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[摘要] 在当前广东省全力推进“三旧”改造的背景下，城中村的改造将呈现新的特点。本文从城中村的普遍特点入手，分析新背景下城中村改造面临的新问题。以广州市的其中一条城中村——东郊村为例，探讨针对该问题的具体规划策略措施。
[关键词] 三旧改造；城中村；村庄规划
1前言
改革开放以来，广东省的工业化、城市化持续快速发展。在经济发展取得了举世瞩目成就的同时，也付出了巨大的代价，其中包括生态环境持续恶化、资源过度消耗和粗放利用并存等等。特别是在土地资源方面，广东省到2006年就已提前用完2010年以前的建设用地指标。近年，面对复杂多变外部环境和传统经济增长方式转型的双重压力，中央政府已经积极出台系列政策，迫使地方政府努力提高现行存量建设用地的使用效率，逐步脱离“以资源换增长”的粗放发展道路。
早在2006年，广东省佛山市便自发开展了“三旧（旧城镇、旧厂房、旧村庄）” 试点改造，并得到了国务院的高度评价。同年，国土资源部与广东省政府联合签署协议，鼓励广东省成为节约集约用地试点示范省，而“三旧”改造便是其中一项重要内容。此后，广东省政府制定了专门的政策，全力推进“三旧”改造。
困扰全国各地城市已久的“城中村”改造也属于“三旧”改造的范围之内。在不同于以往的政策背景下，城中村改造工作将面临新的机遇与挑战。作为广州市“南拓”主要承载地的番禺区，亦于近年陆续开展了城中村的改造工作。本文将以番禺区其中一个城中村——东郊村的改造规划为例，试图探索新背景下的城中村改造策略。
2“三旧”改造背景下城中村的特点
2.1城中村的概念
“城中村”是指位于城市规划发展区内的村建设用地已经或即将被城市用地包围的村落。这些村落在社会、经济、土地利用、景观等方面具有明显的由乡村向城市转型的过程特征并在转型期内存在乡村与城市要素的混合形态，既具有较高程度的城市化特征，又保留浓厚的农村特点。
城乡“二元经济结构”是造成城中村问题的根本原因，在城镇化进程中产生的巨大经济利益是其维持存在的关键，而管理体制不顺导致城中村产生了各种各样的问题，如人口杂乱，违法违章建筑集中，基础设施不完善，村民居住环境差等。城中村的继续存在制约者城市的发展，影响城镇化进程，也不利于其自身的发展。因此，妥善解决城中村问题，提升城市发展的总体实力与品味，成为眼下我国城市发展中最为紧迫与关键的问题。
2.2城中村改造面临的困难
2.2.1土地产权确权难
在我国特有历史形成的城乡二元经济社会结构性矛盾下，城中村各种矛盾均根源于传统计划经济体制下二元土地制度在多元市场经济体制下形成的土地经济关系矛盾，而其中城乡土地的不同产权制度是形成城中村的根本原因。与一般国有土地不同，城中村因土地产权不清晰而产生的大量违法建筑，给城中村改造带来很大障碍。另外，由于改造涉及土地类别、权属非常复杂，连片改造因此受到制约，改造工作的积极性也受到影响，主要表现为集体土地所有权确权工作进展缓慢；土地资源整合难度较大等。
2.2.2拆迁补偿矛盾大
城中村物业的属性复杂，而且总体规模大，建筑成本高，其所需补偿安置的金额巨大。往往成为矛盾冲突的主要激活点。其中，回迁安置是私房补偿安置的最大矛盾，无论是异地永迁或就近安置，也无论是私房或公房，安置房源的有效解决成为成功改造、和谐安置的首要条件。其次，拆迁补偿房屋的属性认定，即合法性、年限、结构、类别、房屋用途性质等的界定或判定，是确定补偿价值标准和总量的基础，也较易引起争议。再次，补偿标准主要集中在客观性和时效性上，同时表现在个别被拆迁户的过高期望值与客观现实的矛盾、标准确定后执行的一致性或一贯性与个案特殊性之间的矛盾。上述情况都可能导致被拆迁房屋的拆迁补偿安置协议无法签订，最终拖延动迁的进行。
2.2.3村民抵触情绪强
大规模征地以后，政府对农民采取了现金补偿或村留建设发展用地的补偿方式，但城中村村民仍然具有普遍的抵触情绪。一方面，村集体经济分红和租房经济的巨额收益，使村民的收入远远高于一般的城市市民，致使城市市民的生活对其吸引力并不大；另一方面，村民受教育程度普遍偏低，就业困难，较难适应城市发展的要求，而政府对村民的智力支持、教育培训投入不够。
2.2.4社会保障体系缺乏
受财力限制，政府难以把农村养老保险、医疗保险等纳入国家政策统筹解决的范围，广大村民仍然依赖于传统的家庭保障形式和土地保障形式。失地村民转为市民以后，无法享受城市居民的同等待遇。村民有后顾之忧，城中村改造的阻力就永远不会消失。
3东郊村改造规划的探索
3.1现状概况
东郊村位于番禺区市桥街的东南角，地处市桥河北岸，对外交通良好。由于政府在历次征地中实施农转非，因而村内建筑多为城市住宅，混居有村民、市民和外来流动人口。2007年东郊村常住人口742人，暂住人口约900人。
东郊村原有用地面积20公顷，经历次政府征地后仅剩9公顷，可开发的土地资源有限。村域其由两块独立的用地所构成：西面的地块1（见图1）为旧村的居住用地（4.1km2），东面番禺广场附近的地块2为村经济发展用地（4.9km2）。旧村现状道路狭窄弯曲，卫生环境较差，“握手楼”、“一线天”、无序搭建等现象大量存在。外围道路两旁分布有零星商铺，多为小型零售或者建材店。村经济发展用地现作仓储之用，建筑多为两层高的砖结构厂房。
村经济发展处于较低水平。村集体经济收入主要依赖土地、物业出租和承包，经营单一、规模不大、分布零散，而且收益不稳定，人均收入增长缓慢。
3.2改造的机遇
3.2.1三旧改造
根据番禺区政府的“三旧”改造近期计划，2012年前将率先完成包含了东郊村在内的10条村庄的旧村改造工作。
3.2.2政策环境
东郊村是番禺中心城区的典型城中村之一，区政府高度重视东郊村的改造，提出了“研究对东郊村村民住宅的改造规划，制定优惠政策，在保障村集体与村民利益的前提下，可引入房地产开发商参与旧村改造和开发。”这是东郊村改造的政策保障与实施基础，特别是允许房地产开发商参与到城中村改造中的策略为东郊村改造资金的筹备提供了重要的政策保障。
3.2.3区位优势
东郊村的地块1地处市桥水道旁，同时又位于番禺区城市建设的核心地带。随着市桥河两岸景观改造工程的实施，东郊村凭其优势区位，可发展为滨水生活区和商业区。而地块2紧邻番禺广场（CBD），离地铁站仅10分钟步行距离，道路交通设施良好，而且旁边已有成熟的高档居住区和星级酒店。因此，该地块同样适宜发展高档居住区和商业区以融合周边的城市建设。
3.2.4村民意愿
因历经多次征地，东郊村的规模不断缩小，现状居住环境差。另外，村集体经济主要依赖低矮厂房、仓储以及部分商铺、房屋出租等，结构单一，经济实力不强。城中村问题已经严重地制约着东郊村的发展，并对周边地区产生不良影响。东郊村的居民逐渐认识到城中村改造对于村庄社区今后发展的重要意义，已表现出了积极的改造愿望，希望政府尽快落实有关改造方案与优惠政策以便顺利开展改造工作。
3.3面臨的困难
东郊村的城中村改造，除了需要应对一般城中村改造中必须面对的困难外，在三旧改造的背景下还展现了其独有的特点。
3.3.1政府不進行资金投入
由于近年政府资金大量投入了亚运会建设中，因此近期将无法承担城中村改造所需的巨大成本。但在三旧改造的背景下，政府可以利用各种向旧村改造倾斜的优惠政策。所以，东郊村的改造需要在政府提出“鼓励引入房地产开发商”这一优惠政策下，自身凑措改造与物业运营资金。
3.3.2土地运营成本大
历年来，广州市对农村集体用地征用后均实施返还经济发展留用地的方法进行对村集体的赔偿。早期仍位于城市郊区的东郊村，选择了工业作为留用地的使用功能。当时这样的做法对村的经济发展更为有利，但现在已成为城市中心区的该用地，只有发展商业和住宅区开发，才能引入优质发展商，实现效益的最大化，维护村民的长远收益。由于办理土地功能转变必须进行土地的“招拍挂”程序，这样则大大提高了整体改造的成本，实际经营中难以实现收支平衡。所以，东郊村的改造还必需由政府提供相应的土地优惠政策。
3.4思路与策略
依据对村民进行的问卷调查与相关部门的访谈，结合东郊村改造的优势条件和相应困难，本次改造将主要解决以下问题：第一，启动资金的凑措；第二，居民的本村安置；第三，建设商业物业以保障长远收益；第四，发展商与村集体共同实现盈利；第五，明确实施操作主体各方责任。
3.4.1策略框架
3.4.2运营模式
3.4.3方案思路
根据村民问卷调查结果，原则上对于拆迁居民将优先考虑原址安置，新规划建筑面积不足以补偿时迁往村内其它地段。同时尊重大多数居民意愿拆迁补偿统一按全部居住面积补偿计算，商铺由村集体统一管理。
结合启动模式选择，地块1在改造完成后，将尽量安排拆迁居民回迁。
地块2作为地块1改造资金及村集体经济的重要来源，是地块1改造的机会地块。如选择有村集体参与的开发模式，则开发后，在补偿地块1回迁后剩余建筑面积之后所剩余的建筑及商业面积由村及合作开发伙伴统一出售或出租，所得利益减去地块1及地块2的开发成本后用于村集体及合作开发伙伴的利润分红；如选择地块拍卖方式取得资金，则所得资金部分直接用于地块1的拆迁改造中，剩余部分在补偿地块1剩余建筑面积后，将由村集体及其利益相关者共同分成。
建设改造方式主要采取“拆、改、整、留”等多种途径和手段，形成相应的建设区：“拆”，拆后居民将完全迁出该区域，另址安置；“改”，拆后居民视情况回迁或是承接拆迁区居民，即对现有建筑用地进行改造；“整”，不涉及具体房屋拆迁，但依需要进行环境、管理等各方面整治；“留”，保留建筑质量较好的建筑，不涉及具体房屋拆迁，仅依需要进行小范围环境改善。
3.5操作主体策略
规划涉及到的具体操作主体有政府、东郊村（将代表村民）、房地产开发商三者。
3.5.1政府
由于改造涉及土地使用产权转换、资金筹集较大等问题，政府应该制定优惠政策，以降低开发建设成本，推动旧村改造的实施：1）政府公共财政支持；2）建议给予东郊村改造免收城市基础设施配套费等税收政策优惠；3）落实土地使用产权的转换，推荐优质开发商，协助村集体与开发商进行谈判，保证村集体应得利益。
3.5.2东郊村
东郊村作为最主要的利益相关者，既要顾及集体的利益，更要充分保障考虑村民的个人利益：1）做好拆迁补偿安置村民的统计普查工作，与村民商讨改造筹资事宜，向村民公示改造方案、进程和收支预算等；2）成立村集体经济发展公司，主持改造工作，吸引优质发展商，改造完成后统一管理村集体物业；3）充分听取村民意见，对村庄建设过程中重大决策，召开村民会议讨论，充分体现“管理民主”的要求。
3.5.3房地产开发商
房地产开发商是村改造的开发者：1）应该充分尊重村民意见，注重社会效益、经济效益的并重，照顾好村民的居住喜好和习惯，与村民保持沟通；2）抓好工程质量，保障村民利益。
4.结语
2010年，广东省首次把“三旧（旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造”写入政府工作报告。“三旧”改造是广东在新的发展阶段践行科学发展观、转变发展方式、推动城市和产业转型升级的重大举措，是国土资源、城乡建设、环境资源的重新整合和优化。在“三旧”改造的背景下，城中村的改造迎来了包括处置历史用地遗留问题、灵活供地方式、出让金支持用地者、城中村改造用地手续简化等方面的优惠政策，但同时也面临了来自经济、社会、法律法规和政策等方面的新风险。
做好城中村建设规划工作，任务艰巨，意义重大，需要我们规划师在规划实践中，不断摸索，不断总结。广州市番禺区东郊村在城镇化的推动下，呈现了“三旧”背景下的新特点。虽然各地具体情况各不相同，但对发展策略层面的探析将可以为其他地方的城中村改造提供借鉴。
注：文章内的图表及公式请以PDF格式查看
[关键词] 三旧改造；城中村；村庄规划
1前言
改革开放以来，广东省的工业化、城市化持续快速发展。在经济发展取得了举世瞩目成就的同时，也付出了巨大的代价，其中包括生态环境持续恶化、资源过度消耗和粗放利用并存等等。特别是在土地资源方面，广东省到2006年就已提前用完2010年以前的建设用地指标。近年，面对复杂多变外部环境和传统经济增长方式转型的双重压力，中央政府已经积极出台系列政策，迫使地方政府努力提高现行存量建设用地的使用效率，逐步脱离“以资源换增长”的粗放发展道路。
早在2006年，广东省佛山市便自发开展了“三旧（旧城镇、旧厂房、旧村庄）” 试点改造，并得到了国务院的高度评价。同年，国土资源部与广东省政府联合签署协议，鼓励广东省成为节约集约用地试点示范省，而“三旧”改造便是其中一项重要内容。此后，广东省政府制定了专门的政策，全力推进“三旧”改造。
困扰全国各地城市已久的“城中村”改造也属于“三旧”改造的范围之内。在不同于以往的政策背景下，城中村改造工作将面临新的机遇与挑战。作为广州市“南拓”主要承载地的番禺区，亦于近年陆续开展了城中村的改造工作。本文将以番禺区其中一个城中村——东郊村的改造规划为例，试图探索新背景下的城中村改造策略。
2“三旧”改造背景下城中村的特点
2.1城中村的概念
“城中村”是指位于城市规划发展区内的村建设用地已经或即将被城市用地包围的村落。这些村落在社会、经济、土地利用、景观等方面具有明显的由乡村向城市转型的过程特征并在转型期内存在乡村与城市要素的混合形态，既具有较高程度的城市化特征，又保留浓厚的农村特点。
城乡“二元经济结构”是造成城中村问题的根本原因，在城镇化进程中产生的巨大经济利益是其维持存在的关键，而管理体制不顺导致城中村产生了各种各样的问题，如人口杂乱，违法违章建筑集中，基础设施不完善，村民居住环境差等。城中村的继续存在制约者城市的发展，影响城镇化进程，也不利于其自身的发展。因此，妥善解决城中村问题，提升城市发展的总体实力与品味，成为眼下我国城市发展中最为紧迫与关键的问题。
2.2城中村改造面临的困难
2.2.1土地产权确权难
在我国特有历史形成的城乡二元经济社会结构性矛盾下，城中村各种矛盾均根源于传统计划经济体制下二元土地制度在多元市场经济体制下形成的土地经济关系矛盾，而其中城乡土地的不同产权制度是形成城中村的根本原因。与一般国有土地不同，城中村因土地产权不清晰而产生的大量违法建筑，给城中村改造带来很大障碍。另外，由于改造涉及土地类别、权属非常复杂，连片改造因此受到制约，改造工作的积极性也受到影响，主要表现为集体土地所有权确权工作进展缓慢；土地资源整合难度较大等。
2.2.2拆迁补偿矛盾大
城中村物业的属性复杂，而且总体规模大，建筑成本高，其所需补偿安置的金额巨大。往往成为矛盾冲突的主要激活点。其中，回迁安置是私房补偿安置的最大矛盾，无论是异地永迁或就近安置，也无论是私房或公房，安置房源的有效解决成为成功改造、和谐安置的首要条件。其次，拆迁补偿房屋的属性认定，即合法性、年限、结构、类别、房屋用途性质等的界定或判定，是确定补偿价值标准和总量的基础，也较易引起争议。再次，补偿标准主要集中在客观性和时效性上，同时表现在个别被拆迁户的过高期望值与客观现实的矛盾、标准确定后执行的一致性或一贯性与个案特殊性之间的矛盾。上述情况都可能导致被拆迁房屋的拆迁补偿安置协议无法签订，最终拖延动迁的进行。
2.2.3村民抵触情绪强
大规模征地以后，政府对农民采取了现金补偿或村留建设发展用地的补偿方式，但城中村村民仍然具有普遍的抵触情绪。一方面，村集体经济分红和租房经济的巨额收益，使村民的收入远远高于一般的城市市民，致使城市市民的生活对其吸引力并不大；另一方面，村民受教育程度普遍偏低，就业困难，较难适应城市发展的要求，而政府对村民的智力支持、教育培训投入不够。
2.2.4社会保障体系缺乏
受财力限制，政府难以把农村养老保险、医疗保险等纳入国家政策统筹解决的范围，广大村民仍然依赖于传统的家庭保障形式和土地保障形式。失地村民转为市民以后，无法享受城市居民的同等待遇。村民有后顾之忧，城中村改造的阻力就永远不会消失。
3东郊村改造规划的探索
3.1现状概况
东郊村位于番禺区市桥街的东南角，地处市桥河北岸，对外交通良好。由于政府在历次征地中实施农转非，因而村内建筑多为城市住宅，混居有村民、市民和外来流动人口。2007年东郊村常住人口742人，暂住人口约900人。
东郊村原有用地面积20公顷，经历次政府征地后仅剩9公顷，可开发的土地资源有限。村域其由两块独立的用地所构成：西面的地块1（见图1）为旧村的居住用地（4.1km2），东面番禺广场附近的地块2为村经济发展用地（4.9km2）。旧村现状道路狭窄弯曲，卫生环境较差，“握手楼”、“一线天”、无序搭建等现象大量存在。外围道路两旁分布有零星商铺，多为小型零售或者建材店。村经济发展用地现作仓储之用，建筑多为两层高的砖结构厂房。
村经济发展处于较低水平。村集体经济收入主要依赖土地、物业出租和承包，经营单一、规模不大、分布零散，而且收益不稳定，人均收入增长缓慢。
3.2改造的机遇
3.2.1三旧改造
根据番禺区政府的“三旧”改造近期计划，2012年前将率先完成包含了东郊村在内的10条村庄的旧村改造工作。
3.2.2政策环境
东郊村是番禺中心城区的典型城中村之一，区政府高度重视东郊村的改造，提出了“研究对东郊村村民住宅的改造规划，制定优惠政策，在保障村集体与村民利益的前提下，可引入房地产开发商参与旧村改造和开发。”这是东郊村改造的政策保障与实施基础，特别是允许房地产开发商参与到城中村改造中的策略为东郊村改造资金的筹备提供了重要的政策保障。
3.2.3区位优势
东郊村的地块1地处市桥水道旁，同时又位于番禺区城市建设的核心地带。随着市桥河两岸景观改造工程的实施，东郊村凭其优势区位，可发展为滨水生活区和商业区。而地块2紧邻番禺广场（CBD），离地铁站仅10分钟步行距离，道路交通设施良好，而且旁边已有成熟的高档居住区和星级酒店。因此，该地块同样适宜发展高档居住区和商业区以融合周边的城市建设。
3.2.4村民意愿
因历经多次征地，东郊村的规模不断缩小，现状居住环境差。另外，村集体经济主要依赖低矮厂房、仓储以及部分商铺、房屋出租等，结构单一，经济实力不强。城中村问题已经严重地制约着东郊村的发展，并对周边地区产生不良影响。东郊村的居民逐渐认识到城中村改造对于村庄社区今后发展的重要意义，已表现出了积极的改造愿望，希望政府尽快落实有关改造方案与优惠政策以便顺利开展改造工作。
3.3面臨的困难
东郊村的城中村改造，除了需要应对一般城中村改造中必须面对的困难外，在三旧改造的背景下还展现了其独有的特点。
3.3.1政府不進行资金投入
由于近年政府资金大量投入了亚运会建设中，因此近期将无法承担城中村改造所需的巨大成本。但在三旧改造的背景下，政府可以利用各种向旧村改造倾斜的优惠政策。所以，东郊村的改造需要在政府提出“鼓励引入房地产开发商”这一优惠政策下，自身凑措改造与物业运营资金。
3.3.2土地运营成本大
历年来，广州市对农村集体用地征用后均实施返还经济发展留用地的方法进行对村集体的赔偿。早期仍位于城市郊区的东郊村，选择了工业作为留用地的使用功能。当时这样的做法对村的经济发展更为有利，但现在已成为城市中心区的该用地，只有发展商业和住宅区开发，才能引入优质发展商，实现效益的最大化，维护村民的长远收益。由于办理土地功能转变必须进行土地的“招拍挂”程序，这样则大大提高了整体改造的成本，实际经营中难以实现收支平衡。所以，东郊村的改造还必需由政府提供相应的土地优惠政策。
3.4思路与策略
依据对村民进行的问卷调查与相关部门的访谈，结合东郊村改造的优势条件和相应困难，本次改造将主要解决以下问题：第一，启动资金的凑措；第二，居民的本村安置；第三，建设商业物业以保障长远收益；第四，发展商与村集体共同实现盈利；第五，明确实施操作主体各方责任。
3.4.1策略框架
3.4.2运营模式
3.4.3方案思路
根据村民问卷调查结果，原则上对于拆迁居民将优先考虑原址安置，新规划建筑面积不足以补偿时迁往村内其它地段。同时尊重大多数居民意愿拆迁补偿统一按全部居住面积补偿计算，商铺由村集体统一管理。
结合启动模式选择，地块1在改造完成后，将尽量安排拆迁居民回迁。
地块2作为地块1改造资金及村集体经济的重要来源，是地块1改造的机会地块。如选择有村集体参与的开发模式，则开发后，在补偿地块1回迁后剩余建筑面积之后所剩余的建筑及商业面积由村及合作开发伙伴统一出售或出租，所得利益减去地块1及地块2的开发成本后用于村集体及合作开发伙伴的利润分红；如选择地块拍卖方式取得资金，则所得资金部分直接用于地块1的拆迁改造中，剩余部分在补偿地块1剩余建筑面积后，将由村集体及其利益相关者共同分成。
建设改造方式主要采取“拆、改、整、留”等多种途径和手段，形成相应的建设区：“拆”，拆后居民将完全迁出该区域，另址安置；“改”，拆后居民视情况回迁或是承接拆迁区居民，即对现有建筑用地进行改造；“整”，不涉及具体房屋拆迁，但依需要进行环境、管理等各方面整治；“留”，保留建筑质量较好的建筑，不涉及具体房屋拆迁，仅依需要进行小范围环境改善。
3.5操作主体策略
规划涉及到的具体操作主体有政府、东郊村（将代表村民）、房地产开发商三者。
3.5.1政府
由于改造涉及土地使用产权转换、资金筹集较大等问题，政府应该制定优惠政策，以降低开发建设成本，推动旧村改造的实施：1）政府公共财政支持；2）建议给予东郊村改造免收城市基础设施配套费等税收政策优惠；3）落实土地使用产权的转换，推荐优质开发商，协助村集体与开发商进行谈判，保证村集体应得利益。
3.5.2东郊村
东郊村作为最主要的利益相关者，既要顾及集体的利益，更要充分保障考虑村民的个人利益：1）做好拆迁补偿安置村民的统计普查工作，与村民商讨改造筹资事宜，向村民公示改造方案、进程和收支预算等；2）成立村集体经济发展公司，主持改造工作，吸引优质发展商，改造完成后统一管理村集体物业；3）充分听取村民意见，对村庄建设过程中重大决策，召开村民会议讨论，充分体现“管理民主”的要求。
3.5.3房地产开发商
房地产开发商是村改造的开发者：1）应该充分尊重村民意见，注重社会效益、经济效益的并重，照顾好村民的居住喜好和习惯，与村民保持沟通；2）抓好工程质量，保障村民利益。
4.结语
2010年，广东省首次把“三旧（旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造”写入政府工作报告。“三旧”改造是广东在新的发展阶段践行科学发展观、转变发展方式、推动城市和产业转型升级的重大举措，是国土资源、城乡建设、环境资源的重新整合和优化。在“三旧”改造的背景下，城中村的改造迎来了包括处置历史用地遗留问题、灵活供地方式、出让金支持用地者、城中村改造用地手续简化等方面的优惠政策，但同时也面临了来自经济、社会、法律法规和政策等方面的新风险。
做好城中村建设规划工作，任务艰巨，意义重大，需要我们规划师在规划实践中，不断摸索，不断总结。广州市番禺区东郊村在城镇化的推动下，呈现了“三旧”背景下的新特点。虽然各地具体情况各不相同，但对发展策略层面的探析将可以为其他地方的城中村改造提供借鉴。
注：文章内的图表及公式请以PDF格式查看