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摘要本文尝试从政治学视角出发，在对当前行政审判“白皮书”的政治沟通功能的理论基础及政治沟通的显性功能和隐性功能分析基础上，结合政治沟通机制的特点和“机制”的概念，从机制的理念要素、制度要素和行为要素三个层面提出构建行政审判“白皮书”政治沟通机制的建议。
关键词行政审判“白皮书”政治沟通行政决策
作者简介：高海瑞、郭峥，甘肃政法学院民商经济法学院2010级经济法专业硕士研究生，研究方向：经济法。从2004年2月，上海市发布全国第一个行政审判“白皮书”以来，全国不少法院纷纷跟进，甚至一些区、县法院也出台了“白皮书”。2009年初，最高人民法院下发《关于在全国法院开展行政审判“白皮书”活动的通知》，更把此项活动推向新的高潮。在2009年最高法院召开的全国法院探索化解行政争议视频会议上，最高法院对此进行了专门布置。
然而，对于行政审判“白皮书”的功能及制度层面的问题仍然需要进一步的研讨。
一、行政审判“白皮书”制度的理论透视
（一）政治沟通的含义
政治溝通在《布莱克维尔政治学百科全书》中被界定为“赋予政治过程以结构和意义之信息和情报的流动”。具体而言，其指的是权力运作过程中政治信息的交换与传递。政治沟通对于权力运作过程意义重大:一方面，从内容上来看，权力运作过程在某种意义上说就是一个对各种信息进行交流和处理的过程;另一方面，如果政治沟通出现了问题，则会影响到权力运作过程的结果。鉴于政治沟通的重要意义，可将其视为衡量一个国家政治体系成熟程度的基本指标。
（二）行政决策法治化与行政审判“白皮书”政治沟通功能的关联
法院作为政治组织进行司法审查并发布行政审判“白皮书”，由此成为政治生活中的一个重要角色。对法院司法审查与实质民主和行政审判“白皮书”政治沟通功能的具体关联可作如下理解：
首先，行政决策科学化是行政决策法治化的必然要求和主要手段，“白皮书”活动有利于行政决策科学化。行政决策科学化是指行政决策者及其他参与者充分利用现代科学技术知识和方法特别是公共决策的理论和方法来进行决策，并采用科学合理的决策程序。法院发布行政审判“白皮书”积极与人大、行政机关沟通，进而促进公平的政治进程，打造一个开放、平等、科学运作的政治体制。
其次，行政决策民主化是行政决策法治化的主要内容和根本保证，“白皮书”活动有利于行政决策民主化。而法院作为重要的政治机关，本身就具有民主性，且其相对超脱的地位和作为相对“危险最小部门”，都为行政审判“白皮书”的政治沟通功能奠定了基础。法院与民众之间的密切互动，发布行政审判“白皮书”实现政治功能奠定了基础。法院通过司法审查对公民权利进行维护，使得不同的利益和意志能够得到充分表达和沟通。在这里，法律舞台成为一种特殊的政治论坛，它将民众的诉求、政府的意见和法官的判断结合在这一特殊的政治过程之中。
二、探索：行政审判“白皮书”政治沟通机制的完善路径
“机制”一词主要是指组织机体内要素之间的动态联系过程和运行方式。我们可以把机制的构成分解成三类基本要素：观念要素；规制要素；行为要素。这三类构成机制的基本要素存在内在的逻辑关系。所以，可以从以下三个方面来构建行政审判“白皮书”政治沟通机制的路径。
（一）理念要素——理念层面的提升
1．行政法官职业群体司法理念的整体提升
首先，必须使司法机关以及社会公众对行政审判“白皮书”工作的性质、目的、地位等有着一致的认同，从而以这种司法理念的趋同促进行政审判“白皮书”工作的进行。其次，要完善行政法官职业群体表达权的内在认知，强化其表达意识，提升表达能力。
2．培育适合法院与政府进行政治沟通的行政文化
构建行政审判“白皮书”政治沟通机制，在行政权力视角方面，应培育适合法院与政府进行政治沟通的行政文化。这种新型政府文化在理念上是服务定位，要求政府把公众的意愿看作是政府行政的出发点;在此基础上，强化与司法机关的互动沟通，充分了解公众的需求，推动权力由单方意志型运行模式向双方合意型运行模式转变提升，全面增强权力行为结果的社会认同感与支持度，有效减少社会矛盾的生成。
（二）制度要素——制度层面的设想
1．赋予行政审判“白皮书”以强制力
应通过修改相关法律，明确规定行政审判“白皮书”的法律效力。以示行政审判“白皮书”的重要性。应该在法律中明确规定行政审判“白皮书”的主体、地位、内容、形式以及发布的程序，同时还必须规定做出行政审判“白皮书”的人民法院以及接受行政审判“白皮书”的相关单位的职责和相应法律责任，并且还应规定相应的回应制度。只有这样，才能使行政审判“白皮书”制度真正纳入法制的轨道。当然，目前在法律没有修改前，可以考虑由最高人民法院根据法律规定做出一个扩大的司法解释，规范行政审判“白皮书”的“度”和适用方法，暂时作为全国法院开展行政审判“白皮书”活动的一个统一的基准。
2．完善体制内的国家权力要素合作机制
应建立由人大系统主导的，政府对“白皮书”的回应性报告制度。所谓“回应”是指在一定的社会环境条件下，回应主体和回应客体的互动关系。而“回应性”是建立在国家—社会二元互动的理论框架下的，政治领域对社会领域的响应。政府的社会回应是履行对整个社会的责任。行政审判“白皮书”作为司法审查的结果，是由人民法院分析行政执法过程中反映到司法领域中的一些矛盾和问题，同时提出对策和建议的综合或专门性的司法报告。从责任政府意义上的政府回应角度来看，“回应”当然包括政府对行政审判“白皮书”的回应性报告制度。具体操作应该如下：各级政府在接收到本级法院的“行政审判“白皮书””之后半年之内，以向本级人大专题报告的形式提出回应性的报告，同时“抄送”同级法院；人大系统负责对政府的回应性报告进行专题审议，可邀请政府部门代表及法院代表参加，就两份报告中突出的“依法行政”问题集中讨论，体现人大对行政的立法监督。这样的制度跟进实际上就将面向行政的司法监督和立法监督结合起来了，有利于充分释放“白皮书”的法治乃至于宪政价值，并提供可持续的体制内动力，构建体制内权力评价与合作机制。
在司法机关内部，则要建立涉及行政审判“白皮书”的审批、变更、撤销、备案等制度。行政审判“白皮书”首先应由法院合议庭撰写，然后报分管院长审批，经批准签发后，还要建立相关的备案制度。在行政审判“白皮书”做出后，如发现本院的行政审判“白皮书”确有不当之处时，应予以变更或撤销，并及时通知有关单位。
（三）行为要素——行为层面的改良
以行政审判白皮书为桥梁，法院与政府的政治沟通应当遵循以下原则：
1．司法谦抑原则
司法审查涉及到司法权与行政权、立法权之间的关系。要发挥行政审判“白皮书”政治沟通功能，必须以法院据以判决的依据——法律作为司法与人大及行政机关联系的纽带。
2．协调一致原则
法院与政府在政治沟通中应保持平衡，包括在内容上的信息对称、在视角上的立场换位。第一，在内容上实现信息对称。法院与政府由于各自的信源渠道不同，往往处于不对称的状态。政府应对法院应该给予充分的信息供给，以满足司法的信源需求；同时，法院通过司法审查，可以获得与政府工作相关的各种信息线索并将其作为行政审判“白皮书”分析的对象。要实现法院与政府的沟通，就要使这两个信息渠道的信息碰撞，在内容上达到对称和谐。第二，在视角上实现换位思考。行使权力的机关不同、权力的特征不同，追求的法治价值也就有所侧重。行政权追求的是效率与秩序，在追求行政效率、行政秩序之同时，兼顾公正等其他价值准则。司法权追求的是公正与效率，最高价值是诉讼公正，在追求公正的同时，兼顾效率、效益等其他价值目标。这种价值差异就会导致法院和政府在进行政治沟通时存在一定的差异。因此，法院在撰写行政审判“白皮书”过程中，也要进行换位思维，了解政府的思维逻辑，避免脱离政府的立场。
3．整合双赢原则
政治沟通是多元的，通过平等政治主体的自由言说所不断形成的包容性共识，最终达到政治共同体的内在理解。法院与政府沟通的落脚点从本质上说，就在于取得多方共赢，包括充分维护公众的知情权，扩大公众利益；充分维护司法的表达权，推进政府依法行政；树立和巩固司法的公信力，扩大行政审判“白皮书”的影响力等。所以，应当确立这样一种沟通模式：政府话语权的“下降运动”和司法话语权的“上升运动”，进而消解业已形成的行政强势话语权、提升司法的弱势话语权，以实现二者的衡平，并最终实现理想权力合作机制。
三、结语
总之，没有沟通的社会将是一个死寂的世界。有人甚至认为，国家、社会、种族发生冲突主要原因是沟通问题，即“人类最大的失败在于不能获得他人的帮助及了解”。我国目前建构行政审判“白皮书”政治沟通机制，既可以对司法制度自身的调整和完善，又建立起一种基于法治理性的权力间对话机制，促进行政机关更好地运用法律进行行政决策。参考文献：
[1]谢岳．当代中国政治沟通．上海人民出版社．2006年版．
[2]胡伟．政府过程．浙江人民出版社．1998年版．
[3]张华民．论行政决策法治化与服务型政府建设者的耦合．行政与法．2010（1）．
[4]曹海青．论行政决策法治化．法制与经济．2009（8）．
[5]李艳红，薛明．行政决策失误中的领导责任问题．行政与法．2004（8）．
[6]龚祥瑞．比较宪法与行政法．北京：法律出版社．2003年版．
[7]谭亦玲．浅析政府回应性及中国政府回应面临的挑战．社科纵横．2004（2）．
[8]张德，赵平．管理学．清华大学出版社．2010年版．
关键词行政审判“白皮书”政治沟通行政决策
作者简介：高海瑞、郭峥，甘肃政法学院民商经济法学院2010级经济法专业硕士研究生，研究方向：经济法。从2004年2月，上海市发布全国第一个行政审判“白皮书”以来，全国不少法院纷纷跟进，甚至一些区、县法院也出台了“白皮书”。2009年初，最高人民法院下发《关于在全国法院开展行政审判“白皮书”活动的通知》，更把此项活动推向新的高潮。在2009年最高法院召开的全国法院探索化解行政争议视频会议上，最高法院对此进行了专门布置。
然而，对于行政审判“白皮书”的功能及制度层面的问题仍然需要进一步的研讨。
一、行政审判“白皮书”制度的理论透视
（一）政治沟通的含义
政治溝通在《布莱克维尔政治学百科全书》中被界定为“赋予政治过程以结构和意义之信息和情报的流动”。具体而言，其指的是权力运作过程中政治信息的交换与传递。政治沟通对于权力运作过程意义重大:一方面，从内容上来看，权力运作过程在某种意义上说就是一个对各种信息进行交流和处理的过程;另一方面，如果政治沟通出现了问题，则会影响到权力运作过程的结果。鉴于政治沟通的重要意义，可将其视为衡量一个国家政治体系成熟程度的基本指标。
（二）行政决策法治化与行政审判“白皮书”政治沟通功能的关联
法院作为政治组织进行司法审查并发布行政审判“白皮书”，由此成为政治生活中的一个重要角色。对法院司法审查与实质民主和行政审判“白皮书”政治沟通功能的具体关联可作如下理解：
首先，行政决策科学化是行政决策法治化的必然要求和主要手段，“白皮书”活动有利于行政决策科学化。行政决策科学化是指行政决策者及其他参与者充分利用现代科学技术知识和方法特别是公共决策的理论和方法来进行决策，并采用科学合理的决策程序。法院发布行政审判“白皮书”积极与人大、行政机关沟通，进而促进公平的政治进程，打造一个开放、平等、科学运作的政治体制。
其次，行政决策民主化是行政决策法治化的主要内容和根本保证，“白皮书”活动有利于行政决策民主化。而法院作为重要的政治机关，本身就具有民主性，且其相对超脱的地位和作为相对“危险最小部门”，都为行政审判“白皮书”的政治沟通功能奠定了基础。法院与民众之间的密切互动，发布行政审判“白皮书”实现政治功能奠定了基础。法院通过司法审查对公民权利进行维护，使得不同的利益和意志能够得到充分表达和沟通。在这里，法律舞台成为一种特殊的政治论坛，它将民众的诉求、政府的意见和法官的判断结合在这一特殊的政治过程之中。
二、探索：行政审判“白皮书”政治沟通机制的完善路径
“机制”一词主要是指组织机体内要素之间的动态联系过程和运行方式。我们可以把机制的构成分解成三类基本要素：观念要素；规制要素；行为要素。这三类构成机制的基本要素存在内在的逻辑关系。所以，可以从以下三个方面来构建行政审判“白皮书”政治沟通机制的路径。
（一）理念要素——理念层面的提升
1．行政法官职业群体司法理念的整体提升
首先，必须使司法机关以及社会公众对行政审判“白皮书”工作的性质、目的、地位等有着一致的认同，从而以这种司法理念的趋同促进行政审判“白皮书”工作的进行。其次，要完善行政法官职业群体表达权的内在认知，强化其表达意识，提升表达能力。
2．培育适合法院与政府进行政治沟通的行政文化
构建行政审判“白皮书”政治沟通机制，在行政权力视角方面，应培育适合法院与政府进行政治沟通的行政文化。这种新型政府文化在理念上是服务定位，要求政府把公众的意愿看作是政府行政的出发点;在此基础上，强化与司法机关的互动沟通，充分了解公众的需求，推动权力由单方意志型运行模式向双方合意型运行模式转变提升，全面增强权力行为结果的社会认同感与支持度，有效减少社会矛盾的生成。
（二）制度要素——制度层面的设想
1．赋予行政审判“白皮书”以强制力
应通过修改相关法律，明确规定行政审判“白皮书”的法律效力。以示行政审判“白皮书”的重要性。应该在法律中明确规定行政审判“白皮书”的主体、地位、内容、形式以及发布的程序，同时还必须规定做出行政审判“白皮书”的人民法院以及接受行政审判“白皮书”的相关单位的职责和相应法律责任，并且还应规定相应的回应制度。只有这样，才能使行政审判“白皮书”制度真正纳入法制的轨道。当然，目前在法律没有修改前，可以考虑由最高人民法院根据法律规定做出一个扩大的司法解释，规范行政审判“白皮书”的“度”和适用方法，暂时作为全国法院开展行政审判“白皮书”活动的一个统一的基准。
2．完善体制内的国家权力要素合作机制
应建立由人大系统主导的，政府对“白皮书”的回应性报告制度。所谓“回应”是指在一定的社会环境条件下，回应主体和回应客体的互动关系。而“回应性”是建立在国家—社会二元互动的理论框架下的，政治领域对社会领域的响应。政府的社会回应是履行对整个社会的责任。行政审判“白皮书”作为司法审查的结果，是由人民法院分析行政执法过程中反映到司法领域中的一些矛盾和问题，同时提出对策和建议的综合或专门性的司法报告。从责任政府意义上的政府回应角度来看，“回应”当然包括政府对行政审判“白皮书”的回应性报告制度。具体操作应该如下：各级政府在接收到本级法院的“行政审判“白皮书””之后半年之内，以向本级人大专题报告的形式提出回应性的报告，同时“抄送”同级法院；人大系统负责对政府的回应性报告进行专题审议，可邀请政府部门代表及法院代表参加，就两份报告中突出的“依法行政”问题集中讨论，体现人大对行政的立法监督。这样的制度跟进实际上就将面向行政的司法监督和立法监督结合起来了，有利于充分释放“白皮书”的法治乃至于宪政价值，并提供可持续的体制内动力，构建体制内权力评价与合作机制。
在司法机关内部，则要建立涉及行政审判“白皮书”的审批、变更、撤销、备案等制度。行政审判“白皮书”首先应由法院合议庭撰写，然后报分管院长审批，经批准签发后，还要建立相关的备案制度。在行政审判“白皮书”做出后，如发现本院的行政审判“白皮书”确有不当之处时，应予以变更或撤销，并及时通知有关单位。
（三）行为要素——行为层面的改良
以行政审判白皮书为桥梁，法院与政府的政治沟通应当遵循以下原则：
1．司法谦抑原则
司法审查涉及到司法权与行政权、立法权之间的关系。要发挥行政审判“白皮书”政治沟通功能，必须以法院据以判决的依据——法律作为司法与人大及行政机关联系的纽带。
2．协调一致原则
法院与政府在政治沟通中应保持平衡，包括在内容上的信息对称、在视角上的立场换位。第一，在内容上实现信息对称。法院与政府由于各自的信源渠道不同，往往处于不对称的状态。政府应对法院应该给予充分的信息供给，以满足司法的信源需求；同时，法院通过司法审查，可以获得与政府工作相关的各种信息线索并将其作为行政审判“白皮书”分析的对象。要实现法院与政府的沟通，就要使这两个信息渠道的信息碰撞，在内容上达到对称和谐。第二，在视角上实现换位思考。行使权力的机关不同、权力的特征不同，追求的法治价值也就有所侧重。行政权追求的是效率与秩序，在追求行政效率、行政秩序之同时，兼顾公正等其他价值准则。司法权追求的是公正与效率，最高价值是诉讼公正，在追求公正的同时，兼顾效率、效益等其他价值目标。这种价值差异就会导致法院和政府在进行政治沟通时存在一定的差异。因此，法院在撰写行政审判“白皮书”过程中，也要进行换位思维，了解政府的思维逻辑，避免脱离政府的立场。
3．整合双赢原则
政治沟通是多元的，通过平等政治主体的自由言说所不断形成的包容性共识，最终达到政治共同体的内在理解。法院与政府沟通的落脚点从本质上说，就在于取得多方共赢，包括充分维护公众的知情权，扩大公众利益；充分维护司法的表达权，推进政府依法行政；树立和巩固司法的公信力，扩大行政审判“白皮书”的影响力等。所以，应当确立这样一种沟通模式：政府话语权的“下降运动”和司法话语权的“上升运动”，进而消解业已形成的行政强势话语权、提升司法的弱势话语权，以实现二者的衡平，并最终实现理想权力合作机制。
三、结语
总之，没有沟通的社会将是一个死寂的世界。有人甚至认为，国家、社会、种族发生冲突主要原因是沟通问题，即“人类最大的失败在于不能获得他人的帮助及了解”。我国目前建构行政审判“白皮书”政治沟通机制，既可以对司法制度自身的调整和完善，又建立起一种基于法治理性的权力间对话机制，促进行政机关更好地运用法律进行行政决策。参考文献：
[1]谢岳．当代中国政治沟通．上海人民出版社．2006年版．
[2]胡伟．政府过程．浙江人民出版社．1998年版．
[3]张华民．论行政决策法治化与服务型政府建设者的耦合．行政与法．2010（1）．
[4]曹海青．论行政决策法治化．法制与经济．2009（8）．
[5]李艳红，薛明．行政决策失误中的领导责任问题．行政与法．2004（8）．
[6]龚祥瑞．比较宪法与行政法．北京：法律出版社．2003年版．
[7]谭亦玲．浅析政府回应性及中国政府回应面临的挑战．社科纵横．2004（2）．
[8]张德，赵平．管理学．清华大学出版社．2010年版．