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党的十八大报告指出，要把城镇化作为推进经济结构战略性调整的重要举措之一，确保经济持续健康发展。在经济增速回调、财政增收困难、经济转型和结构调整进展缓慢、房地产和土地管理调控持续的背景下，地方政府尤其是中西部地方政府融资环境非常不理想，政府融资平台大多处于无法运转的状态。而城镇化持续发展的过程中，需要大量资金投入，如果仍简单将城镇化等同于政府投资“造城”，地方政府的债务危机将更加严峻。推动地方政府融资平台战略转型，将政府对城镇化建设的主导作用转变为引导作用，将城市经营性建设项目交给市场，政府回归公共服务体系供给主体，推动城镇化在“人”与“物”两方面的协调发展，显得重要而紧迫。
一、地方政府融资平台运作存在的主要问题
（一）融资渠道单一，资金来源主要依赖银行贷款，直接融资比例低
（二）缺少现金流，持续运作能力差
投资项目主要为政府公益性项目，还款来源主要依托地方财政收入，融资平台公司资源配置和资产注入空虚化，基本没有主营业务，没有盈利能力，不能形成稳定现金流，偿债能力缺失，无法持续获得融资。
（三）抵押资产变现能力差，偿债资金来源对土地出让收入依赖较大
抵押资产主要以土地为主，其他资产集中为铁路、公路、城市基础设施等，资产质量不高，变现能力差。在持续的房地产调控和土地调控中，土地出让收入受到较大影响，不仅地方政府面临巨大财政压力，也严重制约了融资平台的信用等级和融资能力。
（四）融资平台经营不规范，市场化运作程度低
融资平台责任主体不明确，公司治理不完善，产权不明晰，职能边界不清晰，投融资行为不规范，未形成真正意义上的风险收益一体化的投融资主体。政府对投融资公司多头管理，在人员、组织架构、绩效考核等方面行政色彩浓厚。
（五）资金引导作用差，未能很好促进社会投融资体系发展
由于融资平台治理结构不完善，市场化运作程度低，投融资行为行政化，未能有效发挥资金引导作用，不能通过与金融机构、中介服务机构良性互动推动社会资金的参与，相反因为占用大量信贷资源，在一定程度上还抑制了金融运行效率。
（六）制约了地方财政良性运行，抑制了政府公共产品提供能力
融资平台大量举债投向收益性差或无收益的公益性项目，在增加财政压力的同时，并未对地方财政收入增长形成有力支撑，制约了地方财政的良性循环，一定程度造成政府公共产品提供不足。
综上，地方政府融资平台的现有模式，不仅使融资平台自身陷入无以为继的困境，还严重影响了地方财政的正常运行，使政府提供的公共产品不足，并一定程度上深化了金融抑制，对社会投融资体制的健康发展也有一定阻滞效应。要继续城镇化发展，加大资金投入，地方政府要依靠融资平台进行融资运作，就必须对融资平台进行战略转型。
二、地方政府融资平台战略转型的前提准备
（一）加快对融资平台存量贷款的清理整顿，为战略转型减包袱
按照国务院及人民银行、银监会的要求，金融机构应对融资平台项目逐个开展重新评审和风险排查，认真梳理落实贷款项目审批、项目资本金、还款来源和抵押担保情况，针对融资平台的实际情况，采取有效措施，保证已发放贷款与具体项目挂钩，落实项目资本金并提供有效担保，加强项目贷款贷后管理，有效缓释信用风险。
（二）加快对融资平台注资过程，为战略转型做实资本账户
地方政府应积极为融资平台注入有效可变现资产、特许经营权、税收返还等以增加公司现金流覆盖程度，做实资本金，为融资平台独立运作提供资金基础，实现既有债务与地方财政彻底剥离，也为地方政府职能转型提供保障。
（三）加快融资平台治理结构改革，为战略转型夯实治理基础
构建产权清晰、权责统一、自主经营、自负盈亏、科学管理的法人治理结构，是融资平台战略转型的基础和前提，要推动融资平台由事业法人向公司制法人转型，真正确立其市场主体地位，建立市场化的用人机制和激励约束机制，实现完全市场化运作。
三、新型城镇化背景下地方政府融资平台战略转型方向
十八大报告对城镇化的描述与以往有很大的区别，着重考虑了人的因素，而不是简单的以投资拉动经济增长的物的增长，并综合考虑了城镇化与工业化、农业现代化的互动关系，这既给地方政府缓解债务压力提供了基础，也为政府融资平台战略转型提供了方向。
（一）推动融资平台股权多元化发展，实现融资渠道多样化
从改善股权结构入手，积极引入社会资本，推动股权多元化发展，实现股权经营。通过股权多元化、经营公司化、运作市场化，推动融资渠道的多样化，积极运用银行贷款、委托贷款、信托贷款等间接融资模式，探索并拓展运用企业债券、股票、资产证券化、产业基金等直接融资模式。
（二）建立项目进入退出机制，通过强化项目管理推动转型发展
融资平台对纯公益性项目、准公益性项目和经营性公益项目要制定不同的进入和退出机制，要围绕工业园区、区域物流、农业项目开发等内容，主导经营性或准经营性城镇基础设施和农业重点项目的开发建设，强化项目管理能力，发挥政府注入存量资产的杠杆效应，采用资产证券化、BOT、BT、PPP等多种形式，吸引国内外社会资金参与项目建设，增强城镇服务能力，提升城镇要素集聚功能，加强城镇产业支撑力度，形成城镇化与工业化、农业现代化同步发展的有机融合。
（三）以股权投资为核心推动业务转型，在城镇化、工业化和农业现代化发展的关键领域发挥核心引导作用
融资平台应探索将存量资产股权化、证券化，提升存量资产的流动性和价值创造力，围绕区域产业布局和战略规划，通过企业股权投资和提供增值服务，形成多元化、可持续的业务体系，在促进区域重点产业、企业发展壮大的过程中分享收益、共担风险。围绕城镇化、工业化和农业现代化的关键领域，对符合战略性新兴产业规划且具有自主知识产权的中小企业、创新型企业，通过股权投资帮助其解决起步阶段的资金难题。通过股权投资，对产业集群的核心企业或龙头企业、配套企业和服务体系进行全方位支持，有效引导、促进和激活社会资金的投资信心。
四、结论
新型城镇化发展与政府职能转型关系密切，政府融资平台的战略转型，是两者关系协调、健康、可持续发展的重要前提。融资平台只有在减轻历史负担、做实资本账户、完善法人治理结构的基础上，通过股权多元化、建立项目进入退出机制和推动业务转型实现融资模式的多元化，并围绕区域产业规划积极进行股权投资，发展可持续、多元化的业务体系，在促进区域产业、企业发展的过程中，找到做大做强的路径，进而有力支持城镇化、工业化和农业现代化的同步发展。
作者简介：钟献兵（1978-），男，汉族，湖南汨罗人，管理学硕士，会计师，供职于中国人民银行玉溪市中心支行，研究方向：财政与金融。
一、地方政府融资平台运作存在的主要问题
（一）融资渠道单一，资金来源主要依赖银行贷款，直接融资比例低
（二）缺少现金流，持续运作能力差
投资项目主要为政府公益性项目，还款来源主要依托地方财政收入，融资平台公司资源配置和资产注入空虚化，基本没有主营业务，没有盈利能力，不能形成稳定现金流，偿债能力缺失，无法持续获得融资。
（三）抵押资产变现能力差，偿债资金来源对土地出让收入依赖较大
抵押资产主要以土地为主，其他资产集中为铁路、公路、城市基础设施等，资产质量不高，变现能力差。在持续的房地产调控和土地调控中，土地出让收入受到较大影响，不仅地方政府面临巨大财政压力，也严重制约了融资平台的信用等级和融资能力。
（四）融资平台经营不规范，市场化运作程度低
融资平台责任主体不明确，公司治理不完善，产权不明晰，职能边界不清晰，投融资行为不规范，未形成真正意义上的风险收益一体化的投融资主体。政府对投融资公司多头管理，在人员、组织架构、绩效考核等方面行政色彩浓厚。
（五）资金引导作用差，未能很好促进社会投融资体系发展
由于融资平台治理结构不完善，市场化运作程度低，投融资行为行政化，未能有效发挥资金引导作用，不能通过与金融机构、中介服务机构良性互动推动社会资金的参与，相反因为占用大量信贷资源，在一定程度上还抑制了金融运行效率。
（六）制约了地方财政良性运行，抑制了政府公共产品提供能力
融资平台大量举债投向收益性差或无收益的公益性项目，在增加财政压力的同时，并未对地方财政收入增长形成有力支撑，制约了地方财政的良性循环，一定程度造成政府公共产品提供不足。
综上，地方政府融资平台的现有模式，不仅使融资平台自身陷入无以为继的困境，还严重影响了地方财政的正常运行，使政府提供的公共产品不足，并一定程度上深化了金融抑制，对社会投融资体制的健康发展也有一定阻滞效应。要继续城镇化发展，加大资金投入，地方政府要依靠融资平台进行融资运作，就必须对融资平台进行战略转型。
二、地方政府融资平台战略转型的前提准备
（一）加快对融资平台存量贷款的清理整顿，为战略转型减包袱
按照国务院及人民银行、银监会的要求，金融机构应对融资平台项目逐个开展重新评审和风险排查，认真梳理落实贷款项目审批、项目资本金、还款来源和抵押担保情况，针对融资平台的实际情况，采取有效措施，保证已发放贷款与具体项目挂钩，落实项目资本金并提供有效担保，加强项目贷款贷后管理，有效缓释信用风险。
（二）加快对融资平台注资过程，为战略转型做实资本账户
地方政府应积极为融资平台注入有效可变现资产、特许经营权、税收返还等以增加公司现金流覆盖程度，做实资本金，为融资平台独立运作提供资金基础，实现既有债务与地方财政彻底剥离，也为地方政府职能转型提供保障。
（三）加快融资平台治理结构改革，为战略转型夯实治理基础
构建产权清晰、权责统一、自主经营、自负盈亏、科学管理的法人治理结构，是融资平台战略转型的基础和前提，要推动融资平台由事业法人向公司制法人转型，真正确立其市场主体地位，建立市场化的用人机制和激励约束机制，实现完全市场化运作。
三、新型城镇化背景下地方政府融资平台战略转型方向
十八大报告对城镇化的描述与以往有很大的区别，着重考虑了人的因素，而不是简单的以投资拉动经济增长的物的增长，并综合考虑了城镇化与工业化、农业现代化的互动关系，这既给地方政府缓解债务压力提供了基础，也为政府融资平台战略转型提供了方向。
（一）推动融资平台股权多元化发展，实现融资渠道多样化
从改善股权结构入手，积极引入社会资本，推动股权多元化发展，实现股权经营。通过股权多元化、经营公司化、运作市场化，推动融资渠道的多样化，积极运用银行贷款、委托贷款、信托贷款等间接融资模式，探索并拓展运用企业债券、股票、资产证券化、产业基金等直接融资模式。
（二）建立项目进入退出机制，通过强化项目管理推动转型发展
融资平台对纯公益性项目、准公益性项目和经营性公益项目要制定不同的进入和退出机制，要围绕工业园区、区域物流、农业项目开发等内容，主导经营性或准经营性城镇基础设施和农业重点项目的开发建设，强化项目管理能力，发挥政府注入存量资产的杠杆效应，采用资产证券化、BOT、BT、PPP等多种形式，吸引国内外社会资金参与项目建设，增强城镇服务能力，提升城镇要素集聚功能，加强城镇产业支撑力度，形成城镇化与工业化、农业现代化同步发展的有机融合。
（三）以股权投资为核心推动业务转型，在城镇化、工业化和农业现代化发展的关键领域发挥核心引导作用
融资平台应探索将存量资产股权化、证券化，提升存量资产的流动性和价值创造力，围绕区域产业布局和战略规划，通过企业股权投资和提供增值服务，形成多元化、可持续的业务体系，在促进区域重点产业、企业发展壮大的过程中分享收益、共担风险。围绕城镇化、工业化和农业现代化的关键领域，对符合战略性新兴产业规划且具有自主知识产权的中小企业、创新型企业，通过股权投资帮助其解决起步阶段的资金难题。通过股权投资，对产业集群的核心企业或龙头企业、配套企业和服务体系进行全方位支持，有效引导、促进和激活社会资金的投资信心。
四、结论
新型城镇化发展与政府职能转型关系密切，政府融资平台的战略转型，是两者关系协调、健康、可持续发展的重要前提。融资平台只有在减轻历史负担、做实资本账户、完善法人治理结构的基础上，通过股权多元化、建立项目进入退出机制和推动业务转型实现融资模式的多元化，并围绕区域产业规划积极进行股权投资，发展可持续、多元化的业务体系，在促进区域产业、企业发展的过程中，找到做大做强的路径，进而有力支持城镇化、工业化和农业现代化的同步发展。
作者简介：钟献兵（1978-），男，汉族，湖南汨罗人，管理学硕士，会计师，供职于中国人民银行玉溪市中心支行，研究方向：财政与金融。