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摘要：在全国城市化加快的背景下，瑞安市的安置留地和旧村改造项目建设关系到城市总体面貌的展现并维系着广大村民的切实利益。本文结合自己在审批管理过程中遇到的实际案例，从项目建设前、中、后期出发，在政府、村集体内部和开发商三个层面进行分析，就如何积极稳妥推进我市这类项目提出一些意见和建议。
关键词：安置留地和旧村改造项目、稳妥推进、建议
中图分类号：F291.1 文献标识码：A 文章编号：
一、城市化的背景及我市安置留地和旧村改造项目的现状
改革开放以来，我国城市化进程大大加速，预计到2020年我国的城市化发展水平将达到58%。在这样的大背景下，积极探索发展中小城市和小城镇模式对我国城市化有着积极的意义。瑞安市地处浙江东南沿海，是浙江重要的现代工贸城市、历史文化名城和温州大都市区南翼中心城市。随着城市化进程的加快，城市化进程面临着老城区更新改造和城中村、近郊村、远郊村改造的多重任务。
我市城中村、近郊村、远郊村的改造项目主要包括安置留地和旧村改造项目。近年来，安置留地和旧村改造项目建设越来越规范，不仅从政策上得到支持，而且实际操作性也趋于规范，但是问题仍然突出。一是前期拆迁工作涉及范围广、工作量大、利益关系复杂，不同地区存在补偿标准不一、利益分配不均、工作方式简单粗暴等问题，这给项目前期建设带来了极大的障碍。二是项目进展缓慢留有后遗症，一个项目从开工到建成一般需要三五年，但是有些项目办理手续就花了三五年，随着法律法规、各类设计规范和审批要求的修订完善，这些项目就因为容积率过高、整体规划布局不佳、配套设施不全等问题不再符合新时代要求，若按照新政策、新规范重新设计，由于历史安置分配、重复投资和成本过大等原因，重建可能性不大。三是建成项目档次不高，配套设施不全。以建成安阳新区为例，除个别安置留地和旧村改造项目是整村、成片规划设计建成外，很多项目或是零星地块建设，或是沿街单独建设，难以形成高档次小区。
二、针对安置留地和旧村改造项目存在问题的原因分析
针对以上安置留地和旧村改造项目各阶段出现的问题，下面从政府、村集体组织及开发商层面进行分析：
（一）政府层面
1.安置留地和旧村改造政策制定滞后，执行力度不足。从《瑞安市人民政府关于印发瑞安市中心区旧村改造房屋拆迁安置暂行规定的通知》到《瑞安市中心城区旧村改造管理办法》的十年间，我市的城市化明显提速，各地的旧村改造政策不同、补偿标准不一，有些村民对安置政策怀疑、抵触，这些都给拆迁安置工作带来了困难。
2.安置留地和旧村改造项目涉及部门多，审批环节繁琐。一个项目从前期到建成投入涉及农住建部门、土地部门、规划建设部门、消防部门、人防部门、环保部门等等，需要办理立项、选址、方案设计、初步设计、施工图设计、招投标、施工等手续，过多的审批环节严重影响甚至阻碍了项目的进程。
3.上位规划指导力度不强。因为缺少总规、控规等上位规划的指导，很多已建成的项目都存在容积率偏大、绿地率偏低、配套设施不全、建成档次低的问题。
（二）村集体组织层面
1.村民对政策理解程度不深。受文化教育程度限制，很多村民对于安置留地和旧村改造政策理解不深甚至产生怀疑抵触心理，这在一定程度上加大了前期拆迁工作难度。还有某些村干部的觉悟低下，为一己私利收受施工单位贿赂，这种不仅损害了村干部的整体形象，更损害了广大村民的集体利益。
2.村内部利益关系复杂，协调难度大。安置留地和旧村改造项目涉及众多村民的利益，利益分配制度不完善、政策不到位等因素导致村集体利益协调难度大。
3.建设資金不足。建设一幢多层住宅楼需要上百元/㎡，建设一幢高层住宅楼需要上千元/㎡，这对于年收入仅几万元的村民来说是笔“巨额”的建设费用。
（三）开发商层面
开发商对安置留地和旧村改造项目的建设具有重要的作用，他们一般和村集体经济组织通过合作、代建的方式参与其中。开发商有足够的开发经验，但他们过分强调赢利性，极少关注村民的利益，利用市场的不成熟、不规范，扰乱正常的房地产市场。甚至少数开发商不惜以违法方式和村级干部进行合作。
三、如何稳妥推进我市安置留地和旧村改造项目建设
以上遇到的各种问题，应通过各方采取措施，多管齐下，更好更快地推进项目建设：
（一）政府层面
1.政府应关注安置留地和旧村改造项目进程，及时制定政策，做好宣传工作。一要加大人力、物力和财力投入，建立动态监测机制，跟踪村级建设项目进程，对于村级项目遇到的问题及时得到反馈并解决。二要加强对开发商的监管工作，对违法违规行为加大惩处力度。三要大力宣传政策，使广大村民深刻理解政策内涵，确保拆迁安置工作顺利进行。
2.政府适当让利被征用土地的村组织。安置留地和旧村改造项目建设要征用集体土地，或以保留集体产权方式或以国有土地出让方式交由村集体建设。但是虽然村组织获得了一定的土地征收补偿金，但是还得出资缴付土地出让费用。政府可通过土地划拨、零协议出让、减免部分配套设施费和返还部分土地出让金等方式让利村组织，为村级项目建设节余建设资金。
3. 政府应精简项目审批程序，提高审批效率。如2010年出台了《关于简化重大建设项目行政审批的实施意见》，2011年出台了《关于扩大瑞委办[2010]98号文件实施范围的通知》，2012年出台了《关于印发瑞安市深化行政审批改革推进项目建设实施办法（试行）的通知》，这些政策的出台为精简审批项目建设提供了依据和参考。
4.做好上位规划，指导项目建设。《中华人民共和国城乡规划法》确定了控规的法律地位，这不仅为项目提供了审批依据，也为项目在规划层面更科学合理的确定容积率、建筑面积等指标奠定了基础。
（二）村集体层面
1.建立健全村内部监督管理机制，实行村务信息公开。一要建立村内部监督管理机制，健全村民代表大会制度，以村民代表大会共同讨论拆迁方案、安置分配方案，做到集体的事情集体做决定。二要建立完善村务公开制度，及时公开项目建设进度、资金落实、计划安排等情况。
2.根据村组织情况，积极探索村集体经济合作形式。成立村集体股份经济合作社，将征地补偿费和集体资产转化为股份，并量化分配给村民，按照“入股自愿、撤股自由”的原则，让村民投资入股，利用这些资金建村居、办市场、兴企业，有效盘活资金，为村民建房提供资金保障。
（三）开发商层面
开发商在与村组织的合作中应明确其权责关系，规范开发行为。比如，在安置留地和旧村改造项目建设中，牵涉到村集体内部利益集中的拆迁方案和分配方案等必须由村组织决定，而项目整体规划、建设等则可以由开发商负责。
四、结束语
面对我市安置留地和旧村改造项目存在的各种问题，如何更好更快的推进此类项目建设是我市长期面临的一项任务。政府部门应及时掌握此类项目遇到的问题，从政策制定者和引导者的层面予以支持；村组织应从集体内部出发，协调好内部利益，推动项目建设；开发商应更加规范地参与项目建设。总之，村级安置留地和旧村改造项目不仅关系到村集体和村民个人的利益，也影响着我市的城市化进程，需要各方共同努力积极稳妥推进项目建设。
参考文献：
1.郑文娟、贾生华《“留地安置”制度冲突与管理研究》；
2.罗清和、蔡腾飞《深圳城中村问题的思考》；
3.辛毅《留地安置该如何有效推进》；
第一作者：黄学鑫，1986年2月生，男，浙江瑞安人，现供职于瑞安市住房和城乡规划建设局，大学本科毕业，现任助理工程师。
关键词：安置留地和旧村改造项目、稳妥推进、建议
中图分类号：F291.1 文献标识码：A 文章编号：
一、城市化的背景及我市安置留地和旧村改造项目的现状
改革开放以来，我国城市化进程大大加速，预计到2020年我国的城市化发展水平将达到58%。在这样的大背景下，积极探索发展中小城市和小城镇模式对我国城市化有着积极的意义。瑞安市地处浙江东南沿海，是浙江重要的现代工贸城市、历史文化名城和温州大都市区南翼中心城市。随着城市化进程的加快，城市化进程面临着老城区更新改造和城中村、近郊村、远郊村改造的多重任务。
我市城中村、近郊村、远郊村的改造项目主要包括安置留地和旧村改造项目。近年来，安置留地和旧村改造项目建设越来越规范，不仅从政策上得到支持，而且实际操作性也趋于规范，但是问题仍然突出。一是前期拆迁工作涉及范围广、工作量大、利益关系复杂，不同地区存在补偿标准不一、利益分配不均、工作方式简单粗暴等问题，这给项目前期建设带来了极大的障碍。二是项目进展缓慢留有后遗症，一个项目从开工到建成一般需要三五年，但是有些项目办理手续就花了三五年，随着法律法规、各类设计规范和审批要求的修订完善，这些项目就因为容积率过高、整体规划布局不佳、配套设施不全等问题不再符合新时代要求，若按照新政策、新规范重新设计，由于历史安置分配、重复投资和成本过大等原因，重建可能性不大。三是建成项目档次不高，配套设施不全。以建成安阳新区为例，除个别安置留地和旧村改造项目是整村、成片规划设计建成外，很多项目或是零星地块建设，或是沿街单独建设，难以形成高档次小区。
二、针对安置留地和旧村改造项目存在问题的原因分析
针对以上安置留地和旧村改造项目各阶段出现的问题，下面从政府、村集体组织及开发商层面进行分析：
（一）政府层面
1.安置留地和旧村改造政策制定滞后，执行力度不足。从《瑞安市人民政府关于印发瑞安市中心区旧村改造房屋拆迁安置暂行规定的通知》到《瑞安市中心城区旧村改造管理办法》的十年间，我市的城市化明显提速，各地的旧村改造政策不同、补偿标准不一，有些村民对安置政策怀疑、抵触，这些都给拆迁安置工作带来了困难。
2.安置留地和旧村改造项目涉及部门多，审批环节繁琐。一个项目从前期到建成投入涉及农住建部门、土地部门、规划建设部门、消防部门、人防部门、环保部门等等，需要办理立项、选址、方案设计、初步设计、施工图设计、招投标、施工等手续，过多的审批环节严重影响甚至阻碍了项目的进程。
3.上位规划指导力度不强。因为缺少总规、控规等上位规划的指导，很多已建成的项目都存在容积率偏大、绿地率偏低、配套设施不全、建成档次低的问题。
（二）村集体组织层面
1.村民对政策理解程度不深。受文化教育程度限制，很多村民对于安置留地和旧村改造政策理解不深甚至产生怀疑抵触心理，这在一定程度上加大了前期拆迁工作难度。还有某些村干部的觉悟低下，为一己私利收受施工单位贿赂，这种不仅损害了村干部的整体形象，更损害了广大村民的集体利益。
2.村内部利益关系复杂，协调难度大。安置留地和旧村改造项目涉及众多村民的利益，利益分配制度不完善、政策不到位等因素导致村集体利益协调难度大。
3.建设資金不足。建设一幢多层住宅楼需要上百元/㎡，建设一幢高层住宅楼需要上千元/㎡，这对于年收入仅几万元的村民来说是笔“巨额”的建设费用。
（三）开发商层面
开发商对安置留地和旧村改造项目的建设具有重要的作用，他们一般和村集体经济组织通过合作、代建的方式参与其中。开发商有足够的开发经验，但他们过分强调赢利性，极少关注村民的利益，利用市场的不成熟、不规范，扰乱正常的房地产市场。甚至少数开发商不惜以违法方式和村级干部进行合作。
三、如何稳妥推进我市安置留地和旧村改造项目建设
以上遇到的各种问题，应通过各方采取措施，多管齐下，更好更快地推进项目建设：
（一）政府层面
1.政府应关注安置留地和旧村改造项目进程，及时制定政策，做好宣传工作。一要加大人力、物力和财力投入，建立动态监测机制，跟踪村级建设项目进程，对于村级项目遇到的问题及时得到反馈并解决。二要加强对开发商的监管工作，对违法违规行为加大惩处力度。三要大力宣传政策，使广大村民深刻理解政策内涵，确保拆迁安置工作顺利进行。
2.政府适当让利被征用土地的村组织。安置留地和旧村改造项目建设要征用集体土地，或以保留集体产权方式或以国有土地出让方式交由村集体建设。但是虽然村组织获得了一定的土地征收补偿金，但是还得出资缴付土地出让费用。政府可通过土地划拨、零协议出让、减免部分配套设施费和返还部分土地出让金等方式让利村组织，为村级项目建设节余建设资金。
3. 政府应精简项目审批程序，提高审批效率。如2010年出台了《关于简化重大建设项目行政审批的实施意见》，2011年出台了《关于扩大瑞委办[2010]98号文件实施范围的通知》，2012年出台了《关于印发瑞安市深化行政审批改革推进项目建设实施办法（试行）的通知》，这些政策的出台为精简审批项目建设提供了依据和参考。
4.做好上位规划，指导项目建设。《中华人民共和国城乡规划法》确定了控规的法律地位，这不仅为项目提供了审批依据，也为项目在规划层面更科学合理的确定容积率、建筑面积等指标奠定了基础。
（二）村集体层面
1.建立健全村内部监督管理机制，实行村务信息公开。一要建立村内部监督管理机制，健全村民代表大会制度，以村民代表大会共同讨论拆迁方案、安置分配方案，做到集体的事情集体做决定。二要建立完善村务公开制度，及时公开项目建设进度、资金落实、计划安排等情况。
2.根据村组织情况，积极探索村集体经济合作形式。成立村集体股份经济合作社，将征地补偿费和集体资产转化为股份，并量化分配给村民，按照“入股自愿、撤股自由”的原则，让村民投资入股，利用这些资金建村居、办市场、兴企业，有效盘活资金，为村民建房提供资金保障。
（三）开发商层面
开发商在与村组织的合作中应明确其权责关系，规范开发行为。比如，在安置留地和旧村改造项目建设中，牵涉到村集体内部利益集中的拆迁方案和分配方案等必须由村组织决定，而项目整体规划、建设等则可以由开发商负责。
四、结束语
面对我市安置留地和旧村改造项目存在的各种问题，如何更好更快的推进此类项目建设是我市长期面临的一项任务。政府部门应及时掌握此类项目遇到的问题，从政策制定者和引导者的层面予以支持；村组织应从集体内部出发，协调好内部利益，推动项目建设；开发商应更加规范地参与项目建设。总之，村级安置留地和旧村改造项目不仅关系到村集体和村民个人的利益，也影响着我市的城市化进程，需要各方共同努力积极稳妥推进项目建设。
参考文献：
1.郑文娟、贾生华《“留地安置”制度冲突与管理研究》；
2.罗清和、蔡腾飞《深圳城中村问题的思考》；
3.辛毅《留地安置该如何有效推进》；
第一作者：黄学鑫，1986年2月生，男，浙江瑞安人，现供职于瑞安市住房和城乡规划建设局，大学本科毕业，现任助理工程师。