督员制度能否有效运行,也直接关系着人民监督员对案件的监督质量。对于人民监督员的任职条件,《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》(以下简称试行规定)第五条对人民监督员应当具备的条件进行了规定,试行规定第六条同时对人民监督员任职条件进行了排除性规定。由于试行规定的规定过于原则化,理论界及实务界针对人民监督员任职条件出现两种针锋相对的观点。
一、理论界的两种观点
现实实践中,对于人民监督员应当具备什么样的条件,不论在理论界还是实务界,都存在较大的分歧,其争论的焦点主要在于人民监督员应当是“大众化”还是“精英化”(或专业化)①。
(一)人民监督员任职条件大众化
持人民监督员任职条件大众化观点的人认为,人民监督员的任职条件应坚持大众化标准,注重人民监督员的群众性,认为只要符合“公道正派,有一定的文化水平和政策、法律知识”即可,在人民监督员的任职条件上不应倾向精英化或专业化,尤其不应要求人民监督员必须具备法律专业背景。该观点的理由主要有如下几点:
1、人民监督员任职条件大众化,源于人民监督员制度社会基础的广泛性
人民监督员制度,其实质是通过一般民众参与监督检察机关法律监督工作,在检察领域中保障民众直接参与监督司法,起到对检察机关公正执法的监督与促进作用。因此,应当保证人民监督员来源的广泛性、保证人民监督员制度社会基础的广泛性,避免人民监督员制度异化成精英阶层的权力争斗,保障普通民众在对检察机关进行监督这一问题上的参与权,使检察机关能够真实的了解到社会各界对自己的客观评价。同时,通过坚持人民监督员任职条件的大众化标准,加强人民监督员制度的民间性及社会性。这既是反映民意、代表民意、体现人民主权的法理上的要求,也是“一切依靠群众”的政策要求。
2、人民监督员任职条件大众化,有利于增强监督主体的抗干扰性
由于社会精英阶层的社会角色多,从事社会活动广泛而复杂,遴选精英阶层担任人民监督员,容易造成人民监督员监督角色不明晰的现象,并极可能因所遴选人民监督员社会角色的多样化导致出现监督的重叠与混淆。如遴选一部分人大代表或政协委员担任人民监督员,由于其本身就拥有法定的监督权力,继续由其担任人民监督员则会无形中消减人民监督员的监督功能。
而依照大众化标准遴选的人民监督则基本上不存在这些问题,因为“他们无政治负累,屈从于政治的概率相对小,独立性和抗干扰性更强”。②
3、人民监督员任职条件大众化,符合人民监督员制度设计初衷
人民监督员制度设计初衷在于,将检察执法置于普通民众的有效监督之下,通过普通公民对检察机关的检察工作实施监督,督促检察机关依法履行检察职能,依法行使检察权,以“一般人的理性标准”、“普通人的社会良知”来衡量检察工作得失,回应外界关于“监督者无人监督”的质疑,提升检察机关执法公信力。同时,通过人民监督员制度创造一个检察机关与普通民众“沟通”的渠道,增强社会各界对检察机关办案的可接受性。因此,在人民监督员任职条件上坚持大众化标准,更符合人民监督员制度的设计初衷。另外,“普通民众参与监督,能够更好地打破检察机关自侦案件的长期的封闭状态,促进检察机关自侦权力运作的公开化、透明度和公正性,影响并改变检察官的职业思维定式,改变长期以来形成的程式化工作模式,开拓检察工作的空间”。③
(二)人民监督员任职条件精英化
坚持人民监督员任职条件精英化观点的人则认为,人民监督员是对作为专业法律监督机关的检察机关的工作进行监督,无论是人民监督员对检察工作进行有效的监督、对检察工作进行独立、有意义的评议,还是对自身监督意见进行表述、表决,均要求人民监督员具有较高的法律知识水平以及高超的判断力。因此,应坚持人民监督员任职条件精英化标准。持“人民监督员任职条件精英化标准”观点的理由主要集中在两个方面:
1、人民监督员任职条件精英化,有利于人民监督员从自身判断出发独立监督、评议和表决
在人民监督员制度设计框架内,人民监督员是检察机关的监督者,是对特定范围内的检察工作进行监督,而不是参与检察工作,更不是帮助检察机关工作。在对“三类案件”、“五种情形”进行监督的过程中,为了正确、有效地监督检察机关办理的职务犯罪案件,人民监督员必须从自身判断出发,独立地对犯罪嫌疑人的犯罪事实作出判断,这些判断不仅仅涉及检察机关的自侦案件的事实方面、证据方面,还涉及相关案件的法律适用问题。另外,人民监督员制度设计要求检察人员既不能引导,更不能参与人民监督员的监督评议和表决,以此保障人民监督员独立发表评议意见和表决意见。
2、人民监督员任职条件精英化,能够最大程度保证案件监督质量
依照高检院有关规定,人民监督员对人民检察院查办职务犯罪案件三类案件、五种情形实施监督。如果人民监督员没有较高的能力水平、较广的知识范围,其在对检察机关进行监督时极有可能不能发挥监督作用。原因在于“人民监督员监督的范围是检察机关直接受理的刑事案件,涉及到的法律内容是比较复杂的,是一项专业性很强的工作,需要人民监督员具有一定的文化水平和法律专业素养,才能真正保证案件的监督质量”④,同时,人民监督员对检察机关查办职务犯罪案件进行监督的监督模式属于“报告式”,而不是“纠问式”,更不是“对抗式”,在现行监督模式下,人民监督员仅仅靠听取汇报的方式不可能完整获知被监督案件的整体情况。
二、两种对立观点之评价
(一)对两种对立观点的一般评价
对于人民监督员任职条件的两种标准,亦有观点认为该命题同司法精英化与司法大众化命题一样,是一个伪命题,认为“所谓的大众化与精英化的争论没有实际意义”,一是“这两个概念本身都属于模糊概念,在实践中难以确定化”;二是具体到个人,两个概念都不是绝对的,所谓“精英”可能是某一方面的“精英”,但在更多的领域则是“大众”之一;三是案件中的技术问题需要某一方面的专家按程序解决,而非通过人民监督员来加以解决。⑤笔者不赞成这种观点,对于人民监督员的任职条件问题,出现大众化和精英化两种对立观点是有其积极意义的,因为正是这些对立观点的存在,我们才能够在纷繁的争执中对所涉及的问题进行越来越深层次的探讨,而这种深层次的探讨对问题的解决是必需的。
家学者赞同精英化观点,认为“人民监督员要对认定事实和运用法律进行监督,人民监督员应当具备专业性”。⑥但也有观点认为人民监督员应该由司法行政部门从守法公民中遴选,最理想的状态是从整个社会中选择。原因在于“人民监督员的监督权作为一种普遍的公民权利,并不要求其享有者、行使者具有特殊的身份”,“遴选人民监督员时过于注重法律专业背景或者过于倾向精英化标准,容易造成权利享有的不平等”,而且“强调监督员的法律专业背景,可能导致遴选的人民监督员仍然运用法律职业思维进行案件监督,难以达到以公民的自然理性弥补司法官的机械僵化之目的”。⑦
(二)两种对立观点的优劣对比
通过前文论述,不难发现该两种观点各自存在的缺陷:坚持人民监督员任职条件精英化标准,极有可能使人民监督员制度背离由普通民众从“一般良知”出发对检察机关工作进行有效监督、督促检察机关依法行使检察权的制度设计目的,使人民监督员制度沦为精英人物的玩物,最终背离人民监督员制度的设计初衷,失去人民监督员制度存在的根本意义;而坚持人民监督员任职条件大众化标准,则极有可能造成人民监督员制度实践中监督者法律素养比被监督者低的现象:在现实人民监督员制度实践过程中,从各地现任人民监督员个人职业情况看,有的人民监督员来自国家行政机关,有的来自国家权力机关,有的来自国有企事业单位,有的来自高校;从其个人学历情况看,大多具有专科以上文化学历;从其知识结构看,绝大多数人民监督员缺乏系统法律知识。反观作为被监督者的检察机关、检察人员,则或接受过系统的法学高等教育,或者接受过系统的法律知识训练,二者之间的法律专业水平完全不对等。让法律知识不全面不系统、不具有法律思维方式的人监督专业法律执业人员,其监督效果不言自明。这样的作法必定造成导致人民监督员对检察机关的监督沦落为“外行监督内行”,失去监督意义,这同样不是我们所愿意看到的结果。
(三)两种对立观点的结合点
人民监督员任职标准大众化的观点,从人民监督员制度设计初衷出发,认为应坚持人民监督员任职标准的大众化,直指人民监督员制度设立目的;人民监督员任职标准精英化的观点,则从保证人民监督员对案件的监督质量出发,坚持人民监督员任职标准的精英化,认为坚持人民监督员任职标准的精英化同样是为了实现人民监督员制度设立的目的。
三、第三条路—探索建立人民监督员数据库
如果说关于人民监督员任职条件之争尚存在于理论探讨范畴,那么人民监督员制度实践中如何遴选人民监督员、遴选何种条件的人民监督员则是一个紧迫的现实问题。从大众化标准及精英化标准的争论中不难发现二者的可取之处及理论缺陷,那么在人民监督员制度实践中到底应该以何种标准遴选人民监督员?笔者认为,无论采取何种观点或标准,单一的遴选条件无法满足人民监督员制度实践的要求,一个可行的方案是,探索建立兼顾人民监督员群众基础与专业需求的人民监督员数据库。
(一)数据库的群众基础—符合人民监督员制度设计初衷
遴选人民监督员首先要考虑人民监督员制度的设计初衷,亦即让广大民众参与到对检察机关的监督工作中,强化检察机关查办职务犯罪案件的监督机制,增强司法的人民性,督促检察机关规范执法、依法行使检察职权,扩大检察机关执法透明度。制度设计初衷要求在遴选人民监督员的时候要充分考虑候选人民监督员的群众性,充分考虑候选人民监督员来源范围及来源行业的广泛性,坚持从农村、社区等基层组织或基层单位遴选个人威望高、深得群众爱戴、愿意参与监督、社会责任心强的普通群众担任人民监督员,保持普通民众参与监督的积极性。
(二)数据库的专业需求—保证人民监督员对案件的监督质量
人民监督员对检察机关办理三类案件、五种情形进行监督,具有一定的专业知识是必要的,对于这一点,坚持人民监督员遴选标准精英化的观点对其已明确确认并作了详细而充分的论述。如何保证人民监督员对案件的监督质量,是我们理应认真对待的问题。因此,为保证案件监督质量,应遴选一部分具有较高专业知识的人担任人民监督员。当然,所需的专业知识不仅仅是法律知识,还包括其他学科或行业的专业知识,这些专业知识主要用于解决对案件进行监督时可能遇到的各类专业问题。确保人民监督员在案件监督过程中的独立性、客观性,保证人民监督员对案件的监督质量。
注释:
①参见刘红立、李健、甘文超:“论人民监督员的产生机制”,载《人民检察》2007年第22期.
②参见吴卫东:“试论构建大众化与专业化二元结构的人民监督员选任模式”,载《广东行政学院学报》2007年第19卷第3期.
③参见吴卫东:“试论构建大众化与专业化二元结构的人民监督员选任模式”,载《广东行政学院学报》2007年第19卷第3期.
④参见范晓婵:“论人民监督员制度”,载《中北大学学报(社会科学版)》2007年第23卷第3期.
⑤参见刘红立、李 健、甘文超:“论人民监督员的产生机制”,载《人民检察》2007年第22期.
⑥参见张荣路、冯晓音:“论人民监督员遴选标准和模式”,载《世界华商经济年鉴》2008年6月卷.
⑦参见张荣路、冯晓音:“论人民监督员遴选标准和模式”,载《世界华商经济年鉴》2008年6月卷.
一、理论界的两种观点
现实实践中,对于人民监督员应当具备什么样的条件,不论在理论界还是实务界,都存在较大的分歧,其争论的焦点主要在于人民监督员应当是“大众化”还是“精英化”(或专业化)①。
(一)人民监督员任职条件大众化
持人民监督员任职条件大众化观点的人认为,人民监督员的任职条件应坚持大众化标准,注重人民监督员的群众性,认为只要符合“公道正派,有一定的文化水平和政策、法律知识”即可,在人民监督员的任职条件上不应倾向精英化或专业化,尤其不应要求人民监督员必须具备法律专业背景。该观点的理由主要有如下几点:
1、人民监督员任职条件大众化,源于人民监督员制度社会基础的广泛性
人民监督员制度,其实质是通过一般民众参与监督检察机关法律监督工作,在检察领域中保障民众直接参与监督司法,起到对检察机关公正执法的监督与促进作用。因此,应当保证人民监督员来源的广泛性、保证人民监督员制度社会基础的广泛性,避免人民监督员制度异化成精英阶层的权力争斗,保障普通民众在对检察机关进行监督这一问题上的参与权,使检察机关能够真实的了解到社会各界对自己的客观评价。同时,通过坚持人民监督员任职条件的大众化标准,加强人民监督员制度的民间性及社会性。这既是反映民意、代表民意、体现人民主权的法理上的要求,也是“一切依靠群众”的政策要求。
2、人民监督员任职条件大众化,有利于增强监督主体的抗干扰性
由于社会精英阶层的社会角色多,从事社会活动广泛而复杂,遴选精英阶层担任人民监督员,容易造成人民监督员监督角色不明晰的现象,并极可能因所遴选人民监督员社会角色的多样化导致出现监督的重叠与混淆。如遴选一部分人大代表或政协委员担任人民监督员,由于其本身就拥有法定的监督权力,继续由其担任人民监督员则会无形中消减人民监督员的监督功能。
而依照大众化标准遴选的人民监督则基本上不存在这些问题,因为“他们无政治负累,屈从于政治的概率相对小,独立性和抗干扰性更强”。②
3、人民监督员任职条件大众化,符合人民监督员制度设计初衷
人民监督员制度设计初衷在于,将检察执法置于普通民众的有效监督之下,通过普通公民对检察机关的检察工作实施监督,督促检察机关依法履行检察职能,依法行使检察权,以“一般人的理性标准”、“普通人的社会良知”来衡量检察工作得失,回应外界关于“监督者无人监督”的质疑,提升检察机关执法公信力。同时,通过人民监督员制度创造一个检察机关与普通民众“沟通”的渠道,增强社会各界对检察机关办案的可接受性。因此,在人民监督员任职条件上坚持大众化标准,更符合人民监督员制度的设计初衷。另外,“普通民众参与监督,能够更好地打破检察机关自侦案件的长期的封闭状态,促进检察机关自侦权力运作的公开化、透明度和公正性,影响并改变检察官的职业思维定式,改变长期以来形成的程式化工作模式,开拓检察工作的空间”。③
(二)人民监督员任职条件精英化
坚持人民监督员任职条件精英化观点的人则认为,人民监督员是对作为专业法律监督机关的检察机关的工作进行监督,无论是人民监督员对检察工作进行有效的监督、对检察工作进行独立、有意义的评议,还是对自身监督意见进行表述、表决,均要求人民监督员具有较高的法律知识水平以及高超的判断力。因此,应坚持人民监督员任职条件精英化标准。持“人民监督员任职条件精英化标准”观点的理由主要集中在两个方面:
1、人民监督员任职条件精英化,有利于人民监督员从自身判断出发独立监督、评议和表决
在人民监督员制度设计框架内,人民监督员是检察机关的监督者,是对特定范围内的检察工作进行监督,而不是参与检察工作,更不是帮助检察机关工作。在对“三类案件”、“五种情形”进行监督的过程中,为了正确、有效地监督检察机关办理的职务犯罪案件,人民监督员必须从自身判断出发,独立地对犯罪嫌疑人的犯罪事实作出判断,这些判断不仅仅涉及检察机关的自侦案件的事实方面、证据方面,还涉及相关案件的法律适用问题。另外,人民监督员制度设计要求检察人员既不能引导,更不能参与人民监督员的监督评议和表决,以此保障人民监督员独立发表评议意见和表决意见。
2、人民监督员任职条件精英化,能够最大程度保证案件监督质量
依照高检院有关规定,人民监督员对人民检察院查办职务犯罪案件三类案件、五种情形实施监督。如果人民监督员没有较高的能力水平、较广的知识范围,其在对检察机关进行监督时极有可能不能发挥监督作用。原因在于“人民监督员监督的范围是检察机关直接受理的刑事案件,涉及到的法律内容是比较复杂的,是一项专业性很强的工作,需要人民监督员具有一定的文化水平和法律专业素养,才能真正保证案件的监督质量”④,同时,人民监督员对检察机关查办职务犯罪案件进行监督的监督模式属于“报告式”,而不是“纠问式”,更不是“对抗式”,在现行监督模式下,人民监督员仅仅靠听取汇报的方式不可能完整获知被监督案件的整体情况。
二、两种对立观点之评价
(一)对两种对立观点的一般评价
对于人民监督员任职条件的两种标准,亦有观点认为该命题同司法精英化与司法大众化命题一样,是一个伪命题,认为“所谓的大众化与精英化的争论没有实际意义”,一是“这两个概念本身都属于模糊概念,在实践中难以确定化”;二是具体到个人,两个概念都不是绝对的,所谓“精英”可能是某一方面的“精英”,但在更多的领域则是“大众”之一;三是案件中的技术问题需要某一方面的专家按程序解决,而非通过人民监督员来加以解决。⑤笔者不赞成这种观点,对于人民监督员的任职条件问题,出现大众化和精英化两种对立观点是有其积极意义的,因为正是这些对立观点的存在,我们才能够在纷繁的争执中对所涉及的问题进行越来越深层次的探讨,而这种深层次的探讨对问题的解决是必需的。
家学者赞同精英化观点,认为“人民监督员要对认定事实和运用法律进行监督,人民监督员应当具备专业性”。⑥但也有观点认为人民监督员应该由司法行政部门从守法公民中遴选,最理想的状态是从整个社会中选择。原因在于“人民监督员的监督权作为一种普遍的公民权利,并不要求其享有者、行使者具有特殊的身份”,“遴选人民监督员时过于注重法律专业背景或者过于倾向精英化标准,容易造成权利享有的不平等”,而且“强调监督员的法律专业背景,可能导致遴选的人民监督员仍然运用法律职业思维进行案件监督,难以达到以公民的自然理性弥补司法官的机械僵化之目的”。⑦
(二)两种对立观点的优劣对比
通过前文论述,不难发现该两种观点各自存在的缺陷:坚持人民监督员任职条件精英化标准,极有可能使人民监督员制度背离由普通民众从“一般良知”出发对检察机关工作进行有效监督、督促检察机关依法行使检察权的制度设计目的,使人民监督员制度沦为精英人物的玩物,最终背离人民监督员制度的设计初衷,失去人民监督员制度存在的根本意义;而坚持人民监督员任职条件大众化标准,则极有可能造成人民监督员制度实践中监督者法律素养比被监督者低的现象:在现实人民监督员制度实践过程中,从各地现任人民监督员个人职业情况看,有的人民监督员来自国家行政机关,有的来自国家权力机关,有的来自国有企事业单位,有的来自高校;从其个人学历情况看,大多具有专科以上文化学历;从其知识结构看,绝大多数人民监督员缺乏系统法律知识。反观作为被监督者的检察机关、检察人员,则或接受过系统的法学高等教育,或者接受过系统的法律知识训练,二者之间的法律专业水平完全不对等。让法律知识不全面不系统、不具有法律思维方式的人监督专业法律执业人员,其监督效果不言自明。这样的作法必定造成导致人民监督员对检察机关的监督沦落为“外行监督内行”,失去监督意义,这同样不是我们所愿意看到的结果。
(三)两种对立观点的结合点
人民监督员任职标准大众化的观点,从人民监督员制度设计初衷出发,认为应坚持人民监督员任职标准的大众化,直指人民监督员制度设立目的;人民监督员任职标准精英化的观点,则从保证人民监督员对案件的监督质量出发,坚持人民监督员任职标准的精英化,认为坚持人民监督员任职标准的精英化同样是为了实现人民监督员制度设立的目的。
三、第三条路—探索建立人民监督员数据库
如果说关于人民监督员任职条件之争尚存在于理论探讨范畴,那么人民监督员制度实践中如何遴选人民监督员、遴选何种条件的人民监督员则是一个紧迫的现实问题。从大众化标准及精英化标准的争论中不难发现二者的可取之处及理论缺陷,那么在人民监督员制度实践中到底应该以何种标准遴选人民监督员?笔者认为,无论采取何种观点或标准,单一的遴选条件无法满足人民监督员制度实践的要求,一个可行的方案是,探索建立兼顾人民监督员群众基础与专业需求的人民监督员数据库。
(一)数据库的群众基础—符合人民监督员制度设计初衷
遴选人民监督员首先要考虑人民监督员制度的设计初衷,亦即让广大民众参与到对检察机关的监督工作中,强化检察机关查办职务犯罪案件的监督机制,增强司法的人民性,督促检察机关规范执法、依法行使检察职权,扩大检察机关执法透明度。制度设计初衷要求在遴选人民监督员的时候要充分考虑候选人民监督员的群众性,充分考虑候选人民监督员来源范围及来源行业的广泛性,坚持从农村、社区等基层组织或基层单位遴选个人威望高、深得群众爱戴、愿意参与监督、社会责任心强的普通群众担任人民监督员,保持普通民众参与监督的积极性。
(二)数据库的专业需求—保证人民监督员对案件的监督质量
人民监督员对检察机关办理三类案件、五种情形进行监督,具有一定的专业知识是必要的,对于这一点,坚持人民监督员遴选标准精英化的观点对其已明确确认并作了详细而充分的论述。如何保证人民监督员对案件的监督质量,是我们理应认真对待的问题。因此,为保证案件监督质量,应遴选一部分具有较高专业知识的人担任人民监督员。当然,所需的专业知识不仅仅是法律知识,还包括其他学科或行业的专业知识,这些专业知识主要用于解决对案件进行监督时可能遇到的各类专业问题。确保人民监督员在案件监督过程中的独立性、客观性,保证人民监督员对案件的监督质量。
注释:
①参见刘红立、李健、甘文超:“论人民监督员的产生机制”,载《人民检察》2007年第22期.
②参见吴卫东:“试论构建大众化与专业化二元结构的人民监督员选任模式”,载《广东行政学院学报》2007年第19卷第3期.
③参见吴卫东:“试论构建大众化与专业化二元结构的人民监督员选任模式”,载《广东行政学院学报》2007年第19卷第3期.
④参见范晓婵:“论人民监督员制度”,载《中北大学学报(社会科学版)》2007年第23卷第3期.
⑤参见刘红立、李 健、甘文超:“论人民监督员的产生机制”,载《人民检察》2007年第22期.
⑥参见张荣路、冯晓音:“论人民监督员遴选标准和模式”,载《世界华商经济年鉴》2008年6月卷.
⑦参见张荣路、冯晓音:“论人民监督员遴选标准和模式”,载《世界华商经济年鉴》2008年6月卷.