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摘 要：领导干部依法行政是构建社会和谐的重要保证、是实现依法治国的根本保证、是建设法治政府的迫切需要。能否做到依法行政，领导干部的依法行政能力和水平尤为重要。
关键词：必要性；困境
中图分类号：D262.3 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2015）26-0141-02
作者简介：李力建，男，山西沁源人，湖北省鄂州市人民检察院副检察长。
依法行政的最早提出是资产阶级国家，我国是在20世纪80年代末。依法行政是历史发展到一个阶段的产物，党的十五大、十六、十八大都分别对“依法执政”的概念进行了阐述。概括地讲，所谓依法行政就是国家各级行政机关依法行使行政权力，并且在法律授权的前提下，依照法律规定的程序和权限来管理社会公共事务。具体地来讲，是指国家各级行政机关及其工作人员依据宪法和法律，在规定的职权范围内，对国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项社会事务依法进行的有效管理活动。依法行政作为治理国家的方式，是政治经济发展的结果。本文就领导干部依法行政的必要性进行了阐述，指出领导干部依法行政工作中存在的主要问题，就如何提高领导干部依法行政能力提出了初步建议。
一、领导干部依法行政的必要性
作为“关键的少数”，领导干部应在依法行政中起表率作用。①改善和增强领导干部的依法行政能力，全面地、及时有效地提升领导干部的依法行政能力，这不仅有利于社会主义新时期条件下依法行政可以更好地贯彻和落实，对保障社会和国家的持久稳定发展也有积极地影响。
（一）领导干部依法行政是构建和谐社会的保证行政权的行使与社会公共利益和广大人民群众的利益最为密切，领导干部依照法律行使国家公共权力，对被管理人采取直接影响其权利义务的行为，是最容易侵犯公民、法人或其他组织的合法权益。因此，领导干部只有在法律授予的权限范围之内，严格按照法律规定的程序、时限等去处理行政管理事务，才能保护广大人民群众的切身利益。但在现实生活中，有的领导干部与地方官员违法施政，他们没有利用手中的权力，为广大人民群众谋利益，而是利用人民赋予的权力来欺压人民，这些党员领导干部素质低下、责任心不强、法治意识淡薄，对人民赋予的权力认识不够，从而导致社会存在不安定因素。为此，领导干部只有依法行政，才是解决当前社会和谐稳定的关键。
（二）领导干部依法行政是实现依法治国的关键党的十八大报告明确指出：依法行政是依法治国的关键。要推进依法行政，必须做到严格规范公正文明执法。领导干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者，要自觉运用法治思维和法治方式来行使行政权力，创新执法体制，完善执法程序，建立权责统一、高效权威的依法行政体制。如果各级行政机关领导干部都能依法行使职权，依法进行管理，依法治国就有了基本保证。而坚持依法治国的方略，又为依法行政创造了大环境和前提条件。如果没有依法治国的方略和大环境，就根本谈不上依法行政。但没有依法行政，依法治国就会落空。因此，依法行政是现代法治国家行使行政权力所普遍遵循的基本准则，也是实现依法治国的根本保证。
（三）领导干部依法行政是建设法治政府的需要依法行政的一个重要方面，就是政府机关工作人员、特别是各级领导干部要转变行政观念，提高依法行政的自觉性。随着司法体制改革的推行，领导干部的行政法律意识有了较大提高。但也存在着不少问题，主要表现在把依法行政简单化，认为领导干部依法行政就是依章办事，遵守上级下达的有关文件就是依法行政，而不管所奉行的“章”、所遵循的“法”的等级、效力和内容如何。这些都阻碍了依法行政的顺利进行，成为行政法治建设中的突出问题之一，亟待解决。领导干部是行政管理的具体执行者，是政府意志的具体实施者。坚持用权为民还是以权谋私，是对领导干部的严峻考验。只有不断提高领导干部依法行政能力，明确是与非、罪与非罪的界限，警钟常鸣，防患未然，才可以保障领导干部为人民掌好权、用好权，从源头上治理和预防腐败。领导干部要认清自己的历史责任，从根本上改变那些已经不能适应依法行政要求的传统观念、工作习惯和工作方法，不断提高依法行政的能力和水平，才能适应建设廉洁、勤政、务实、高效、法治政府的迫切需要。
二、当前领导干部依法行政存在的主要问题
（一）领导干部依法行政法制观念淡薄受中国传统文化的影响，领导干部对依法治国、依法行政的理解不深，仅停留在表面。遇事最先想到的往往是上级部门的命令或者是以往的惯例，而不是法律，骨子里面缺少法治思维和法律信仰。具体表现在两个方面：一是少数领导干部以言代法，把自己的话变成法上之法或以权代法，乱下指示，任意干预行政执法；有的把依法行政同经济建设对立起来，一味强调经济发展，以经济建设为借口，制定土政策、土办法，抵制依法行政；“全心全意为人民服务”常挂嘴边，但在心目中更多地是一种不得不说却无需兑现的政治口号。二是少数领导干部特权思想严重。在这些领导干部心中，根深蒂固的意识仍是“权力本位”或者“官本位”，作为执法对象的普通百姓在他们眼里不过是自己统治的草民，因而这些人对作风霸道、语言粗暴、态度生硬、漠视权利等种种不良的执法行为自是习以为常、不以为然。
（二）领导干部依法行政水平有待提高一是领导干部专业知识缺乏。目前多数行政领导干部没有经过专业的行政执法必备素质培养，特别是在县级及县级以下的行政领导干部，经过系统业务和法律培训的为数不多，执法不懂法，执法程序没有熟练掌握，存在有乱用法典、胡乱执法的现象，严重侵犯了相对人的合法权益的同时，也给国家形象和领导干部的整体形象带来极大地负面影响。二是行政自由裁量权滥用。由于执法涉及的社会生活范围很广，加之社会生活的复杂性和社会发展的不平衡性，法律不可能都作出明确而严格的规定，一般只做概括性的规定或不予具体规定，由行政机关根据具体情况决定，从而导致法律给行政权赋予了很大的自由裁量权，使得执法具有很大的灵活性，一旦领导干部滥用职权，则会造成执法无序、政府腐败的结果。因此，当前领导干部滥用职权、以权谋私的事件屡有发生。这些领导干部置当事人和人民的利益于不顾，利用手中的职权，大肆牟取私利，已严重地影响了各级政府的执法声誉和执法权威。 （三）领导干部依法行政缺乏可操作性随着我国市场经济的不断发展和全社会的不断进步，新领域、新情形的不断出现对行政立法提出了更高的要求和挑战。执法过程中，时常出现无法可依或有法难依的情形。具体表现在：一是行政立法滞后。不少应修改的行政法规、规章未予以修改，立法机制在行政立法上有些难以预见，以致行政执法机关有法难依。二是法律规范不协调。有的条款规定比较宏观，过于原则，不易操作；有的落实不力，推进迟缓；有的过于强调联合执法，没有确立明确的执法部门和独立的处罚权，存在着各部门受利益影响所形成的法与法之间相互抵触、“打架”的现象。
三、提高领导干部依法行政的初步建议
领导干部作为直接行使行政权力、具体履行行政职责的机关工作人员，其依法行政的能力和水平直接影响着依法行政的全面推进。因此，全面推进依法行政，建设法治政府，必须着力抓好基层领导干部依法行政的能力建设这一基础工程。鉴于目前基层领导干部依法行政能力存在的问题，要切实抓好基层领导干部依法行政的能力建设，必须从转变观念、健全机制、加大监督上下功夫。
（一）转变领导干部的思维观念各级干部特别是领导干部，要自觉转变与依法行政不相适应的思想观念和行为方式，用科学的法治思维和法治方式来研究情况、分析问题，学会依法管理社会和政府的各项事务。一是要树立执政为民理念。我国宪法明确规定：“中华人民共和国一切权力属于人民。”由此可见，人民是我们国家的主人，领导干部手中的权力是人民赋予的。领导干部要自省、自重、自警、自励、自律，自觉依法行使手中的权力，真正做到权为民所用、利为民所谋。二是要树立法律权威理念。依法治国的核心，就在于确立宪法和法律作为治国的最具权威。各级行政机关及工作人员、特别是各级领导干部要带头遵守法律、运用法律、维护法律的权威，任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威，都必须在宪法法律范围内活动，都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务，都不得有超越宪法法律的特权。三是要树立程序法治理念。程序法治，一方面是指依法行政应当按照正当法律程序进行，实现程序法定化；另一方面是指法治和依法行政具有程序主导性，依法行政主要体现为依程序行政。领导干部要依照法律既有规定的程序使用手中的权力，通过公正、透明、高效的程序制度，逐步消除旧有实体制度部门化、地方化及管制过死等诸多弊病。
（二）健全依法行政的机制建设（1）建立依法行政考评机制。建立和完善干部依法行政的考核机制是提高领导干部依法行政自觉性的关键。为此，在加强领导干部依法行政能力建设的实践中，要从两个方面建立和完善依法行政考核制度：一是选拔考核。要将领导干部依法行政的能力作为一个重要的选拔考核标准，重点考核领导干部有关行政法等基本法律知识和拟任职位所应具备的法律知识的掌握情况。二是政绩考核。要将是否具有依法行政观念、知识水平和依法行政的能力作为对领导干部政绩考核的一个重要指标。（2）建立和完善行政责任追究制度。要按照“有权必有责，用权受监督，违法要追究，侵权须赔偿”的要求，建立健全行政责任追究制度，对领导班子成员就依法行政工作定岗定责定奖惩，实行重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。要细化追究责任的主体和具体类型，对承担依法行政领导干部的责任追究必须公开化、透明化，不得以调离换岗、明降暗升等方式加以掩盖。
（三）加大依法行政的监督力度党的十八届四中全会指出，深入推进依法行政，强化对行政权力的制约和监督，增强监督合力和实效。当前，基层领导干部存在着许多行政违法行为，其中一个重要的原因就是监督不力，缺乏强有力的监督机制。为了使领导干部依法行政，必须把领导干部的行政权力置于严格的监督之下。一是要制定和完善行政法治监督方面的法律法规。改变现阶段行政监督方面的法律规定较少及监督机制不健全的状况。通过完善相关法律制度，真正把领导干部行政权力的行使活动纳入法治的轨道。二是创新行政机关内部层级监督机制。要建立健全规范性文件的备案审查制度，加强行政复议工作，完善行政执法程序监督，充分发挥行政监察、审计部门的行政职能，强化对领导干部行政权力的专门监督和制约，改进上级机关对下级机关的监督，建立常态化监督制度。三是加强对重点领域的监督制约。要重点对权力集中的部门和岗位，如财政、政府采购、公共资源、工程建设等领域，实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用，从而强化对行政权力的制约。
[ 注 释 ]
①黎贵英.领导干部要做依法行政的表率[N].湖北日报，2015-6-27.
关键词：必要性；困境
中图分类号：D262.3 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2015）26-0141-02
作者简介：李力建，男，山西沁源人，湖北省鄂州市人民检察院副检察长。
依法行政的最早提出是资产阶级国家，我国是在20世纪80年代末。依法行政是历史发展到一个阶段的产物，党的十五大、十六、十八大都分别对“依法执政”的概念进行了阐述。概括地讲，所谓依法行政就是国家各级行政机关依法行使行政权力，并且在法律授权的前提下，依照法律规定的程序和权限来管理社会公共事务。具体地来讲，是指国家各级行政机关及其工作人员依据宪法和法律，在规定的职权范围内，对国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项社会事务依法进行的有效管理活动。依法行政作为治理国家的方式，是政治经济发展的结果。本文就领导干部依法行政的必要性进行了阐述，指出领导干部依法行政工作中存在的主要问题，就如何提高领导干部依法行政能力提出了初步建议。
一、领导干部依法行政的必要性
作为“关键的少数”，领导干部应在依法行政中起表率作用。①改善和增强领导干部的依法行政能力，全面地、及时有效地提升领导干部的依法行政能力，这不仅有利于社会主义新时期条件下依法行政可以更好地贯彻和落实，对保障社会和国家的持久稳定发展也有积极地影响。
（一）领导干部依法行政是构建和谐社会的保证行政权的行使与社会公共利益和广大人民群众的利益最为密切，领导干部依照法律行使国家公共权力，对被管理人采取直接影响其权利义务的行为，是最容易侵犯公民、法人或其他组织的合法权益。因此，领导干部只有在法律授予的权限范围之内，严格按照法律规定的程序、时限等去处理行政管理事务，才能保护广大人民群众的切身利益。但在现实生活中，有的领导干部与地方官员违法施政，他们没有利用手中的权力，为广大人民群众谋利益，而是利用人民赋予的权力来欺压人民，这些党员领导干部素质低下、责任心不强、法治意识淡薄，对人民赋予的权力认识不够，从而导致社会存在不安定因素。为此，领导干部只有依法行政，才是解决当前社会和谐稳定的关键。
（二）领导干部依法行政是实现依法治国的关键党的十八大报告明确指出：依法行政是依法治国的关键。要推进依法行政，必须做到严格规范公正文明执法。领导干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者，要自觉运用法治思维和法治方式来行使行政权力，创新执法体制，完善执法程序，建立权责统一、高效权威的依法行政体制。如果各级行政机关领导干部都能依法行使职权，依法进行管理，依法治国就有了基本保证。而坚持依法治国的方略，又为依法行政创造了大环境和前提条件。如果没有依法治国的方略和大环境，就根本谈不上依法行政。但没有依法行政，依法治国就会落空。因此，依法行政是现代法治国家行使行政权力所普遍遵循的基本准则，也是实现依法治国的根本保证。
（三）领导干部依法行政是建设法治政府的需要依法行政的一个重要方面，就是政府机关工作人员、特别是各级领导干部要转变行政观念，提高依法行政的自觉性。随着司法体制改革的推行，领导干部的行政法律意识有了较大提高。但也存在着不少问题，主要表现在把依法行政简单化，认为领导干部依法行政就是依章办事，遵守上级下达的有关文件就是依法行政，而不管所奉行的“章”、所遵循的“法”的等级、效力和内容如何。这些都阻碍了依法行政的顺利进行，成为行政法治建设中的突出问题之一，亟待解决。领导干部是行政管理的具体执行者，是政府意志的具体实施者。坚持用权为民还是以权谋私，是对领导干部的严峻考验。只有不断提高领导干部依法行政能力，明确是与非、罪与非罪的界限，警钟常鸣，防患未然，才可以保障领导干部为人民掌好权、用好权，从源头上治理和预防腐败。领导干部要认清自己的历史责任，从根本上改变那些已经不能适应依法行政要求的传统观念、工作习惯和工作方法，不断提高依法行政的能力和水平，才能适应建设廉洁、勤政、务实、高效、法治政府的迫切需要。
二、当前领导干部依法行政存在的主要问题
（一）领导干部依法行政法制观念淡薄受中国传统文化的影响，领导干部对依法治国、依法行政的理解不深，仅停留在表面。遇事最先想到的往往是上级部门的命令或者是以往的惯例，而不是法律，骨子里面缺少法治思维和法律信仰。具体表现在两个方面：一是少数领导干部以言代法，把自己的话变成法上之法或以权代法，乱下指示，任意干预行政执法；有的把依法行政同经济建设对立起来，一味强调经济发展，以经济建设为借口，制定土政策、土办法，抵制依法行政；“全心全意为人民服务”常挂嘴边，但在心目中更多地是一种不得不说却无需兑现的政治口号。二是少数领导干部特权思想严重。在这些领导干部心中，根深蒂固的意识仍是“权力本位”或者“官本位”，作为执法对象的普通百姓在他们眼里不过是自己统治的草民，因而这些人对作风霸道、语言粗暴、态度生硬、漠视权利等种种不良的执法行为自是习以为常、不以为然。
（二）领导干部依法行政水平有待提高一是领导干部专业知识缺乏。目前多数行政领导干部没有经过专业的行政执法必备素质培养，特别是在县级及县级以下的行政领导干部，经过系统业务和法律培训的为数不多，执法不懂法，执法程序没有熟练掌握，存在有乱用法典、胡乱执法的现象，严重侵犯了相对人的合法权益的同时，也给国家形象和领导干部的整体形象带来极大地负面影响。二是行政自由裁量权滥用。由于执法涉及的社会生活范围很广，加之社会生活的复杂性和社会发展的不平衡性，法律不可能都作出明确而严格的规定，一般只做概括性的规定或不予具体规定，由行政机关根据具体情况决定，从而导致法律给行政权赋予了很大的自由裁量权，使得执法具有很大的灵活性，一旦领导干部滥用职权，则会造成执法无序、政府腐败的结果。因此，当前领导干部滥用职权、以权谋私的事件屡有发生。这些领导干部置当事人和人民的利益于不顾，利用手中的职权，大肆牟取私利，已严重地影响了各级政府的执法声誉和执法权威。 （三）领导干部依法行政缺乏可操作性随着我国市场经济的不断发展和全社会的不断进步，新领域、新情形的不断出现对行政立法提出了更高的要求和挑战。执法过程中，时常出现无法可依或有法难依的情形。具体表现在：一是行政立法滞后。不少应修改的行政法规、规章未予以修改，立法机制在行政立法上有些难以预见，以致行政执法机关有法难依。二是法律规范不协调。有的条款规定比较宏观，过于原则，不易操作；有的落实不力，推进迟缓；有的过于强调联合执法，没有确立明确的执法部门和独立的处罚权，存在着各部门受利益影响所形成的法与法之间相互抵触、“打架”的现象。
三、提高领导干部依法行政的初步建议
领导干部作为直接行使行政权力、具体履行行政职责的机关工作人员，其依法行政的能力和水平直接影响着依法行政的全面推进。因此，全面推进依法行政，建设法治政府，必须着力抓好基层领导干部依法行政的能力建设这一基础工程。鉴于目前基层领导干部依法行政能力存在的问题，要切实抓好基层领导干部依法行政的能力建设，必须从转变观念、健全机制、加大监督上下功夫。
（一）转变领导干部的思维观念各级干部特别是领导干部，要自觉转变与依法行政不相适应的思想观念和行为方式，用科学的法治思维和法治方式来研究情况、分析问题，学会依法管理社会和政府的各项事务。一是要树立执政为民理念。我国宪法明确规定：“中华人民共和国一切权力属于人民。”由此可见，人民是我们国家的主人，领导干部手中的权力是人民赋予的。领导干部要自省、自重、自警、自励、自律，自觉依法行使手中的权力，真正做到权为民所用、利为民所谋。二是要树立法律权威理念。依法治国的核心，就在于确立宪法和法律作为治国的最具权威。各级行政机关及工作人员、特别是各级领导干部要带头遵守法律、运用法律、维护法律的权威，任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威，都必须在宪法法律范围内活动，都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务，都不得有超越宪法法律的特权。三是要树立程序法治理念。程序法治，一方面是指依法行政应当按照正当法律程序进行，实现程序法定化；另一方面是指法治和依法行政具有程序主导性，依法行政主要体现为依程序行政。领导干部要依照法律既有规定的程序使用手中的权力，通过公正、透明、高效的程序制度，逐步消除旧有实体制度部门化、地方化及管制过死等诸多弊病。
（二）健全依法行政的机制建设（1）建立依法行政考评机制。建立和完善干部依法行政的考核机制是提高领导干部依法行政自觉性的关键。为此，在加强领导干部依法行政能力建设的实践中，要从两个方面建立和完善依法行政考核制度：一是选拔考核。要将领导干部依法行政的能力作为一个重要的选拔考核标准，重点考核领导干部有关行政法等基本法律知识和拟任职位所应具备的法律知识的掌握情况。二是政绩考核。要将是否具有依法行政观念、知识水平和依法行政的能力作为对领导干部政绩考核的一个重要指标。（2）建立和完善行政责任追究制度。要按照“有权必有责，用权受监督，违法要追究，侵权须赔偿”的要求，建立健全行政责任追究制度，对领导班子成员就依法行政工作定岗定责定奖惩，实行重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。要细化追究责任的主体和具体类型，对承担依法行政领导干部的责任追究必须公开化、透明化，不得以调离换岗、明降暗升等方式加以掩盖。
（三）加大依法行政的监督力度党的十八届四中全会指出，深入推进依法行政，强化对行政权力的制约和监督，增强监督合力和实效。当前，基层领导干部存在着许多行政违法行为，其中一个重要的原因就是监督不力，缺乏强有力的监督机制。为了使领导干部依法行政，必须把领导干部的行政权力置于严格的监督之下。一是要制定和完善行政法治监督方面的法律法规。改变现阶段行政监督方面的法律规定较少及监督机制不健全的状况。通过完善相关法律制度，真正把领导干部行政权力的行使活动纳入法治的轨道。二是创新行政机关内部层级监督机制。要建立健全规范性文件的备案审查制度，加强行政复议工作，完善行政执法程序监督，充分发挥行政监察、审计部门的行政职能，强化对领导干部行政权力的专门监督和制约，改进上级机关对下级机关的监督，建立常态化监督制度。三是加强对重点领域的监督制约。要重点对权力集中的部门和岗位，如财政、政府采购、公共资源、工程建设等领域，实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用，从而强化对行政权力的制约。
[ 注 释 ]
①黎贵英.领导干部要做依法行政的表率[N].湖北日报，2015-6-27.