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摘要：作为国家宏观调控的手段之一，土地收购储备是实现土地资源的最优化利用的有力保障。因此，我们要积极推进土地收购储备工作的顺利实施。本文主要论述了我国当今土地收购储备中存在的问题以及做好土地收购储备工作的重要性及对策。
关键词：土地收购储备；管理和完善；收益分配.
1.我国土地收购储备中存在的主要问题
土地收购储备的实施自然需要有土地收购储备制度做保证，但是这一制度的实施极易引起利益和权利的风波，在具体的实践环节导致了诸多问题的出现，降低了工作效率[1]。总结起来，问题如下。
1.1风险控制和资金使用机制有待完善
资金和土地的运用是土地收购储备制度最基本的要素。土地收购储备的实施既是资金的循环过程，也是土地的流转过程。如果资金不足，那么在具体的实施过程中，是难以运作的。通过观察土地收购储备的运作过程，发现政府只在初期注入少量资金，其资金主要来源是银行贷款。虽然这种单一的投资方式能够解决土地收购储备的问题，但是存在较大的风险，并且资金筹备机制不完善。随着统一收购政策的出台，要求政府开放式收购需要盘活的土地，如果资金来源单纯依靠银行贷款，不仅会使开放式收购的资金短缺，而且可能还会使得土地收购的成本随着经济形势的变化大幅度增加，更有甚者可能出现土地储备成本高于土地转让利益的怪现象[2]。所以，建立一整套完善合理的土地运作资金筹措和使用制度势在必行。
1.2土地收购储备制度的利益分配还有待进一步完善
目前，大多数大中型城市，往往盘活原由政府划拨给企业，这样存量土地的主动权也就归企业所有，而政府只收取土地转让时产生的成本，企业得到了土地盘活的大部分资金。土地收购储备制度建立之前，很多城市土地收购储备采取的是企业自主型的土地交易模式。建立土地收购储备制度后，市场真正成为了土地交易的杠杆，由其确定土地价格、确定土地开发单位等措施，实现了政府土地市场中的监督管理作用。利益和权力的分配问题是其中的关键所在[3]。所以，合理分配土地使用者和政府之间的利益分配，准确合理的定位土地收益的归属者，是土地收购储备制度能够顺利进行的保证。
1.3土地收购储备制度的高效运行缺乏有力的监督。
土地收购储备制度是一个复杂的巨系统，它的高效运行需要供水、供电、规划、财政等部门的积极配合，这些部门积极配合的程度，会直接影响到土地运作的成本。作为管理部门，如果仍采取旧有的管理模式，就会因为缺乏创新赶不上市场发展的要求而增加土地成本。就目前我国的城市管理，监督和财政部门，土地和政府规划部门往往分属于不同的系统，一旦部门之间衔接不好，就会阻碍土地和资金的管理。例如政府部门虽然储备了土地，但是如果不能及时规划土地，就无法及时推出，这会形成恶性循环，土地储备越久，损失也就越大[4]。那么资金的周转也是如此。目前，土地储备资金周转渐缓，这主要是由土地储备不同步和个别相关管理部门之间衔接不当引起的。所以，建立一个完善的土地管理机制势在必行。
2.做好土地收购储备工作的重要性
土地收购储备工作是政府宏观调控的手段之一，是实现土地资源最优化利用的保障。事实证明，土地收购储备工作的高效运行对于优化土地利用结构，留存土地，提高土地资源的利用率，加强政府的宏观调控能力，推动区域经济的一体化发展具有重要的作用[5]。
（1）优化了土地市场资源的环境。土地收购储备工作的高效运行，不仅能够深化土地使用制度，防治土地交易中的违法行为，净化土地市场环境，避免了国有资产的大量流失，在此基础上建立了土地市场公开、公平、公正的交易原则，促进了土地运作的顺利进行。
（2）实行土地收购储备制度有利于加强政府宏观调控的作用，在市场经济条件下更好的利用土地资源。有了土地收购储备制度的保证，政府可以全面运用法律、政治或经济的手段及时的控制储备土地的分布、价格、数量，使土地的管理逐步按人们的预期进行。
（3）有利于政府拓宽新的融资渠道，增加资金来源，扩展资金的发展规模。土地收购储备的实施能够最大限度的保证土地资产的保值增值，这样政府作为土地所有者才能保证其得到最大的经济利益，以至于更好的为人民服务。
（4）有利于实现政府对土地的长远规划。土地收购储备工作可以实现定性、定量、定时的提供土地资源的目标，明确土地的规划数量和使用性质，使得城市规划和土地供给不冲突，加强土地总体规划的编制和运作力度，优化土地使用结构形成合理布局。
3.规范土地收购储备工作采取的措施与对策
完善土地收购储备制度意义重大，为了克服其在实践过程中的弊端，需要我们采取相应的措施和对策，提高土地收购储备工作的效率，规范土地市场，使土地市场和市场经济体制相结合，更好的发挥政府对土地市场的宏观调控作用[6]。
3.1合理分配土地收益，科学界定土地使用权
土地储备制度的贯彻实施核心是公平合理的分配土地收益。能否准确界定土地使用权的内涵是公平合理分配原土地使用者和政府间收益的关键，除此以外进一步明确对原土地使用者如何补償、补偿依据、补偿性质等。在实施利益分配时，全面综合的考虑企业实际困难、国际惯例和土地权利等方面。依据土地权利合理确定收购价格。从土地的产权角度考虑，土地使用权、所有权、发展权和处置权都与土地收购价格息息相关。依据中华人民共和国《宪法》，我国的土地归国家所有，所以土地所有权价格不属于土地收购价格。土地使用权是使用者按照国家划拨文件规定的条件或者土地出让合同获得使用土地的权利，在土地的使用过程中对其投资并获得回报，所以土地使用权价格属于土地收购价。土地的处置权包括土地划拨、出让、转让、抵押、出租等[7]。但就划拨的土地来说，处置权收益也不应属于土地收购价。关于出让的土地，不完全处置权归土地使用者所有，合同中有明文规定的土地处置权收益应包含在收购价格中。土地的发展权是指土地由于规划调整而获得增值收益的权利。土地使用者所拥有的土地处置权和使用权的收益都是土地收购价格的范畴，即补偿标准是土地使用者现在所拥有的权利。
3.2建立专门的土地储备组织机构
土地储备制度的高效运作需要诸如经济、土地管理、财政税收、计划、规划、司法、房屋管理等部门的积极配合，政府的指导和支持作用是土地储备制度成功运作的关键所在，离开了政府的指导和支持，土地储备制度犹如无水之源，很难充分发挥在城市土地市场中的调控作用。为了从组织上确保土地储备制度实施到位，成立专门的城市土地储备管理委员会是十分必要的。
3.3实行多元化融资，拓宽资金来源，建立城市土地储备基金
土地储备基金是土地管理制度与市场经济相适应的体现，是运行机制和管理方式的结合[8]。资金来源应广泛: (1)财政贷款。在初始阶段，城市土地储备组织建立储备基金完全可以依赖银行贷款。(2)政府拨款。政府部门可从财政支出中划拨专门的款项作为启动资金。(3)土地收益。土地出让收益的一部分投资于城市公益事业和基础设施的建设，剩余部分可以为土地储备基金所用。(4)政府可以提前划拨一定收购的城市土地给开发公司和城市土地储备组织。这就相当于城市政府以土地这种固定资产的形式完成土地储备基金的计划。(5)土地储备机构也可发行土地债券。土地债券通过城市土地储备收益还本付息。(6)城市土地储备收益。土地储备基金也可来源于土地储备资金通过证券投资、存款等方式获得的资本增值部分，循环周转。(7)其他资金。按有关规定可进人土地储备基金的公共基金都包括在内，例如养老基金、离退休基金、各种保险基金等。
3.4加快完善土地储备的相关法律制度
①应规范土地储备机构的利、责、权和性质以及土地储备的范围、性质、内涵。②约束并规范土地的管理模式以及土地拆迁、收购、出让、储备的操作方法。③严格规范土地储备资金管理与运作的相关规定。规范和约束土地储备增值收益的管理与分配，以及土地储备中心贷款的数额、土地储备资金的管理与运作，资金的融资渠道等方面。④建立并健全土地储备的相关法律制度，明确违反土地储备法律法规的界限以及应负责任，以及违法行为相应的执行机构和违法行为的处分权力、处分标准、处分力度。
4.总结
总之，土地收购储备作为国家宏观调控的手段之一，是实现土地最优化利用的保障，土地储备工作的运行意义重大，就目前来说，也存在一定的问题。所以这种土地市场的现状也就要求我们不断深入加强土地市场的规范与培育，而土地市场尤其是一级市场的规范与培育不仅仅是一项刻不容缓而艰巨的工作，它还涉及到各部门的密切配合。各级土地相关管理部门的工作日程应该把土地市场的发展与培育纳入到重要工作中来，使我国的土地市场发展及其配套工作与时俱进，与土地使用制度改革的力度齐头并进，从而使我国的土地管理事业进入更加规范化的阶段，更好的为社会主义现代化服务。
参考文献：
[1]毕宝德.土地经济学(第4版)[M].北京:中国人民大学出版社.
[2]贾生华.城市土地储备制度:模式、效果、问题和对策[J].现代城市研究，2001，(3):44-47.
[3]张宏斌，贾生华.城市土地储备制度的功能定位及其实现机制[J].城市规划，2000，(4):17-20.
[4]冯昌中，宋佳波，曾尊固.社会主义市场经济下的土地储备及其模式选择[J].地理科学，2002，(3):288-293.
[5]李明月、胡竹枝：《关于我国城市土地储备制度的几点认识》，《城市开发》，2002，(7).
[6]贾生华、张宏斌、金星、邵建峰：《城市土地储备制度：模式、效果、问题和对策》，《现代城市研究》，2001.(3).
[7]周敏、王宇峰、张传忠：《我国城市土地储备制度存在的问题及对策》，《巢湖学院学报》，2006，(1).
[8]王小映：《我国城镇土地收购储备的内涵、性质和特征分析》，《城市发展研究》，2004，(3).
关键词：土地收购储备；管理和完善；收益分配.
1.我国土地收购储备中存在的主要问题
土地收购储备的实施自然需要有土地收购储备制度做保证，但是这一制度的实施极易引起利益和权利的风波，在具体的实践环节导致了诸多问题的出现，降低了工作效率[1]。总结起来，问题如下。
1.1风险控制和资金使用机制有待完善
资金和土地的运用是土地收购储备制度最基本的要素。土地收购储备的实施既是资金的循环过程，也是土地的流转过程。如果资金不足，那么在具体的实施过程中，是难以运作的。通过观察土地收购储备的运作过程，发现政府只在初期注入少量资金，其资金主要来源是银行贷款。虽然这种单一的投资方式能够解决土地收购储备的问题，但是存在较大的风险，并且资金筹备机制不完善。随着统一收购政策的出台，要求政府开放式收购需要盘活的土地，如果资金来源单纯依靠银行贷款，不仅会使开放式收购的资金短缺，而且可能还会使得土地收购的成本随着经济形势的变化大幅度增加，更有甚者可能出现土地储备成本高于土地转让利益的怪现象[2]。所以，建立一整套完善合理的土地运作资金筹措和使用制度势在必行。
1.2土地收购储备制度的利益分配还有待进一步完善
目前，大多数大中型城市，往往盘活原由政府划拨给企业，这样存量土地的主动权也就归企业所有，而政府只收取土地转让时产生的成本，企业得到了土地盘活的大部分资金。土地收购储备制度建立之前，很多城市土地收购储备采取的是企业自主型的土地交易模式。建立土地收购储备制度后，市场真正成为了土地交易的杠杆，由其确定土地价格、确定土地开发单位等措施，实现了政府土地市场中的监督管理作用。利益和权力的分配问题是其中的关键所在[3]。所以，合理分配土地使用者和政府之间的利益分配，准确合理的定位土地收益的归属者，是土地收购储备制度能够顺利进行的保证。
1.3土地收购储备制度的高效运行缺乏有力的监督。
土地收购储备制度是一个复杂的巨系统，它的高效运行需要供水、供电、规划、财政等部门的积极配合，这些部门积极配合的程度，会直接影响到土地运作的成本。作为管理部门，如果仍采取旧有的管理模式，就会因为缺乏创新赶不上市场发展的要求而增加土地成本。就目前我国的城市管理，监督和财政部门，土地和政府规划部门往往分属于不同的系统，一旦部门之间衔接不好，就会阻碍土地和资金的管理。例如政府部门虽然储备了土地，但是如果不能及时规划土地，就无法及时推出，这会形成恶性循环，土地储备越久，损失也就越大[4]。那么资金的周转也是如此。目前，土地储备资金周转渐缓，这主要是由土地储备不同步和个别相关管理部门之间衔接不当引起的。所以，建立一个完善的土地管理机制势在必行。
2.做好土地收购储备工作的重要性
土地收购储备工作是政府宏观调控的手段之一，是实现土地资源最优化利用的保障。事实证明，土地收购储备工作的高效运行对于优化土地利用结构，留存土地，提高土地资源的利用率，加强政府的宏观调控能力，推动区域经济的一体化发展具有重要的作用[5]。
（1）优化了土地市场资源的环境。土地收购储备工作的高效运行，不仅能够深化土地使用制度，防治土地交易中的违法行为，净化土地市场环境，避免了国有资产的大量流失，在此基础上建立了土地市场公开、公平、公正的交易原则，促进了土地运作的顺利进行。
（2）实行土地收购储备制度有利于加强政府宏观调控的作用，在市场经济条件下更好的利用土地资源。有了土地收购储备制度的保证，政府可以全面运用法律、政治或经济的手段及时的控制储备土地的分布、价格、数量，使土地的管理逐步按人们的预期进行。
（3）有利于政府拓宽新的融资渠道，增加资金来源，扩展资金的发展规模。土地收购储备的实施能够最大限度的保证土地资产的保值增值，这样政府作为土地所有者才能保证其得到最大的经济利益，以至于更好的为人民服务。
（4）有利于实现政府对土地的长远规划。土地收购储备工作可以实现定性、定量、定时的提供土地资源的目标，明确土地的规划数量和使用性质，使得城市规划和土地供给不冲突，加强土地总体规划的编制和运作力度，优化土地使用结构形成合理布局。
3.规范土地收购储备工作采取的措施与对策
完善土地收购储备制度意义重大，为了克服其在实践过程中的弊端，需要我们采取相应的措施和对策，提高土地收购储备工作的效率，规范土地市场，使土地市场和市场经济体制相结合，更好的发挥政府对土地市场的宏观调控作用[6]。
3.1合理分配土地收益，科学界定土地使用权
土地储备制度的贯彻实施核心是公平合理的分配土地收益。能否准确界定土地使用权的内涵是公平合理分配原土地使用者和政府间收益的关键，除此以外进一步明确对原土地使用者如何补償、补偿依据、补偿性质等。在实施利益分配时，全面综合的考虑企业实际困难、国际惯例和土地权利等方面。依据土地权利合理确定收购价格。从土地的产权角度考虑，土地使用权、所有权、发展权和处置权都与土地收购价格息息相关。依据中华人民共和国《宪法》，我国的土地归国家所有，所以土地所有权价格不属于土地收购价格。土地使用权是使用者按照国家划拨文件规定的条件或者土地出让合同获得使用土地的权利，在土地的使用过程中对其投资并获得回报，所以土地使用权价格属于土地收购价。土地的处置权包括土地划拨、出让、转让、抵押、出租等[7]。但就划拨的土地来说，处置权收益也不应属于土地收购价。关于出让的土地，不完全处置权归土地使用者所有，合同中有明文规定的土地处置权收益应包含在收购价格中。土地的发展权是指土地由于规划调整而获得增值收益的权利。土地使用者所拥有的土地处置权和使用权的收益都是土地收购价格的范畴，即补偿标准是土地使用者现在所拥有的权利。
3.2建立专门的土地储备组织机构
土地储备制度的高效运作需要诸如经济、土地管理、财政税收、计划、规划、司法、房屋管理等部门的积极配合，政府的指导和支持作用是土地储备制度成功运作的关键所在，离开了政府的指导和支持，土地储备制度犹如无水之源，很难充分发挥在城市土地市场中的调控作用。为了从组织上确保土地储备制度实施到位，成立专门的城市土地储备管理委员会是十分必要的。
3.3实行多元化融资，拓宽资金来源，建立城市土地储备基金
土地储备基金是土地管理制度与市场经济相适应的体现，是运行机制和管理方式的结合[8]。资金来源应广泛: (1)财政贷款。在初始阶段，城市土地储备组织建立储备基金完全可以依赖银行贷款。(2)政府拨款。政府部门可从财政支出中划拨专门的款项作为启动资金。(3)土地收益。土地出让收益的一部分投资于城市公益事业和基础设施的建设，剩余部分可以为土地储备基金所用。(4)政府可以提前划拨一定收购的城市土地给开发公司和城市土地储备组织。这就相当于城市政府以土地这种固定资产的形式完成土地储备基金的计划。(5)土地储备机构也可发行土地债券。土地债券通过城市土地储备收益还本付息。(6)城市土地储备收益。土地储备基金也可来源于土地储备资金通过证券投资、存款等方式获得的资本增值部分，循环周转。(7)其他资金。按有关规定可进人土地储备基金的公共基金都包括在内，例如养老基金、离退休基金、各种保险基金等。
3.4加快完善土地储备的相关法律制度
①应规范土地储备机构的利、责、权和性质以及土地储备的范围、性质、内涵。②约束并规范土地的管理模式以及土地拆迁、收购、出让、储备的操作方法。③严格规范土地储备资金管理与运作的相关规定。规范和约束土地储备增值收益的管理与分配，以及土地储备中心贷款的数额、土地储备资金的管理与运作，资金的融资渠道等方面。④建立并健全土地储备的相关法律制度，明确违反土地储备法律法规的界限以及应负责任，以及违法行为相应的执行机构和违法行为的处分权力、处分标准、处分力度。
4.总结
总之，土地收购储备作为国家宏观调控的手段之一，是实现土地最优化利用的保障，土地储备工作的运行意义重大，就目前来说，也存在一定的问题。所以这种土地市场的现状也就要求我们不断深入加强土地市场的规范与培育，而土地市场尤其是一级市场的规范与培育不仅仅是一项刻不容缓而艰巨的工作，它还涉及到各部门的密切配合。各级土地相关管理部门的工作日程应该把土地市场的发展与培育纳入到重要工作中来，使我国的土地市场发展及其配套工作与时俱进，与土地使用制度改革的力度齐头并进，从而使我国的土地管理事业进入更加规范化的阶段，更好的为社会主义现代化服务。
参考文献：
[1]毕宝德.土地经济学(第4版)[M].北京:中国人民大学出版社.
[2]贾生华.城市土地储备制度:模式、效果、问题和对策[J].现代城市研究，2001，(3):44-47.
[3]张宏斌，贾生华.城市土地储备制度的功能定位及其实现机制[J].城市规划，2000，(4):17-20.
[4]冯昌中，宋佳波，曾尊固.社会主义市场经济下的土地储备及其模式选择[J].地理科学，2002，(3):288-293.
[5]李明月、胡竹枝：《关于我国城市土地储备制度的几点认识》，《城市开发》，2002，(7).
[6]贾生华、张宏斌、金星、邵建峰：《城市土地储备制度：模式、效果、问题和对策》，《现代城市研究》，2001.(3).
[7]周敏、王宇峰、张传忠：《我国城市土地储备制度存在的问题及对策》，《巢湖学院学报》，2006，(1).
[8]王小映：《我国城镇土地收购储备的内涵、性质和特征分析》，《城市发展研究》，2004，(3).