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【中图分类号】F3 【文献标识码】A
【文章编号】1007-4309（2012）08-0074-1.5
一、选题的背景及意义
改革开放以来，我国先后于1982年、1988年、1993年、1998年和2003年进行过5次机构改革。这些改革，为进一步推进大部制管理，奠定了坚实的基础。然而，在一些学者看来，虽然我国现有的政府架构与计划经济时代相比，有了很大进步，但与成熟的市场经济国家相比，部门设置依然偏多，行政行为仍然带有干预微观经济的某些惯性。
大部制改革的核心是转变政府职能。根据一些学者的不完全统计，在国务院现有的66个部门中，职责多达80多项，仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉。另外，农业的产前、产中、产后管理涉及14个部委。行政职能的错位和交叉，不仅造成了部门之间扯皮现象多，行政效能低下，过多经济资源被行政机构自身消耗掉；更重要的是，它无法履行宏观经济管理、市场监管、社会管理等职能，无法向民众提供合格的公共服务和社会保障等。因此，必须对现有政府机构进行有效整合，改变政府机构繁多、职能交叉的现象，通过减少机构数量，降低各部门协调困难，使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理和公共服务的角色定位。而不仅仅是像过去一样，简单地推进“政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开”，虽然这些是政府机构改革中最基础性的工作。我国地方政府机构改革的大方向是实行大部制，实行大部制有利于深入落实科学发展观，有利于解决长期存在的职能过度交叉问题，有利于行政组织决策、执行、监督的分离，有利于降低行政成本，有利于转变政府直接进行经济干预和市场管理的传统做法。
二、大部制概述
大部门体制，或称大部制，是市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式。这种大部门体制，实际上是要实现不同部门在公共管理过程中决策权与执行权的分离，要求在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围相同的事项，相对集中起来，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而减少部门、机构的数量，达到提高行政效率、降低行政成本的目标。
（一）大部制改革的理论依据
1.边际效用理论：就整个国家行政系统而言，达到最佳规模之后，规模越大，效率越低。
2.诺思的“国家悖论”：大部制改革发轫于西方，其理论基础是“诺思悖论”。制度经济学家道格拉斯·C·诺思从经济学的角度论证了“国家悖论”的存在。“诺思悖论”揭示出：许多行业因为事关国计民生，需要管制和行业准入，因而需要政府干预；但政府却又因为种种原因，如出于自身利益的考虑、以及有限理性的限制等等，其努力常常不能带来好的效果，相反却造成更坏的结果。于是，在诺思悖论的指导下，西方学者提出了一个“有限政府”的概念——政府的作用主要限定在“市场失灵”的公共事务领域，较少对微观经济运行进行行政干预。“有限政府”的核心理念包括：人民主权、权力制衡、依法行政、司法独立等宪政制度的基本原则，实现“以权力制约权力”和“以权利约束权力”政治制度框架。我国的大部制和行政管理体制改革，同样也是基于上述理论与现实背景而提出来的。
（二）大部制改革在国内外的发展现状
实行大部制是过去十几年来发达国家政府管理过程中的通行做法。随着经济社会的发展，各国政府机构的分工越来越细，与此同时，政府机构的职能交叉、重叠开始增多。为了解决问题，这些国家无一例外地把一些职能相近的部门或职能相关的部门重组为一个大部，把原来的部委改为内设的职能司局或部委管理的具有一定独立地位的机构。发达国家的政府应对经济社会发展新挑战所提出的新的协调发展思路，体现了政府的高度责任意识。尽管我们的社会制度和国情不同，但先进的行政管理理念是可以共享的，这些国家的做法值得我们借鉴。
然而现行行政管理体制与建立市场经济体制的目标相比有较为明显的滞后性，行政管理体制仍未彻底完成由计划经济时代的管制型、全能型政府，向市场经济时代的规制型、服务型政府的转变，一些深层次的问题仍未得到根本解决。
三、我国大部制改革存在的问题
中国的大部制改革，还需要创造的一些前提条件。西方发达国家同样并没有统一的大部制框架，大多数国家的行政架构也是经历了几十年甚至几百年的时间才达到今天的状况。原因是大部制并非一劳永逸，需要创造一些前提。我这里提出三点：
（一）大部制结构难以扁平化
从管理学而言，大部制本质是政府管理职能因应客观情势而做出的调整，表现为管理幅度大、管理层次多并存于同一机构，是管理幅度与管理层次异向变动的反动。
（二）防止大部制的组织衰变命运
大部制改革可以解决现有的一些矛盾，但是也会带来一些新的矛盾。一方面，同样是边际效益递减，大部制的大部越大，超过了一定规模，效率越低；另一方面，在中国这个熟人社会里，监督与被监督关系可能会被异化。
（三）尚未营造社会公众主动参与的环境
西方成熟市场经济国家的大部制对应的是公民社会，公众参与政治的热情高、有路径可循。但在我国，政治事务和行政，普通的社会公众或老百姓事实上没有多大发言权，有的只是服从。这也导致大多数社会公众对政治漠不关心，虽有期待，但不主动参与，而是被动接受。
（四）市场体系和第三部门尚未成熟起来
四、保障大部制改革有效运作的途径
（一）遵循民主程序，广泛民意和社会调查
第一阶段是在同一个领域内整合，如在工业、徒业、教育、交通等领域内进行职能整合；第二个阶段是进行跨领域整合，具体整合领域取决于当时经济社会发展情况进行选择。
（二）配套改革，体制支撑
设置或强化各种专门执行机构。大部具有功能综合性、设置稳定性的优点，而直属执行机构具有运作灵活性的优点，可以呼应社会变迁对政府职能的新要求，与大部相配套。
（三）强化人大各专业委员会对大部门的监督
如农业部的很多工作就要接受全国人大农业与农村委员会的监督。
（四）强化部际联席会议
由于部门数量的减少和职能的扩大，各个大部具有较为独立、完整的行政资源和权力系统，容易造成各个大部之间的协调难题，从而影响政府政策的整体性，这时，可以通过专门委员会或部际联席会议进行协调。
五、大部制改革，是对我国行政管理体制改革在
新的历史条件下适应市场经济发展和构建
和谐社会的一项带有探索性、创造性的改革举措
实行大部制，最核心的目标是转变政府职能。其意义如下：
1.实行大部制有利于实现“精兵简政”，消除机构和人员臃肿现象，减轻财政负担，提高民生福利。有利于优化政府组织结构，完善运行机制，实行大部制改革，整合职能相近的部门，使机构数量保持适中，同时保证政府履行各項职能的需要，形成更加精干高效的现代政府组织，使政府行政运行更加顺畅。有利于理顺条块关系，实现政令畅通，全国一盘棋。
2.实行大部制有利于理顺政府与社会、市场的关系，构建服务型政府，大部制改革，有利于进一步促进政府职能的合理定位，形成适应市场经济发展的行政管理体制；有利于加强中央政府的宏观调控、政策规划制定和维护法制政令统一实施等宏观管理职能的实现，减少对微观及运行的干预，充分发挥市场在资源配置中的基础作用，更好地履行政府的公共服务职能。
3.实行大部制有利于建立权责清晰的管理体制，建设责任政府，实行大部制，大的部门内部进行详细分工，可促进决策权、执行权和监督权的分工明确、责任细化，这就为追究过失官员的责任提供了制度保障。实行大部门体制，有利于克服多头管理、争权夺利、相互扯皮、沟通协调难的弊端，提高工作效率。有利于政府加快职能转变，实现由微观管理转向宏观管理，直接管理转向间接管理。因而实行大部制无疑会对行政问责、建设责任政府产生积极的作用。
【作者简介】李晨光：天津财经大学公共管理专业2011级（MPA）硕士。
【文章编号】1007-4309（2012）08-0074-1.5
一、选题的背景及意义
改革开放以来，我国先后于1982年、1988年、1993年、1998年和2003年进行过5次机构改革。这些改革，为进一步推进大部制管理，奠定了坚实的基础。然而，在一些学者看来，虽然我国现有的政府架构与计划经济时代相比，有了很大进步，但与成熟的市场经济国家相比，部门设置依然偏多，行政行为仍然带有干预微观经济的某些惯性。
大部制改革的核心是转变政府职能。根据一些学者的不完全统计，在国务院现有的66个部门中，职责多达80多项，仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉。另外，农业的产前、产中、产后管理涉及14个部委。行政职能的错位和交叉，不仅造成了部门之间扯皮现象多，行政效能低下，过多经济资源被行政机构自身消耗掉；更重要的是，它无法履行宏观经济管理、市场监管、社会管理等职能，无法向民众提供合格的公共服务和社会保障等。因此，必须对现有政府机构进行有效整合，改变政府机构繁多、职能交叉的现象，通过减少机构数量，降低各部门协调困难，使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理和公共服务的角色定位。而不仅仅是像过去一样，简单地推进“政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开”，虽然这些是政府机构改革中最基础性的工作。我国地方政府机构改革的大方向是实行大部制，实行大部制有利于深入落实科学发展观，有利于解决长期存在的职能过度交叉问题，有利于行政组织决策、执行、监督的分离，有利于降低行政成本，有利于转变政府直接进行经济干预和市场管理的传统做法。
二、大部制概述
大部门体制，或称大部制，是市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式。这种大部门体制，实际上是要实现不同部门在公共管理过程中决策权与执行权的分离，要求在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围相同的事项，相对集中起来，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而减少部门、机构的数量，达到提高行政效率、降低行政成本的目标。
（一）大部制改革的理论依据
1.边际效用理论：就整个国家行政系统而言，达到最佳规模之后，规模越大，效率越低。
2.诺思的“国家悖论”：大部制改革发轫于西方，其理论基础是“诺思悖论”。制度经济学家道格拉斯·C·诺思从经济学的角度论证了“国家悖论”的存在。“诺思悖论”揭示出：许多行业因为事关国计民生，需要管制和行业准入，因而需要政府干预；但政府却又因为种种原因，如出于自身利益的考虑、以及有限理性的限制等等，其努力常常不能带来好的效果，相反却造成更坏的结果。于是，在诺思悖论的指导下，西方学者提出了一个“有限政府”的概念——政府的作用主要限定在“市场失灵”的公共事务领域，较少对微观经济运行进行行政干预。“有限政府”的核心理念包括：人民主权、权力制衡、依法行政、司法独立等宪政制度的基本原则，实现“以权力制约权力”和“以权利约束权力”政治制度框架。我国的大部制和行政管理体制改革，同样也是基于上述理论与现实背景而提出来的。
（二）大部制改革在国内外的发展现状
实行大部制是过去十几年来发达国家政府管理过程中的通行做法。随着经济社会的发展，各国政府机构的分工越来越细，与此同时，政府机构的职能交叉、重叠开始增多。为了解决问题，这些国家无一例外地把一些职能相近的部门或职能相关的部门重组为一个大部，把原来的部委改为内设的职能司局或部委管理的具有一定独立地位的机构。发达国家的政府应对经济社会发展新挑战所提出的新的协调发展思路，体现了政府的高度责任意识。尽管我们的社会制度和国情不同，但先进的行政管理理念是可以共享的，这些国家的做法值得我们借鉴。
然而现行行政管理体制与建立市场经济体制的目标相比有较为明显的滞后性，行政管理体制仍未彻底完成由计划经济时代的管制型、全能型政府，向市场经济时代的规制型、服务型政府的转变，一些深层次的问题仍未得到根本解决。
三、我国大部制改革存在的问题
中国的大部制改革，还需要创造的一些前提条件。西方发达国家同样并没有统一的大部制框架，大多数国家的行政架构也是经历了几十年甚至几百年的时间才达到今天的状况。原因是大部制并非一劳永逸，需要创造一些前提。我这里提出三点：
（一）大部制结构难以扁平化
从管理学而言，大部制本质是政府管理职能因应客观情势而做出的调整，表现为管理幅度大、管理层次多并存于同一机构，是管理幅度与管理层次异向变动的反动。
（二）防止大部制的组织衰变命运
大部制改革可以解决现有的一些矛盾，但是也会带来一些新的矛盾。一方面，同样是边际效益递减，大部制的大部越大，超过了一定规模，效率越低；另一方面，在中国这个熟人社会里，监督与被监督关系可能会被异化。
（三）尚未营造社会公众主动参与的环境
西方成熟市场经济国家的大部制对应的是公民社会，公众参与政治的热情高、有路径可循。但在我国，政治事务和行政，普通的社会公众或老百姓事实上没有多大发言权，有的只是服从。这也导致大多数社会公众对政治漠不关心，虽有期待，但不主动参与，而是被动接受。
（四）市场体系和第三部门尚未成熟起来
四、保障大部制改革有效运作的途径
（一）遵循民主程序，广泛民意和社会调查
第一阶段是在同一个领域内整合，如在工业、徒业、教育、交通等领域内进行职能整合；第二个阶段是进行跨领域整合，具体整合领域取决于当时经济社会发展情况进行选择。
（二）配套改革，体制支撑
设置或强化各种专门执行机构。大部具有功能综合性、设置稳定性的优点，而直属执行机构具有运作灵活性的优点，可以呼应社会变迁对政府职能的新要求，与大部相配套。
（三）强化人大各专业委员会对大部门的监督
如农业部的很多工作就要接受全国人大农业与农村委员会的监督。
（四）强化部际联席会议
由于部门数量的减少和职能的扩大，各个大部具有较为独立、完整的行政资源和权力系统，容易造成各个大部之间的协调难题，从而影响政府政策的整体性，这时，可以通过专门委员会或部际联席会议进行协调。
五、大部制改革，是对我国行政管理体制改革在
新的历史条件下适应市场经济发展和构建
和谐社会的一项带有探索性、创造性的改革举措
实行大部制，最核心的目标是转变政府职能。其意义如下：
1.实行大部制有利于实现“精兵简政”，消除机构和人员臃肿现象，减轻财政负担，提高民生福利。有利于优化政府组织结构，完善运行机制，实行大部制改革，整合职能相近的部门，使机构数量保持适中，同时保证政府履行各項职能的需要，形成更加精干高效的现代政府组织，使政府行政运行更加顺畅。有利于理顺条块关系，实现政令畅通，全国一盘棋。
2.实行大部制有利于理顺政府与社会、市场的关系，构建服务型政府，大部制改革，有利于进一步促进政府职能的合理定位，形成适应市场经济发展的行政管理体制；有利于加强中央政府的宏观调控、政策规划制定和维护法制政令统一实施等宏观管理职能的实现，减少对微观及运行的干预，充分发挥市场在资源配置中的基础作用，更好地履行政府的公共服务职能。
3.实行大部制有利于建立权责清晰的管理体制，建设责任政府，实行大部制，大的部门内部进行详细分工，可促进决策权、执行权和监督权的分工明确、责任细化，这就为追究过失官员的责任提供了制度保障。实行大部门体制，有利于克服多头管理、争权夺利、相互扯皮、沟通协调难的弊端，提高工作效率。有利于政府加快职能转变，实现由微观管理转向宏观管理，直接管理转向间接管理。因而实行大部制无疑会对行政问责、建设责任政府产生积极的作用。
【作者简介】李晨光：天津财经大学公共管理专业2011级（MPA）硕士。