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【摘要】 通过分析现阶段城市防洪中出现的问题及原因，提出了解决城市防洪的一些实施方法和部分理念，以及关于城市洪水出现后的应急处置等相关问题。
【关键词】城市防洪；规划；应急
城市人口密度非常大、社会财富高度集中，是我国社会经济发展的重要基地，一旦遇到洪水，往往会造成较大的损失，威胁人民的生命和财产安全。2010年五六月份，我国南方部分城市遭遇大水，提醒我们我国现阶段的城市防洪还较薄弱。而在我国的北方，虽然大部分地区都是干旱，但是每当遇到暴雨后也经常出现“下雨堵”、“水浸车”的情况。南方城市的暴雨和北方部分城市的降雨都造成了城市内涝包括交通、城市供水安全等多种灾情，薄弱的城市防洪已经开始制约了城市的经济发展。怎样有效地削减暴雨径流，减少或根除城市洪涝灾害，保护好城市水生态环境，成为当前亟待解决的问题。
一、现阶段城市防洪中存在的的主要问题
由于城市建设的快速发展以及生态环境的逐渐被破坏，过去我们处理的是几十年一遇的洪水灾害，现阶段城市暴雨内涝灾害已经成为了一个经常发生的问题，现代城市的脆弱性暴露无疑。我国大部分大城市每遇大雨时都会遇到积水难排、道路交通中断的情况，山区城市甚至还会发生山洪、泥石流等地质灾害，造成人员伤亡。现阶段城市防洪存在的问题主要包括以下三个方面：
（一）城市防洪投入少、城市防洪标准普遍偏低
（二）城市规划与建设对防洪问题考虑不足、防洪能力不能适应城市的快速发展
（三）城市雨洪调蓄技术应用滞后，城市雨洪调蓄补偿措施重视不够
二、产生这些问题的原因
（一）城市范围快速扩大，快速城市化过程中，忽视了绿地的建设，增加了大量的硬地面积，导致城市的透水与蓄水功能不断减弱。城市地表的产流系数不断增大，在同样降雨的条件下，地表流动的水体势必会增加，而城市的主干排水设施没有相应增加，城市防洪体系无法有效运转、排水不畅必然导致内涝成灾。
（二）城市地下车库、仓库、商场、地铁、电气、通信等设施日益增多，由于很多设施没有考虑建设暴雨防护措施或者设施建设不全，在遭遇暴雨时这些地下设施成为首当其冲的受害者，在城市建设中为了节省投资而修建的地下立交桥和地下过街通道，在暴雨时也容易积水造而成交通中断。
（三）部分山区城市由于土地资源不足，城市范围扩展到了高风险区域，如泥石流沟口、滑坡带、山洪沟口、地质破碎带等危险地质区域，在暴雨时经常造成人民群众生命财产损失。
三、解决上述问题的途径
现代化城市应当具有强大的工程防洪体系和非工程防洪体系，即使发生大的超标准洪水也不会造成太大的损失，不会影响社会的和谐安定。综合国内外城市防洪的经验，可具体采取如下措施：
（一）做好以下几个规划并尽快实施
（1）城市防洪规划。防洪规划是为防治洪涝灾害而制定的总体部署，主要解决某地区在防洪方面的问题，按照防洪标准和规范制定的防洪方案、措施，保障经济社会的发展需要。城市防洪规划，由城市人民政府组织水行政主管部门、建设行政主管部门和其他有关部门依据流域防洪规划、上一级人民政府区域防洪规划编制，按照国务院规定的审批程序批准后纳入城市总体规划。随着城市化进程的不断加快和人们对水环境认识的不断提高,城市治水思路和水利建设重点已经发生了重大变化,城市水利工作正面临着各种新形势和新任务。编制好城市防洪规划,不仅是防洪和排涝建设的需要,是保障城市发展和保证环境改善的需要,也是加强水务统一管理的需要。在编制新一轮的全国防洪规划过程中，各大城市基本上都已经认真地完成了防洪规划，接下来需要积极落实建设经费，按照规划要求分期分步实施规划内容。但是现阶段部分中小城市的防洪规划还不够完善、防洪标准还比较低，特别是有些处于高风险区的城市，抓紧修编和落实防洪规划是一项非常紧迫的工作。
（2）城市排水规划。由于管理体制上的原因，在以往的城市规划中，城建部门负责市区的排水规划，水务部门负责河道防洪规划，人为地将城市排水规划与城市防洪规划分开，而且在水文计算方法上两个部门存在较大差异，导致城市排水和城市河道洪水计算不能有效衔接。因此，在编制城市规划中必须要把城市排水工程与城市防洪工程互相结合，协调配合。城市排水规划落后是造成城市暴雨内涝灾害发生的重要原因之一，城市排水规划落后主要表现在：一是体制落后，二是信息落后，三是理念落后。做好城市排水规划首先需要改革城市排水管理体制，实行水务统一管理，采用新的理念和科学的技术方法编制城市排水规划。其次规划中要协调好防、排、滞的关系，“防”指防洪，防止城市主干河的洪水入城；“排”指排涝，最快地排除城市范围的涝水；“滞”指滞蓄，这是减少城区受涝的重要措施。这些是城市防洪规划所必须研究的重要内容，只有这三种措施共同作用，才能使城市达到洪涝兼治，免遭洪涝灾害。同时在观念上要由以排为主改变为排蓄并重，开展雨洪调蓄和雨洪利用，重视雨洪的风险管理，加强高风险区域内重要设施的自我保护和紧急救援措施。尤其是在规划中需要对建堤后城区的涝水排放作专门研究，提出具体有效的排水措施。对一部分需要通过泵站提水抽排的城市，如何有效利用城区水域和部分低地调蓄涝水，對减少排涝设施的装机容量有非常直接的关系。有条件的可在城区留出一定的调蓄空间，作为城市水域或绿化等用地，既可以改善城市环境，又可以节省排涝工程的投资。
（3）城市暴雨应急计划。首先应提高城市暴雨预警水平，根据城市暴雨中近期预报全范围地、多手段、广覆盖、及时地发布预警消息；当降雨达到一定强度后要按照预案及时开展防洪减灾行动，如疏散、抢险、救援等；明确防洪减灾的目标，落实各部门、各地区行动指挥的负责人及行动计划，各部门之间要协调一致，熟练配合；尤其是要做好易出险区域的具体救援计划，尽量避免和减少生命财产损失。
（二）在城市防洪减灾中可借鉴的技术和理念
（1）洪水风险管理技术。编制城市暴雨洪水灾害风险图，洪水风险图是融合地理信息、防洪工程及非工程信息、洪水特征及其风险分布信息，而以地图形式表示的规范的可直观反映防洪态势，用于分析、传递、汇总、处置洪水风险信息的一套图形及图表。洪水风险图的编制可以全面加强防汛指挥与提高应急管理能力。城市发展规划可以根据洪水风险图来调整，保险、土地利用、交通、防洪、建筑、项目融资控制等领域均可采用洪水风险图。各单位和部门可以根据公开的洪水风险图对各自所在区域的风险采取相应的自主防洪减灾行动，有利于促进城市防洪科学发展。
（2）城市雨洪调蓄技术。在城市雨水排放系统中建造雨水多功能调蓄设施既可以减少雨水资源的流失，有效地利用城市雨水、削减洪峰流量、缓解城市水涝，又可以高效率地利用宝贵的土地资源，为城市创造优美的景观、改善城市生态环境。在城市规划中可采用多种方法来调蓄暴雨洪水，比如在地势低洼地区设立蓄洪区、地下水库和地下河等用于存蓄洪水；利用部分大中型公共场所临时调蓄洪水；立法要求土地开发单位需要按照一定比例修建雨洪调蓄池；鼓励单位和个人修建雨洪调蓄设施等。
（3）流域防洪的理念。传统的城市防洪理念主要依靠修建水库、堤防、泵闸等防洪工程体系保护城市，但是随着城市防洪标准的逐渐提高，防洪工程的建设任务越来越重，而且对城市景观和生态环境也带来了不少负面影响。为此，近年来在国内外开始提倡“流域防洪”的理念。流域防洪的理念就是在流域系统内采用有利于调蓄洪水的土地利用方式，让防洪和水资源利用相互结合，而不是只依靠修建防洪工程来减少洪水对下游城市的威胁。现阶段我们应当将这样的理念落实到各级防洪规划中去。
（三）针对突发的暴雨洪灾，城市应制定相应应急预案和具备完善应急措施
编制一个完善细致的应急预案，可以保证城市抗洪抢险救灾工作高效有序进行，做到临危不乱，最大限度地减少人员伤亡和灾害损失，保障城市社会经济安全稳定。国家防总在《城市防洪应急预案编制大纲》中，对城市防洪应急预案的编制有很详细的规定。各地方也都按要求编制了相应的应急预案，但是现在还有很大一部分地区的实际情况却是每次突发暴雨，城市防洪就会出现交通瘫痪、人员被困、城市被淹的后果，甚至连政府部门也未能幸免。对当前的应急预案，最需要完善以下两个方面。
（1）充分认识城市特点，细致预案。流域防洪考虑的是主要方面，城市防洪应急预案与流域防洪不同，城市防洪应急预案应根据城市地形、地貌特点尽可能地细化。比如当整座城市处于较低预警等级时，某些地方可能已达到较高的预警等级了，所以应做好城市整体与局部预警等级的协调。另外，标准的确定也应以事实为依据，很多城市的防洪应急预案关于降雨量预警等级的划分常采用20年（或50年）一遇标准或者以理论计算降雨量等整数作为标准，而实际上当降雨量还远未达到预警等级时就已经产生严重的灾情了。衡量城市防洪应急预案水平的重要标准之一就是预案是否符合城市实际情况。
（2）积极响应预警。很多城市制定了较合理的预警标准，但是预警等级划分中却以已经出现的“警情”作为判断标准，而实际上当上述“警情”出现时，很可能已经是人在途中，车在路上了，此时再发布预警为时已晚，损失已不可避免。可见，增加防洪主动性的措施之一是加强预警能力建设，使应急响应提前到预警阶段。实际上城市的范围不大，出现险情的地方也有限，如果能提早几小时发布预警，并根据预警等级提前做出应急响应（例如对于短时突发暴雨引发的预警，采用提前下班、放学，对于连续降雨引发的预警，安排可能的高敏感区域采用短期休假等），可以明显提升减灾效果。
四、结语
城市是人口最密集的地区，做好城市防洪工作应当是各级政府和水利部门的首要任务，要做到最大限度减少人员伤亡、保持经济社会稳定发展。水利部门应当协助各级政府不断完善城市防洪规划、使用好防洪专项费用、积极落实规划项目。同时做好日常的城市洪水风险管理工作，特别是注意控制高风险区域的发展，以及落实加强高风险区域的防洪减灾措施，消除可能造成重大生命财产损失的风险隐患。
【关键词】城市防洪；规划；应急
城市人口密度非常大、社会财富高度集中，是我国社会经济发展的重要基地，一旦遇到洪水，往往会造成较大的损失，威胁人民的生命和财产安全。2010年五六月份，我国南方部分城市遭遇大水，提醒我们我国现阶段的城市防洪还较薄弱。而在我国的北方，虽然大部分地区都是干旱，但是每当遇到暴雨后也经常出现“下雨堵”、“水浸车”的情况。南方城市的暴雨和北方部分城市的降雨都造成了城市内涝包括交通、城市供水安全等多种灾情，薄弱的城市防洪已经开始制约了城市的经济发展。怎样有效地削减暴雨径流，减少或根除城市洪涝灾害，保护好城市水生态环境，成为当前亟待解决的问题。
一、现阶段城市防洪中存在的的主要问题
由于城市建设的快速发展以及生态环境的逐渐被破坏，过去我们处理的是几十年一遇的洪水灾害，现阶段城市暴雨内涝灾害已经成为了一个经常发生的问题，现代城市的脆弱性暴露无疑。我国大部分大城市每遇大雨时都会遇到积水难排、道路交通中断的情况，山区城市甚至还会发生山洪、泥石流等地质灾害，造成人员伤亡。现阶段城市防洪存在的问题主要包括以下三个方面：
（一）城市防洪投入少、城市防洪标准普遍偏低
（二）城市规划与建设对防洪问题考虑不足、防洪能力不能适应城市的快速发展
（三）城市雨洪调蓄技术应用滞后，城市雨洪调蓄补偿措施重视不够
二、产生这些问题的原因
（一）城市范围快速扩大，快速城市化过程中，忽视了绿地的建设，增加了大量的硬地面积，导致城市的透水与蓄水功能不断减弱。城市地表的产流系数不断增大，在同样降雨的条件下，地表流动的水体势必会增加，而城市的主干排水设施没有相应增加，城市防洪体系无法有效运转、排水不畅必然导致内涝成灾。
（二）城市地下车库、仓库、商场、地铁、电气、通信等设施日益增多，由于很多设施没有考虑建设暴雨防护措施或者设施建设不全，在遭遇暴雨时这些地下设施成为首当其冲的受害者，在城市建设中为了节省投资而修建的地下立交桥和地下过街通道，在暴雨时也容易积水造而成交通中断。
（三）部分山区城市由于土地资源不足，城市范围扩展到了高风险区域，如泥石流沟口、滑坡带、山洪沟口、地质破碎带等危险地质区域，在暴雨时经常造成人民群众生命财产损失。
三、解决上述问题的途径
现代化城市应当具有强大的工程防洪体系和非工程防洪体系，即使发生大的超标准洪水也不会造成太大的损失，不会影响社会的和谐安定。综合国内外城市防洪的经验，可具体采取如下措施：
（一）做好以下几个规划并尽快实施
（1）城市防洪规划。防洪规划是为防治洪涝灾害而制定的总体部署，主要解决某地区在防洪方面的问题，按照防洪标准和规范制定的防洪方案、措施，保障经济社会的发展需要。城市防洪规划，由城市人民政府组织水行政主管部门、建设行政主管部门和其他有关部门依据流域防洪规划、上一级人民政府区域防洪规划编制，按照国务院规定的审批程序批准后纳入城市总体规划。随着城市化进程的不断加快和人们对水环境认识的不断提高,城市治水思路和水利建设重点已经发生了重大变化,城市水利工作正面临着各种新形势和新任务。编制好城市防洪规划,不仅是防洪和排涝建设的需要,是保障城市发展和保证环境改善的需要,也是加强水务统一管理的需要。在编制新一轮的全国防洪规划过程中，各大城市基本上都已经认真地完成了防洪规划，接下来需要积极落实建设经费，按照规划要求分期分步实施规划内容。但是现阶段部分中小城市的防洪规划还不够完善、防洪标准还比较低，特别是有些处于高风险区的城市，抓紧修编和落实防洪规划是一项非常紧迫的工作。
（2）城市排水规划。由于管理体制上的原因，在以往的城市规划中，城建部门负责市区的排水规划，水务部门负责河道防洪规划，人为地将城市排水规划与城市防洪规划分开，而且在水文计算方法上两个部门存在较大差异，导致城市排水和城市河道洪水计算不能有效衔接。因此，在编制城市规划中必须要把城市排水工程与城市防洪工程互相结合，协调配合。城市排水规划落后是造成城市暴雨内涝灾害发生的重要原因之一，城市排水规划落后主要表现在：一是体制落后，二是信息落后，三是理念落后。做好城市排水规划首先需要改革城市排水管理体制，实行水务统一管理，采用新的理念和科学的技术方法编制城市排水规划。其次规划中要协调好防、排、滞的关系，“防”指防洪，防止城市主干河的洪水入城；“排”指排涝，最快地排除城市范围的涝水；“滞”指滞蓄，这是减少城区受涝的重要措施。这些是城市防洪规划所必须研究的重要内容，只有这三种措施共同作用，才能使城市达到洪涝兼治，免遭洪涝灾害。同时在观念上要由以排为主改变为排蓄并重，开展雨洪调蓄和雨洪利用，重视雨洪的风险管理，加强高风险区域内重要设施的自我保护和紧急救援措施。尤其是在规划中需要对建堤后城区的涝水排放作专门研究，提出具体有效的排水措施。对一部分需要通过泵站提水抽排的城市，如何有效利用城区水域和部分低地调蓄涝水，對减少排涝设施的装机容量有非常直接的关系。有条件的可在城区留出一定的调蓄空间，作为城市水域或绿化等用地，既可以改善城市环境，又可以节省排涝工程的投资。
（3）城市暴雨应急计划。首先应提高城市暴雨预警水平，根据城市暴雨中近期预报全范围地、多手段、广覆盖、及时地发布预警消息；当降雨达到一定强度后要按照预案及时开展防洪减灾行动，如疏散、抢险、救援等；明确防洪减灾的目标，落实各部门、各地区行动指挥的负责人及行动计划，各部门之间要协调一致，熟练配合；尤其是要做好易出险区域的具体救援计划，尽量避免和减少生命财产损失。
（二）在城市防洪减灾中可借鉴的技术和理念
（1）洪水风险管理技术。编制城市暴雨洪水灾害风险图，洪水风险图是融合地理信息、防洪工程及非工程信息、洪水特征及其风险分布信息，而以地图形式表示的规范的可直观反映防洪态势，用于分析、传递、汇总、处置洪水风险信息的一套图形及图表。洪水风险图的编制可以全面加强防汛指挥与提高应急管理能力。城市发展规划可以根据洪水风险图来调整，保险、土地利用、交通、防洪、建筑、项目融资控制等领域均可采用洪水风险图。各单位和部门可以根据公开的洪水风险图对各自所在区域的风险采取相应的自主防洪减灾行动，有利于促进城市防洪科学发展。
（2）城市雨洪调蓄技术。在城市雨水排放系统中建造雨水多功能调蓄设施既可以减少雨水资源的流失，有效地利用城市雨水、削减洪峰流量、缓解城市水涝，又可以高效率地利用宝贵的土地资源，为城市创造优美的景观、改善城市生态环境。在城市规划中可采用多种方法来调蓄暴雨洪水，比如在地势低洼地区设立蓄洪区、地下水库和地下河等用于存蓄洪水；利用部分大中型公共场所临时调蓄洪水；立法要求土地开发单位需要按照一定比例修建雨洪调蓄池；鼓励单位和个人修建雨洪调蓄设施等。
（3）流域防洪的理念。传统的城市防洪理念主要依靠修建水库、堤防、泵闸等防洪工程体系保护城市，但是随着城市防洪标准的逐渐提高，防洪工程的建设任务越来越重，而且对城市景观和生态环境也带来了不少负面影响。为此，近年来在国内外开始提倡“流域防洪”的理念。流域防洪的理念就是在流域系统内采用有利于调蓄洪水的土地利用方式，让防洪和水资源利用相互结合，而不是只依靠修建防洪工程来减少洪水对下游城市的威胁。现阶段我们应当将这样的理念落实到各级防洪规划中去。
（三）针对突发的暴雨洪灾，城市应制定相应应急预案和具备完善应急措施
编制一个完善细致的应急预案，可以保证城市抗洪抢险救灾工作高效有序进行，做到临危不乱，最大限度地减少人员伤亡和灾害损失，保障城市社会经济安全稳定。国家防总在《城市防洪应急预案编制大纲》中，对城市防洪应急预案的编制有很详细的规定。各地方也都按要求编制了相应的应急预案，但是现在还有很大一部分地区的实际情况却是每次突发暴雨，城市防洪就会出现交通瘫痪、人员被困、城市被淹的后果，甚至连政府部门也未能幸免。对当前的应急预案，最需要完善以下两个方面。
（1）充分认识城市特点，细致预案。流域防洪考虑的是主要方面，城市防洪应急预案与流域防洪不同，城市防洪应急预案应根据城市地形、地貌特点尽可能地细化。比如当整座城市处于较低预警等级时，某些地方可能已达到较高的预警等级了，所以应做好城市整体与局部预警等级的协调。另外，标准的确定也应以事实为依据，很多城市的防洪应急预案关于降雨量预警等级的划分常采用20年（或50年）一遇标准或者以理论计算降雨量等整数作为标准，而实际上当降雨量还远未达到预警等级时就已经产生严重的灾情了。衡量城市防洪应急预案水平的重要标准之一就是预案是否符合城市实际情况。
（2）积极响应预警。很多城市制定了较合理的预警标准，但是预警等级划分中却以已经出现的“警情”作为判断标准，而实际上当上述“警情”出现时，很可能已经是人在途中，车在路上了，此时再发布预警为时已晚，损失已不可避免。可见，增加防洪主动性的措施之一是加强预警能力建设，使应急响应提前到预警阶段。实际上城市的范围不大，出现险情的地方也有限，如果能提早几小时发布预警，并根据预警等级提前做出应急响应（例如对于短时突发暴雨引发的预警，采用提前下班、放学，对于连续降雨引发的预警，安排可能的高敏感区域采用短期休假等），可以明显提升减灾效果。
四、结语
城市是人口最密集的地区，做好城市防洪工作应当是各级政府和水利部门的首要任务，要做到最大限度减少人员伤亡、保持经济社会稳定发展。水利部门应当协助各级政府不断完善城市防洪规划、使用好防洪专项费用、积极落实规划项目。同时做好日常的城市洪水风险管理工作，特别是注意控制高风险区域的发展，以及落实加强高风险区域的防洪减灾措施，消除可能造成重大生命财产损失的风险隐患。