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【摘要】 经济公益诉讼的产生是经济法律对现实社会需求做出的回应，也是完善经济法律制度，切实保障国家、社会经济利益的要求。然而由于我国的实际情况以及经济公益诉讼制度自身的缺陷，构建我国的公益诉讼制度亦有许多问题需要解决。
【关键词】 必然性；原告主体资格；社会公共利益；制度设计
1 经济公益诉讼产生的必然性
经济公益诉讼是指经济公益诉讼是指由于行政机关或其它公共权力机构、组织及个人的违法行为或不作为行为，使社会经济公共利益遭受侵害或着有遭受侵害的危险时，法律允许相关国家机关或公民或团体为维护社会经济公益而向法院提起诉讼的制度。它是公益诉讼制度在经济法上的体现与延伸。目前，在我国建立经济公益诉讼制度是很有必要的。
首先，进入20世纪，在科学技术迅速进步推动下社会经济深化发展，我国确立市场经济体制后经济发展及其迅速，伴之民主法制观念深入人心。在这个过程中，各个主体间的经济联系日益紧密，经济交往日益频繁复杂，社会主体的经济利益呈现多元化样态。同时，社会领域经济冲突和矛盾更多更尖锐，新的问题层出不穷。现代经济纠纷较之以前呈现出扩散性、受害范围广和波及领域众多、同一行为侵害多种社会利益等特征。诸如环境污染、产品质量纠纷、医疗事故纠纷等具有扩散性损害侵犯了大规模的受害者的合法权益。甚至很多作为经济法规制对象的经济违法行为侵害的客体主要是国家的经济利益和社会经济利益，没有明显的受害者，例如大型公司的垄断行为。
我国现有的诉讼制度（主要指民事诉讼与行政诉讼）秉承传统的“诉讼利益”理论，在假设“一是人们关心且也只能关心个人的利益;二是所有的国家机关都能尽职尽责地保护国家利益和社会公共利益而无需公民或者其他组织操心”[ ]规定只有与诉讼标的有直接利害关系的当事人才能够作为原告起诉。当行政机关由于诸如财政支出、人员配置、权力寻租等种种问题在保护社会经济公益显得力不从心时，社会将希望寄托于社会正义的最后一道防线——司法系统。然而当社会正义人士为社会经济公益到法院起诉时却因为不符合主体资格而被拒之门外，我国的国家和社会经济公益法律保护制度面临尴尬境地。诉讼的最终目的是解决社会纠纷，维护实体法益。回应现实社会要求，建立经济公益诉讼制度是必然的最佳选择。
其次，从“无救济就无权利”的角度看，为了将经济法所规定的经济利益得到切实保护，不至于成为一纸空文，建立经济公益诉讼制度，赋予相关主体以诉权，在国家、社会经济公益受到侵犯或有受侵犯的危险时通过司法程序予以救济时十分必要的。实体法律制度必然会派生出相应的诉讼形式，基于实体法与程序法这种紧密的的联系，经济法作为独立的法律部门和经济法律规范的大量颁布，必然导致经济公益诉讼的产生。
2 经济公益诉讼亟需破解的困境
2.1 经济公益诉讼的原告制度设计。
2.1.1 顺应国际潮流，放宽原告资格。在我国，建立经济公益诉讼制度最大的制度障碍就是原告资格的设计。传统诉讼体制僵化的要求只有自身权益受到侵害或发生权力义务争议的人才是适格当事人。这种制度如同莫诺·卡佩莱蒂的描述，“随着现代社会的复杂化,单单一个行动就致使许多人或许得到利益或许蒙受不利的事件频繁发生,其结果使得传统的把一个诉讼案仅放在两个当事人之间进行考虑的框架越发显得不甚完备。”对传统的诉讼制度和理论进行超越,放宽原告资格,赋予相应机关、社会团体、个人以经济公益诉权，在行政力量缺位的时候借助社会力量对社会经济利益进行保护势在必行。与起诉的主体相对应，经济公益诉讼可以分为三类:首先是机关之诉,指那些负有维护公共利益职责的国家机关,有权就其所管辖领域的社会公共利益被违法行为侵害时,提起经济公益诉讼;二是民众之诉,指那些与被侵害的公共利益无直接利害关系,但其利益因为公益致害而最终会受到间接的侵害,故法律授权予其代表公众提起公益诉讼;比如环境破坏、土地滥用、林木滥伐、国有资产的流失等破坏市场经济秩序和危害公共利益的案件;三是受害人之诉,指一方面原告是被害人,另一方面被诉有侵权行为同时侵害或威胁了社会公共利益,此时法律授权原告可以提起包括私益和公益内容的诉讼,其诉讼请求涵盖了私益和公益两个方面。对此，先由最高人民法院以司法解释的行使加以规定，在条件成熟后再立法为宜。
2.1.2 人民检察院的原告资格。在这里，着重需要关注的是检察院能否成为经济公益诉讼的原告。在我国，许多学者认同应该在经济公益诉讼中应该赋予检察院原告资格。原因是：
2.1.2.1 为维护社会经济公益赋予检察机关原告资格符合国际通例。在法国，检察官是国家利益的代表，是社会公共利益的代表。
2.1.2.2 检察机关提起经济公益诉讼与其作为国家法律监督机关行使法律监督权的性质相吻合。我国的宪法规定，检察机关为我国的法律监督机关。根据现行的诉讼法体系，检察机关在传统民事诉讼、行政诉讼中的直接监督方式是，对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规的，有权按照审判监督程序提出抗诉。对此,笔者认为有待商榷。
(1)我国与国外的检查机关性质是不同的。我国的政治架构是在人民代表大会制度下的“一府两院”制度。三者相互独立，人民检察院在性质上属于司法机关。我国检察机关属于司法机关，应该恪守司法权的被动性特质，在当事人的启动下才能引起司法权的运行，不易作为原告，纠举违法行为。
(2)检查机关在我国是代表国家行使法律监督权的机关，对司法运行过程中的违法行为通过行使抗诉权、派员出庭参加诉讼等途径进行监督，以维系我国司法运行的公正，这对防止程序违法尤为重要。同时我国人民检察院系统与人民法院系统不同，实行上级检察院领导下级检察院的体制。
(3)经济公益诉讼也是诉讼的一种，既然是诉讼就会有输赢，因为诉讼本身具有必须判明是非曲直的特质。检查机关在参加经济公益诉讼中也有败诉的可能，那么就有可能要承担诉讼的法律责任（比如承担诉讼费用、被反诉等）。在现有的制度设计下，如果没有根本性的变革，并对此做出切实行之有效的安排，提起公诉的检察机关将面临尴尬的境地。
2.2 经济公益诉讼中“公益”的确定与选择。经济公益诉讼作为一种新型的诉讼制度，与传统诉讼相比最大不同就是以维护社会公共利益为目的，其在原告主体资格制度上所做的突破也源于此。然而社会公共利益从来都不是一个单一概念。按照庞德的利益分类学说,“社会利益”也即我们通常所称的社会公共利益“是从社会生活角度出发,为维护社会秩序、社会的正常活动而提出的主张、要求和愿望”,主要包括一般安全利益、社会组织安全的利益、一般道德的利益、保护社会资源的利益、一般进步的利益、个人生活方面的利益六大类,每一大类又下分许多小类。作为社会公共利益在经济法领域的反映的社会经济公共利益也应该是个集合概念，它表征着维系社会正常发展运行所需要的众多、复杂经济要求，一个经济公益诉讼可能涉及众社会经济公共利益。经济公益诉讼的个案中涉诉的“公益”实际只是案件原告在诸多涉案的经济公共利益根据个人偏好选择出的自己最关心的一种或几种社会经济公共利益，它并没有涵盖所有涉案“经济公益”。以垄断公益诉讼案件为例，这其中就牵涉到公民公平交易选择权、企业普遍谋求经济发展权力（包括垄断企业与被侵害其他企业）、国家经济管理秩序、给国家税收带来的影响等多种公共经济利益。
2.3 法院的定位及其与行政权力的对接。
2.3.1 我国现在的法律思想与理念受大陆法系影响较大，在诸多的制度设计上也是吸收、借鉴以法国、德国为代表的大陆法系国家的做法并根据我国特殊国情进行适当改进。因此我国在司法制度上明确立法与司法的分工，强调成文法典的权威性。虽然也允许法官有自由裁量的余地，并承认判例和习惯在解释法律方面的作用，但一般不承认法官的造法职能，强调法官只能适用法律，决案必须援引制定法，不能以判例作为依据，即否认“法官造法”。虽然在科技发展、经济全球化等原因推动，英美法系和大陆法系两种法律制度联系日益紧密并相互借鉴的大背景下，我国最高人民法院发布的案例对全国法院审判工作有指导作用，但我国法院的定位严格上将仍属大陆法系。
2.3.2 建立经济公益诉讼制度，在社会主体的参与下通过司法程序使违法者在因其行为致使经济公共利益受损或有受损的危险时承担法律责任，恢复社会经济秩序并对其他人产生教育、威慑作用最最大程度终降低损害社会经济公共利益行为的发生几率是我们建立经济公益诉讼的目的。这里就需要人民法院具有多种制裁违法的手段，例如吊销执照、罚款、取消准入资格等。在现有的制度框架下，法院能做出的恢复原状、赔礼道歉、赔偿损失等判决远远不敷使用。
而在我国由于传统体制影响和基于“所有的国家机关都能尽职尽责地保护国家利益和社会公共利益而无需公民或者其他组织操心”的假设，国家将吊销执照等权力统统赋予行政机关行使。行政机关在处罚相关违法行为方面相比司法程序而言确实具有灵活、便捷等特点，但其垄断了相关处罚手段上的话语权，使经济公益诉讼制度的建立面临司法与行政权力如何对接，形成内部和谐、互为补充的整套违法惩治体系，更好保护社会公共经济利益的难题。困境的破解需要我们在理论突破、相关立法等一系列方面做好工作，这个过程无疑是漫长的，而我国建立经济公益诉讼制度的需求亦十分迫切。除加快立法步伐以外，作为过度阶段的应急措施，建立在提起公益诉讼前的行政审查制度是有必要的，即人们在提起经济公益诉讼前先将有关争议提交行政审查，能够通过行政手段解决的则可以免于起诉，这对于防止滥诉，节约社会成本而言也是十分有用的。
收稿日期：2008-4-28
【关键词】 必然性；原告主体资格；社会公共利益；制度设计
1 经济公益诉讼产生的必然性
经济公益诉讼是指经济公益诉讼是指由于行政机关或其它公共权力机构、组织及个人的违法行为或不作为行为，使社会经济公共利益遭受侵害或着有遭受侵害的危险时，法律允许相关国家机关或公民或团体为维护社会经济公益而向法院提起诉讼的制度。它是公益诉讼制度在经济法上的体现与延伸。目前，在我国建立经济公益诉讼制度是很有必要的。
首先，进入20世纪，在科学技术迅速进步推动下社会经济深化发展，我国确立市场经济体制后经济发展及其迅速，伴之民主法制观念深入人心。在这个过程中，各个主体间的经济联系日益紧密，经济交往日益频繁复杂，社会主体的经济利益呈现多元化样态。同时，社会领域经济冲突和矛盾更多更尖锐，新的问题层出不穷。现代经济纠纷较之以前呈现出扩散性、受害范围广和波及领域众多、同一行为侵害多种社会利益等特征。诸如环境污染、产品质量纠纷、医疗事故纠纷等具有扩散性损害侵犯了大规模的受害者的合法权益。甚至很多作为经济法规制对象的经济违法行为侵害的客体主要是国家的经济利益和社会经济利益，没有明显的受害者，例如大型公司的垄断行为。
我国现有的诉讼制度（主要指民事诉讼与行政诉讼）秉承传统的“诉讼利益”理论，在假设“一是人们关心且也只能关心个人的利益;二是所有的国家机关都能尽职尽责地保护国家利益和社会公共利益而无需公民或者其他组织操心”[ ]规定只有与诉讼标的有直接利害关系的当事人才能够作为原告起诉。当行政机关由于诸如财政支出、人员配置、权力寻租等种种问题在保护社会经济公益显得力不从心时，社会将希望寄托于社会正义的最后一道防线——司法系统。然而当社会正义人士为社会经济公益到法院起诉时却因为不符合主体资格而被拒之门外，我国的国家和社会经济公益法律保护制度面临尴尬境地。诉讼的最终目的是解决社会纠纷，维护实体法益。回应现实社会要求，建立经济公益诉讼制度是必然的最佳选择。
其次，从“无救济就无权利”的角度看，为了将经济法所规定的经济利益得到切实保护，不至于成为一纸空文，建立经济公益诉讼制度，赋予相关主体以诉权，在国家、社会经济公益受到侵犯或有受侵犯的危险时通过司法程序予以救济时十分必要的。实体法律制度必然会派生出相应的诉讼形式，基于实体法与程序法这种紧密的的联系，经济法作为独立的法律部门和经济法律规范的大量颁布，必然导致经济公益诉讼的产生。
2 经济公益诉讼亟需破解的困境
2.1 经济公益诉讼的原告制度设计。
2.1.1 顺应国际潮流，放宽原告资格。在我国，建立经济公益诉讼制度最大的制度障碍就是原告资格的设计。传统诉讼体制僵化的要求只有自身权益受到侵害或发生权力义务争议的人才是适格当事人。这种制度如同莫诺·卡佩莱蒂的描述，“随着现代社会的复杂化,单单一个行动就致使许多人或许得到利益或许蒙受不利的事件频繁发生,其结果使得传统的把一个诉讼案仅放在两个当事人之间进行考虑的框架越发显得不甚完备。”对传统的诉讼制度和理论进行超越,放宽原告资格,赋予相应机关、社会团体、个人以经济公益诉权，在行政力量缺位的时候借助社会力量对社会经济利益进行保护势在必行。与起诉的主体相对应，经济公益诉讼可以分为三类:首先是机关之诉,指那些负有维护公共利益职责的国家机关,有权就其所管辖领域的社会公共利益被违法行为侵害时,提起经济公益诉讼;二是民众之诉,指那些与被侵害的公共利益无直接利害关系,但其利益因为公益致害而最终会受到间接的侵害,故法律授权予其代表公众提起公益诉讼;比如环境破坏、土地滥用、林木滥伐、国有资产的流失等破坏市场经济秩序和危害公共利益的案件;三是受害人之诉,指一方面原告是被害人,另一方面被诉有侵权行为同时侵害或威胁了社会公共利益,此时法律授权原告可以提起包括私益和公益内容的诉讼,其诉讼请求涵盖了私益和公益两个方面。对此，先由最高人民法院以司法解释的行使加以规定，在条件成熟后再立法为宜。
2.1.2 人民检察院的原告资格。在这里，着重需要关注的是检察院能否成为经济公益诉讼的原告。在我国，许多学者认同应该在经济公益诉讼中应该赋予检察院原告资格。原因是：
2.1.2.1 为维护社会经济公益赋予检察机关原告资格符合国际通例。在法国，检察官是国家利益的代表，是社会公共利益的代表。
2.1.2.2 检察机关提起经济公益诉讼与其作为国家法律监督机关行使法律监督权的性质相吻合。我国的宪法规定，检察机关为我国的法律监督机关。根据现行的诉讼法体系，检察机关在传统民事诉讼、行政诉讼中的直接监督方式是，对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规的，有权按照审判监督程序提出抗诉。对此,笔者认为有待商榷。
(1)我国与国外的检查机关性质是不同的。我国的政治架构是在人民代表大会制度下的“一府两院”制度。三者相互独立，人民检察院在性质上属于司法机关。我国检察机关属于司法机关，应该恪守司法权的被动性特质，在当事人的启动下才能引起司法权的运行，不易作为原告，纠举违法行为。
(2)检查机关在我国是代表国家行使法律监督权的机关，对司法运行过程中的违法行为通过行使抗诉权、派员出庭参加诉讼等途径进行监督，以维系我国司法运行的公正，这对防止程序违法尤为重要。同时我国人民检察院系统与人民法院系统不同，实行上级检察院领导下级检察院的体制。
(3)经济公益诉讼也是诉讼的一种，既然是诉讼就会有输赢，因为诉讼本身具有必须判明是非曲直的特质。检查机关在参加经济公益诉讼中也有败诉的可能，那么就有可能要承担诉讼的法律责任（比如承担诉讼费用、被反诉等）。在现有的制度设计下，如果没有根本性的变革，并对此做出切实行之有效的安排，提起公诉的检察机关将面临尴尬的境地。
2.2 经济公益诉讼中“公益”的确定与选择。经济公益诉讼作为一种新型的诉讼制度，与传统诉讼相比最大不同就是以维护社会公共利益为目的，其在原告主体资格制度上所做的突破也源于此。然而社会公共利益从来都不是一个单一概念。按照庞德的利益分类学说,“社会利益”也即我们通常所称的社会公共利益“是从社会生活角度出发,为维护社会秩序、社会的正常活动而提出的主张、要求和愿望”,主要包括一般安全利益、社会组织安全的利益、一般道德的利益、保护社会资源的利益、一般进步的利益、个人生活方面的利益六大类,每一大类又下分许多小类。作为社会公共利益在经济法领域的反映的社会经济公共利益也应该是个集合概念，它表征着维系社会正常发展运行所需要的众多、复杂经济要求，一个经济公益诉讼可能涉及众社会经济公共利益。经济公益诉讼的个案中涉诉的“公益”实际只是案件原告在诸多涉案的经济公共利益根据个人偏好选择出的自己最关心的一种或几种社会经济公共利益，它并没有涵盖所有涉案“经济公益”。以垄断公益诉讼案件为例，这其中就牵涉到公民公平交易选择权、企业普遍谋求经济发展权力（包括垄断企业与被侵害其他企业）、国家经济管理秩序、给国家税收带来的影响等多种公共经济利益。
2.3 法院的定位及其与行政权力的对接。
2.3.1 我国现在的法律思想与理念受大陆法系影响较大，在诸多的制度设计上也是吸收、借鉴以法国、德国为代表的大陆法系国家的做法并根据我国特殊国情进行适当改进。因此我国在司法制度上明确立法与司法的分工，强调成文法典的权威性。虽然也允许法官有自由裁量的余地，并承认判例和习惯在解释法律方面的作用，但一般不承认法官的造法职能，强调法官只能适用法律，决案必须援引制定法，不能以判例作为依据，即否认“法官造法”。虽然在科技发展、经济全球化等原因推动，英美法系和大陆法系两种法律制度联系日益紧密并相互借鉴的大背景下，我国最高人民法院发布的案例对全国法院审判工作有指导作用，但我国法院的定位严格上将仍属大陆法系。
2.3.2 建立经济公益诉讼制度，在社会主体的参与下通过司法程序使违法者在因其行为致使经济公共利益受损或有受损的危险时承担法律责任，恢复社会经济秩序并对其他人产生教育、威慑作用最最大程度终降低损害社会经济公共利益行为的发生几率是我们建立经济公益诉讼的目的。这里就需要人民法院具有多种制裁违法的手段，例如吊销执照、罚款、取消准入资格等。在现有的制度框架下，法院能做出的恢复原状、赔礼道歉、赔偿损失等判决远远不敷使用。
而在我国由于传统体制影响和基于“所有的国家机关都能尽职尽责地保护国家利益和社会公共利益而无需公民或者其他组织操心”的假设，国家将吊销执照等权力统统赋予行政机关行使。行政机关在处罚相关违法行为方面相比司法程序而言确实具有灵活、便捷等特点，但其垄断了相关处罚手段上的话语权，使经济公益诉讼制度的建立面临司法与行政权力如何对接，形成内部和谐、互为补充的整套违法惩治体系，更好保护社会公共经济利益的难题。困境的破解需要我们在理论突破、相关立法等一系列方面做好工作，这个过程无疑是漫长的，而我国建立经济公益诉讼制度的需求亦十分迫切。除加快立法步伐以外，作为过度阶段的应急措施，建立在提起公益诉讼前的行政审查制度是有必要的，即人们在提起经济公益诉讼前先将有关争议提交行政审查，能够通过行政手段解决的则可以免于起诉，这对于防止滥诉，节约社会成本而言也是十分有用的。
收稿日期：2008-4-28