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摘 要:信访制度是一项具有中国特色的公民政治参与制度和权利救济途径,对我国的政治和社会稳定发挥了重大作用。随着改革的不断深入,信访制度的局限性逐渐暴露,不和谐因素突出。对信访制度进行改革创新的要求也提上日程。文章认为信访制度的改革首先必须明确目标定位,然后按照人本、法治和渐进的原则实现以法治为内容的改革,完善社会主义民主政治制度是信访改革的根本出路。
关键词:信访制度;改革创新;民主政治;和谐社会
社会和谐是发展中国特色社会主义的基本要求,而信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度,对于构建“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的社会主义和谐社会起着重要的作用。
一、信访制度的涵义
信访的涵义有广义和狭义之分。广义的信访,是指古今中外的社会成员通过写信、访问等形式向社会组织管理者及其负责人反映个人或集体意愿的一种社会政治交往活动。狭义的信访,特指1949年新中国建立以来我国的信访,是指我国人民群众通过写信、访问等形式,向党和政府的各级领导机关及其负责人反映个人或集体意愿的社会政治交往活动,又叫做“人民信访”。凡是没有特别说明的,本文所指的信访都是狭义的信访。这里的狭义的信访概念所描述的信访范围比实际生活中的信访的范围要小。事实上,信访人员不仅包括我国公民还包括外国人、无国籍人和外国组织也可以信访;有权受理信访的机关不仅有党和政府的各级领导机关及其负责人,还有各级人大、政协、人民法院、人民检察院及其负责人,还有一部分国有企事业单位及其负责人;信访的内容既可以是反映意愿,又可以是控告、检举、揭发、反映情况、提出意见、建议和要求等。另外,信访人信访总是有目的的,总会期望信访机关及有关机关能够给予回应和处理。而且,研究信访不仅仅要研究信访人的信访,还必须研究信访的受理与处理。因此,笔者认为,信访的涵义是指信访人通过写信、访问等形式向信访机关反映情况、提出要求和建议等,信访机关依法受理并转交职能机关作出处理并反馈的社会政治交往活动。
那么,信访制度作为一项具有中国特色的法律制度,是关于信访活动行为规则的总称。信访制度作为一项公民政治参与制度和权利救济途径,它具有成本经济性、范围广泛性、沟通温和性和功能延伸性等特征。
二、从和谐社会视角审视信访制度改革的必要性
从和谐社会的角度来看,当前信访活动存在着诸多不和谐因素,信访制度正面临着总量扩大、职能泛化、错位越位、程序缺失等重重困境。
(一)总量扩大。据统计,自1993年以来,国家信访局每年接待群众来访总量一直呈增长态势,到了2003年、2004年各省市群众赴京上访量增势迅猛,外界称之为“信访洪峰”,此后由于新的《信访条例》的颁布以及各地声势浩大地开展“大接访”活动,信访数量上升势头得到有效遏止,但总量仍在高位运行,总体形势不容乐观。
(二)职能泛化。信访职能过于宽泛,管辖范围任意扩大。俗话说,“信访是个筐,什么都能往里装”。虽然《信访条例》也对有关信访案件的管辖作了分流规定,然而由于一些长期存在于信访工作内部的潜在规则以及一些官员习惯于批示处理公务,加上条例本身规定不具体,使条例中的有关规定形同虚设。几乎所有社会问题、社会冲突都可以诉诸信访部门,信访制度承载了整个社会变革转型及社会稳定的重任。
(三)错位越位。信访问题涉及到社会生活的各个方面,各种诉求往往交错在一起,出现了“信访问题综合症”,使信访机构承受了太大的社会责任,有些上访者反映的问题多而复杂,而信访部门不具有解决这些问题的实际权力,可信访者却在很大程度上把信访部门当成解决问题的责任主体。同时,在实践中,信访部门和信访人都过分地扩大了信访的救济功能,被当作排序于司法救济之上的最后的希望所在。在这种工作状况下,信访机构错位、越位的现象屡见不鲜。
(四)程序缺失。《信访条例》对立案、办理、回复仅有原则性的规定,操作性不强,实践中人治色彩浓厚,立案和处理视领导重视程度和信访工作人员责任心、情绪而定,随意性较大。对于确定各级各部门的职责没有一个严格的标准,而处理问题大多没有规定严格的实体标准,只是靠上级或领导批示、干预,而上级领导对个案的批示有时又太过随意,终结机制虽有三级复核的规定,但无具体程序规定,实践中,上级复核习惯于书面审查,自无程序公正而言,信访人不满意处理结果就自然诉诸于更高一级权力机关寻求救济了。
(五)集群维权。过去群众单个上访比较多,现在组织化趋势增强,跨地区联合上访增多。有的群众认为,上访人数越多,领导越重视,越容易解决问题,因此喜欢尽可能聚一批人集体上访。在信访活动中,一些人为同一诉求跨地区、跨部门串联和网上串联赴省进京上访。极少数信访人不按法定程序、不到法定机关反映问题,而是频繁到北京或省会城市的敏感地区和重要场所聚集,甚至采取一些极端方式,制造扩大社会影响,带来社会负面效应,影响社会稳定。
三、和谐社会信访制度改革的路径选择
(一)短期的行政治标之策
从短期来看,在我国民主政治发展还没达到一定条件的情况下,应先从以下几方面入手进行改革。1、规范信访机构行为。《信访条例》明确规定了信访事项处理的“三级终结制”,但现实中复查复核程序不规范、不严格。建议将复查复核委员会设在政府法制局,完善相关的复查复核程序,真正做到“事实清楚,定性准确,适用法律、政策正确,处理意见落实”。2、确立司法权威。确立司法权威是司法信访制度改革的首要前提,当前应构建党政、人大机关向司法机关传送诉讼类信访案件的机制。由于通过信访维权己是约定俗成的行为取向,在过渡阶段,党政和人大信访机构将继续允许群众反映各类信访事项,但所有诉讼类案件将经过相应的传送机制统一纳入司法轨道。3、加强政府决策可行性分析。许多信访案件的源头出在规范性文件的疵漏上,从源头上防止信访问题发生己经显得越来越重要。因此,要加强政府决策的法律可行性分析,即党政部门在做出重要决策、实施重大项目、进行重要人事任免以及推进其他重要工作之前,充分听取群众意见,对有可能产生信访问题的因素进行科学评估并采取有效措施加以化解的制度。
(二)中期的法律治标之策
从中期来看,应着重从司法体制改革、修改完善法律规范以及提高公民的法律意识等方面入手进行改革。1、法治框架下的司法体制改革。首先,应改革和完善保障司法独立的财政、人事体制,理清地方党委、人大与法院的关系,明确党委对法院的领导是政治方向、政治原则的领导,人大对法院的监督是法定范围和程序的监督,而不是对审判业务的领导和干扰。其次,加快审判制度改革,运用有效的规则制衡法官的自由裁量权,有利于司法公正。第三,加强法律援助和司法救助,降低当事人诉讼成木。通过这种措施把大量的社会矛盾引导到正常的诉讼渠道,充分发挥法律规范的引导预测评价作用。2、修改现行有关法律规定。改革现有的行政救济和司法救济渠道,扩大行政复议和行政诉讼的受案范围,减少对提起时效的限制,加强对执行的监督,发挥行政复议和行政诉讼应有的作用,成为公众可以信赖的解决问题的法治渠道。3、树立崇尚法律的社会意识。一方面要普及法律知识,提高全民法律意识,另一方面,政府机关要依法行政,司法机关要公正司法。只有政府、司法机关率先垂范,带头遵法,严格执法,公正司法,才会在全社会营造法律至上的权威。
(三)长期的政治治本之策
展望信访制度的未来,将是一个持续进行的组织、功能和结构变迁的进程。信访制度是与执政党的执政理念、执政方式、执政能力和国家的总体政治体制紧密联系在一起的,因此,从长期来看,完善社会主义民主政治制度才是信访制度的治本之策。1、扩大基层民主。我国现有的农村和城市的基层民主建设已经有了很大的成效与发展,今后应该进一步扩大基层民主,将全国人大代表直选扩大至省一级,通过民主选举等方式让人民充分表达自己的意愿,进一步畅通基层民众的表达渠道,减少各类非正常的上访事件发生。2、培养利益表达组织。要引导利益群体代表机构的良性发育,以便运用社团的力量集中表达社会利益诉求,从而以平稳有序的方式,将各阶层利益都能在政府决策体系中加以体现。3、撤销信访机构。撤销各级政府职能部门的信访机构,把信访集中到各级人民代表大会,通过人民代表来监督一府两院的工作。组织各级人民代表对本选区的重要信访案件进行调查和督办。改变人大信访机构直接处理信访事项的行政化模式,探索形成以人大代表为信访处理主体的新机制。4、建立监督专员制度。在国家权力机关建立监督专员制度,主要是处理涉及国家机关的案件。监督专员不享有撤销或改变被监督机关原决定的权力,也不得指令某一公共机构作出某种形式的行为,但可以接受公民申诉,主动开展调查,并在法定框架内有权获取任何文件与信息。
从构建和谐社会的角度来看,社会的和谐稳定不能靠简单地压制甚至试图消灭上访来实现,政治民主化和法治社会的实现也不能一蹴而就。新的《信访条例》出台,并不意味着关于信访制度改革讨论的终结,而是信访制度改革新的起点。
参考文献:
[1]刁杰成.人民信访史略[M].北京:北京经济学院出版社,1996年版.
[2]于建嵘.中国信访制度批判[J].中国改革(综合版),2005,(2).
[3]于建嵘.对信访制度改革争论的反思[J].中国党政干部论坛,2005(5).
[4]姜明安.改革信访制度创新我国解纷和救济机制[J].中国党政干部论坛,2005(5).
[5]朱孔武.和谐社会视野中的信访制度[J].经济与社会发展,2006(10).
[6]陈晋胜.和谐社会构建视野下的中国信访制度分析[J].法学论坛,2008,(3).
关键词:信访制度;改革创新;民主政治;和谐社会
社会和谐是发展中国特色社会主义的基本要求,而信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度,对于构建“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的社会主义和谐社会起着重要的作用。
一、信访制度的涵义
信访的涵义有广义和狭义之分。广义的信访,是指古今中外的社会成员通过写信、访问等形式向社会组织管理者及其负责人反映个人或集体意愿的一种社会政治交往活动。狭义的信访,特指1949年新中国建立以来我国的信访,是指我国人民群众通过写信、访问等形式,向党和政府的各级领导机关及其负责人反映个人或集体意愿的社会政治交往活动,又叫做“人民信访”。凡是没有特别说明的,本文所指的信访都是狭义的信访。这里的狭义的信访概念所描述的信访范围比实际生活中的信访的范围要小。事实上,信访人员不仅包括我国公民还包括外国人、无国籍人和外国组织也可以信访;有权受理信访的机关不仅有党和政府的各级领导机关及其负责人,还有各级人大、政协、人民法院、人民检察院及其负责人,还有一部分国有企事业单位及其负责人;信访的内容既可以是反映意愿,又可以是控告、检举、揭发、反映情况、提出意见、建议和要求等。另外,信访人信访总是有目的的,总会期望信访机关及有关机关能够给予回应和处理。而且,研究信访不仅仅要研究信访人的信访,还必须研究信访的受理与处理。因此,笔者认为,信访的涵义是指信访人通过写信、访问等形式向信访机关反映情况、提出要求和建议等,信访机关依法受理并转交职能机关作出处理并反馈的社会政治交往活动。
那么,信访制度作为一项具有中国特色的法律制度,是关于信访活动行为规则的总称。信访制度作为一项公民政治参与制度和权利救济途径,它具有成本经济性、范围广泛性、沟通温和性和功能延伸性等特征。
二、从和谐社会视角审视信访制度改革的必要性
从和谐社会的角度来看,当前信访活动存在着诸多不和谐因素,信访制度正面临着总量扩大、职能泛化、错位越位、程序缺失等重重困境。
(一)总量扩大。据统计,自1993年以来,国家信访局每年接待群众来访总量一直呈增长态势,到了2003年、2004年各省市群众赴京上访量增势迅猛,外界称之为“信访洪峰”,此后由于新的《信访条例》的颁布以及各地声势浩大地开展“大接访”活动,信访数量上升势头得到有效遏止,但总量仍在高位运行,总体形势不容乐观。
(二)职能泛化。信访职能过于宽泛,管辖范围任意扩大。俗话说,“信访是个筐,什么都能往里装”。虽然《信访条例》也对有关信访案件的管辖作了分流规定,然而由于一些长期存在于信访工作内部的潜在规则以及一些官员习惯于批示处理公务,加上条例本身规定不具体,使条例中的有关规定形同虚设。几乎所有社会问题、社会冲突都可以诉诸信访部门,信访制度承载了整个社会变革转型及社会稳定的重任。
(三)错位越位。信访问题涉及到社会生活的各个方面,各种诉求往往交错在一起,出现了“信访问题综合症”,使信访机构承受了太大的社会责任,有些上访者反映的问题多而复杂,而信访部门不具有解决这些问题的实际权力,可信访者却在很大程度上把信访部门当成解决问题的责任主体。同时,在实践中,信访部门和信访人都过分地扩大了信访的救济功能,被当作排序于司法救济之上的最后的希望所在。在这种工作状况下,信访机构错位、越位的现象屡见不鲜。
(四)程序缺失。《信访条例》对立案、办理、回复仅有原则性的规定,操作性不强,实践中人治色彩浓厚,立案和处理视领导重视程度和信访工作人员责任心、情绪而定,随意性较大。对于确定各级各部门的职责没有一个严格的标准,而处理问题大多没有规定严格的实体标准,只是靠上级或领导批示、干预,而上级领导对个案的批示有时又太过随意,终结机制虽有三级复核的规定,但无具体程序规定,实践中,上级复核习惯于书面审查,自无程序公正而言,信访人不满意处理结果就自然诉诸于更高一级权力机关寻求救济了。
(五)集群维权。过去群众单个上访比较多,现在组织化趋势增强,跨地区联合上访增多。有的群众认为,上访人数越多,领导越重视,越容易解决问题,因此喜欢尽可能聚一批人集体上访。在信访活动中,一些人为同一诉求跨地区、跨部门串联和网上串联赴省进京上访。极少数信访人不按法定程序、不到法定机关反映问题,而是频繁到北京或省会城市的敏感地区和重要场所聚集,甚至采取一些极端方式,制造扩大社会影响,带来社会负面效应,影响社会稳定。
三、和谐社会信访制度改革的路径选择
(一)短期的行政治标之策
从短期来看,在我国民主政治发展还没达到一定条件的情况下,应先从以下几方面入手进行改革。1、规范信访机构行为。《信访条例》明确规定了信访事项处理的“三级终结制”,但现实中复查复核程序不规范、不严格。建议将复查复核委员会设在政府法制局,完善相关的复查复核程序,真正做到“事实清楚,定性准确,适用法律、政策正确,处理意见落实”。2、确立司法权威。确立司法权威是司法信访制度改革的首要前提,当前应构建党政、人大机关向司法机关传送诉讼类信访案件的机制。由于通过信访维权己是约定俗成的行为取向,在过渡阶段,党政和人大信访机构将继续允许群众反映各类信访事项,但所有诉讼类案件将经过相应的传送机制统一纳入司法轨道。3、加强政府决策可行性分析。许多信访案件的源头出在规范性文件的疵漏上,从源头上防止信访问题发生己经显得越来越重要。因此,要加强政府决策的法律可行性分析,即党政部门在做出重要决策、实施重大项目、进行重要人事任免以及推进其他重要工作之前,充分听取群众意见,对有可能产生信访问题的因素进行科学评估并采取有效措施加以化解的制度。
(二)中期的法律治标之策
从中期来看,应着重从司法体制改革、修改完善法律规范以及提高公民的法律意识等方面入手进行改革。1、法治框架下的司法体制改革。首先,应改革和完善保障司法独立的财政、人事体制,理清地方党委、人大与法院的关系,明确党委对法院的领导是政治方向、政治原则的领导,人大对法院的监督是法定范围和程序的监督,而不是对审判业务的领导和干扰。其次,加快审判制度改革,运用有效的规则制衡法官的自由裁量权,有利于司法公正。第三,加强法律援助和司法救助,降低当事人诉讼成木。通过这种措施把大量的社会矛盾引导到正常的诉讼渠道,充分发挥法律规范的引导预测评价作用。2、修改现行有关法律规定。改革现有的行政救济和司法救济渠道,扩大行政复议和行政诉讼的受案范围,减少对提起时效的限制,加强对执行的监督,发挥行政复议和行政诉讼应有的作用,成为公众可以信赖的解决问题的法治渠道。3、树立崇尚法律的社会意识。一方面要普及法律知识,提高全民法律意识,另一方面,政府机关要依法行政,司法机关要公正司法。只有政府、司法机关率先垂范,带头遵法,严格执法,公正司法,才会在全社会营造法律至上的权威。
(三)长期的政治治本之策
展望信访制度的未来,将是一个持续进行的组织、功能和结构变迁的进程。信访制度是与执政党的执政理念、执政方式、执政能力和国家的总体政治体制紧密联系在一起的,因此,从长期来看,完善社会主义民主政治制度才是信访制度的治本之策。1、扩大基层民主。我国现有的农村和城市的基层民主建设已经有了很大的成效与发展,今后应该进一步扩大基层民主,将全国人大代表直选扩大至省一级,通过民主选举等方式让人民充分表达自己的意愿,进一步畅通基层民众的表达渠道,减少各类非正常的上访事件发生。2、培养利益表达组织。要引导利益群体代表机构的良性发育,以便运用社团的力量集中表达社会利益诉求,从而以平稳有序的方式,将各阶层利益都能在政府决策体系中加以体现。3、撤销信访机构。撤销各级政府职能部门的信访机构,把信访集中到各级人民代表大会,通过人民代表来监督一府两院的工作。组织各级人民代表对本选区的重要信访案件进行调查和督办。改变人大信访机构直接处理信访事项的行政化模式,探索形成以人大代表为信访处理主体的新机制。4、建立监督专员制度。在国家权力机关建立监督专员制度,主要是处理涉及国家机关的案件。监督专员不享有撤销或改变被监督机关原决定的权力,也不得指令某一公共机构作出某种形式的行为,但可以接受公民申诉,主动开展调查,并在法定框架内有权获取任何文件与信息。
从构建和谐社会的角度来看,社会的和谐稳定不能靠简单地压制甚至试图消灭上访来实现,政治民主化和法治社会的实现也不能一蹴而就。新的《信访条例》出台,并不意味着关于信访制度改革讨论的终结,而是信访制度改革新的起点。
参考文献:
[1]刁杰成.人民信访史略[M].北京:北京经济学院出版社,1996年版.
[2]于建嵘.中国信访制度批判[J].中国改革(综合版),2005,(2).
[3]于建嵘.对信访制度改革争论的反思[J].中国党政干部论坛,2005(5).
[4]姜明安.改革信访制度创新我国解纷和救济机制[J].中国党政干部论坛,2005(5).
[5]朱孔武.和谐社会视野中的信访制度[J].经济与社会发展,2006(10).
[6]陈晋胜.和谐社会构建视野下的中国信访制度分析[J].法学论坛,2008,(3).