论文部分内容阅读
摘要：警务辅助人员（以下简称辅警），是指根据社会治安形势发展和公安工作实际需要，依法招聘，为公安机关日常运转和警务活动提供辅助支持的非人民警察身份人员。辅警可分为文职辅警和勤务辅警。但由于我国的辅警队伍尚未得到法律的正式认可，辅警建设始终徘徊在法律的边缘。缺乏法律的明文规定，不仅使得辅警存在的意义长期处于争议之中，而且会衍生出辅警职责权限不清、法律地位不明确、待遇保障不足等问题。因此要加快辅警法制化建设脚步，严格规范辅警管理。
关键词：辅警;警务辅助;正式警察
辅警队伍的发展壮大，在缓解警力不足和维护社会治安秩序的过程中的确发挥了重要作用。近年来，在广西公安厅与南宁市委、市政府的大力支持下，广西南宁市招录了大量的警务辅助人员， 这些辅警在协助公安机关开展巡逻防范、疏导交通、维稳处突、安全保卫、信息采集、技术保障、服务群众等工作中发挥了不可替代的作用，但同时在管理中也遇到了一些困难和问题。
1 广西南宁市辅警队伍的基本情况
截至2017年，广西南宁市公安局共有辅警9726人，其中勤务辅警占总数的84%，文职辅警占总数的16%;按性别划分：男性占总数的79%，女性占总数的21%;按年龄划分：30岁以下占总数的67%，31—40岁占总数的21%，41岁以上占总数的12%。按学历划分：在文职辅警中，大专以下学历占文职总数的79%，本科及研究生以上學历占文职总数的21%;在勤务辅警中，初中以下学历占勤务辅警总数的16%，高中学历占勤务辅警总数的40%，大专以上学历占勤务辅警总数的44%;按经费保障来源划分：政府财政保障占总数的94%，其他方式占总数的6%;按从事岗位划分：治安巡逻占总数的43%，治安检查占总数的3%，视频监控占总数的3%，交通管理占总数的21%，档案管理文书处理占总数的9%，窗口服务证件占总数的4%，通信保障和其他方式占总数的17%;按聘用主体划分：公安机关直接聘用占总数的52%，政府聘用占总数的10%，综治部门占总数的1%，劳务公司派遣占总数的33%，其他方式聘用占总数的4%。
2 辅警管理中存在的主要问题
2.1 辅警身份尴尬
当前，辅警队伍能履行的权力也仅限于普通公民权，“执法权”在法律上尚处于空白。然而，警察在实际日常执勤执法工作中，大多需要辅警的协助。在执法环境越来越复杂的今天，正式警察作为合法主体，尚且经常无法顺利进行执勤执法，面对无合法执法身份的辅警，很多群众更表现的极不配合，故意刁难、公开侮辱殴打甚至暗地伺机报复辅警的案例比比皆是。同时，上级公安机关三令五申强调辅警不能单独执勤执法，可人民群众对社会环境安全、正式警察服务功能增强的需求与当前我国警力严重不足的矛盾，又将辅警队伍推到风口浪尖。辅警“可做不可说”，这一问题无疑成为当前公安机关需要面对的尴尬局面。此外，在公安机关内部，辅警与正式警察同岗、同勤、同责，但是由于辅警的管理使用是依据劳动合同法规，用工制度、待遇和部分管理制度又要按照《劳动法》来制定，致使辅警在使用和管理工作过程中，存在与有公务员身份的正式警察截然不同的制度，给管理带来难度，一旦把握不好，就会出现劳务纠纷。
2.2 辅警没有统一管理机构
对于这个比正式警察队伍还要庞大的群体，从公安部、广西公安厅再到广西各地级市局，均没有指定的统一管理机构，容易造成管理混乱。如广西公安厅的辅警目前由人事处管理;广西南宁市公安局辅警2016年以前由市局人事处管理，2016年以后，南宁市公安局增设警务辅助人员管理办公室，设在警务处，辅警管理的具体工作由警务处负责开展。但南宁市西乡塘区分局的辅警则是由政治处﹑办公室﹑绩效办多部门联合管理，同时南宁市青秀区分局、交警支队等单位辅警由政治处管理;另外南宁市上林县公安局等单位辅警则由应急大队管理。辅警队伍多部门的管理容易造成工作对接不方便、管理不到位、政策难落实等问题。
2.3 辅警队伍流动性大
主要原因有三个方面：一是工资待遇低。受经费保障的制约，辅警工资、福利待遇相对较低，与身边正式警察的差距较大，辅警的工资与工作年限也没有挂钩，因此辅警容易在工作上产生惰性，在心理上产生落差感和嫉妒感。据统计，目前广西南宁市有2.8%的辅警工资在1200元以下，有36%在1200-2000元，有61%在2000元以上。目前，南宁市除邕宁区公安分局外，其他单位的辅警未能缴上住房公积金。2017年以来反映至广西南宁市公安局“局长信箱”的问题中，有22%是辅警反映生活困难方面的问题。二是待遇标准不一。由于南宁市各城区之间的财政收入存在差异，加之城区党委政府支持力度不一，导致各单位辅警的工资待遇各有不同。如南宁市的西乡塘区公安分局辅警的工资普遍低于临近的高新区公安分局，以至部分辅警在西乡塘区公安分局经过辅警培训后直接跳槽至高新区公安分局。甚至是在同一用人单位工作的辅警都分别有着不同的工资标准，容易挫伤辅警的工作积极性。三是工作任务重。在当前的治安形势下，辅警数量已超过正式警察人数。辅警与正式警察共同参与社会管理﹑巡逻防范﹑服务群众，具有同等的风险指数。据统计，从事治安巡逻、交通管理的辅警占总数的64%。在日常的巡逻、接处警和社区警务工作中，辅警与正式警察一样要做到随叫随到，常常没有节日，没有假日，身心疲惫。四是发展空间窄。由于没有明确身份定位和编制，辅警既无发展空间，也无发展平台，造成辅警“工作表现好坏一个样，工龄长短一个样”的尴尬局面，使得这支队伍游离于社会边缘，成为死水一潭。即使有愿意献身公安事业好的优秀人才也没有机会进入更高的发展平台，只能把从事辅警工作当跳板或临时性的过渡，辅警人员幸福感满意度偏低。据统计，广西南宁市公安局有72%的辅警从事警务辅助工作在3年以下，有24%在4-9年，只有4%在10年以上。
2.4 辅警服装标识混乱
由于经费保障途径不一以及不到位等原因，目前广西南宁市公安局各单位辅警服装存在差异，其中68%的辅警统一着装并与警服相似，28%统一着装并明显区别于警服，还有4%未统一着装;除南宁市交警支队外，各单位辅警基本上没有办理工作证件。因为多数辅警服装标识与正式警察相似，导致个别辅警在执勤中的不当行为容易造成群众的误解，影响了群众对正式警察执法的满意度。 2.5 辅警整体素质有待提升
辅警招录存在入口不严﹑进人随意﹑重使用﹑轻培训等问题，一些县局因为招不到人，不得不把招聘条件放低到有初中文凭即可;一些单位没有对辅警进行系统培训，造成部分辅警缺乏工作所需的相关公安业务专业知识;部分辅警社会阅历较浅，不善于做群众工作，缺乏调解纠纷、化解矛盾的技巧;甚至部分辅警贪图小利，违法乱纪现象时有发生，直接或间接影响了公安队伍形象。仅2016年，广西南宁市共就有77名辅警因违法违纪问题被公安机关辞退。
3 广西辅警队伍管理改革建议
3.1 制定警务辅助人员管理规范，将辅警的管理纳入法治轨道
2016年国务院办公厅印发了《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》，该意见对于规范辅警管理、提高辅警利用效率和保障辅警合法权益等方面具有重要的意义和参考价值。以国务院、公安部出台相关意见、办法为契机，联合人社、编办、财政等部门，研究制定科学、合理、完善的广西公安机关警务辅助人员管理办法及相关配套文件，对辅警的招聘条件、任务职责、权限、行为规范、经费来源、责任义务、纪律奖惩等做出具体规定，解决好辅警的人事编制、经费渠道、福利保障、发展空间等问题，使辅警管理走上正规化、职业化、法治化的管理轨道。
3.2 建立专门的管理机构，规范科学管理
建议借鉴国外辅警管理的经验，建立一个具备开放性、动态性而又相对独立的辅警体系。如在自治区一级设立精干、高效的辅警总队或类似组织，负责制订全区辅警队伍的职责要求、招录标准、队伍结构及训练计划等重大事项;市一级设立辅警支队或类似组织，负责按照法律和政策具体招录和培训辅警;县一级设立辅警大队或类似组织，负责辅警队伍的具体管理和辅警业务的具体办理，统一、科学地对辅警工作进行规范化管理。
3.3 建立科学的管理机制，实现分岗分级管理
借鉴香港、苏州等地成熟的辅警管理经验，参考军队、公安机关衔级制的成功做法，实行职位分岗分级管理。依据警务辅助人员服务年限、工作绩效、工作能力以及领导和群众的认可程度等进行层级晋升。层级晋升可分为岗位层级晋升和职位层级晋升。岗位层级由高至低可分为一级辅警、二级辅警、三级辅警、四级辅警、五级辅警;职位层级可设辅警长、助理辅警长等岗位。辅警工资待遇与级别挂钩对应，拉开档次，以提升辅警的荣誉感以及工作积极性。
3.4 完善经费与福利保障制度，减少劳务纠纷和意外伤害风险
一是政府以及人社、财政、编办等部门重视辅警管理工作，帮助公安机关推动辅警经费保障机制的建立和完善，如编制部门负责辅警岗位和人数计划申报的审核、报批;财政部门负责辅警资金使用的预算审定、资金拨付和资金使用监督;人社部门负责辅警的考核指导和薪酬调整;公安部门负责辅警队伍的具体管理等等。二是根据当地在岗职工平均工资标准，建立动态薪酬调整机制，从而提高辅警满意度，保持队伍稳定。三是根据辅警岗位的風险程度为其投保意外伤害保险，减少意外伤害和因工负伤、致残和死亡所造成的高额的医疗费和赔偿金风险。四是建立健全辅警因公牺牲、伤残互助基金制度，对因公牺牲、伤残的辅警及其家属发放抚恤补助金、康复补助金或经济补贴，解除辅警的后顾之忧。
3.5 强化入口和培训管理，不断提高辅警队伍素质
严把入口关，执行辅警统一招录制度，确保招到更多更好的优秀人才。严把出口关，对违法违纪、违反公安机关各项禁令和纪律的辅警及时清退，确保队伍纯洁。同时，加强辅警岗前职责任务、纪律作风、业务技能、职业道德、体能训练等方面的培训。推行“分警种、分层次”专业化培训与“轮训轮值、战训合一”相结合的辅警培训模式，不断提升辅警综合素质和队伍战斗力。
4 结语
我国辅警建设起步较晚，辅警改革仍在进行中，长期存在的问题也不是短时间就能彻底解决的。这需要在总结当前辅警改革经验的基础上，借鉴西方辅警经验，持续推进辅警改革。因此，坚持以法制化建设为主导，逐步规范辅警队伍的监督管理，界定职权范围，明确法律地位等，是新时代持续推进辅警改革的主要方向。
参考文献：
[1] 金怡，丁勇.我国现代辅警制度建设探析[J].中国人民公安大学学报，2015（03）.
[2] 熊一新.警务改革背景下我国警务辅助力量建设[J].中国人民公安大学学报，2014（04）.
[3] 覃珠坚.公安机关辅警建设的法制化[J].中国人民公安大学学报，2016（05）.
基金项目：本文系广西哲学社会科学研究课题项目“广西辅警管理法治化研究”（编号：17FFX007）研究成果。
作者简介：廖炜（1982—），讲师，广西警察学院，司法业务实训教研室主任，研究方向：司法警务、刑事执行;肖太福（1966—），博士，高级经济师，广西警察学院，副院长，研究方向：部门法学;农学谦（1983—），法学硕士，讲师，广西警察学院马克思主义学院，研究方向：思想政治教育，警务基础理论。
关键词：辅警;警务辅助;正式警察
辅警队伍的发展壮大，在缓解警力不足和维护社会治安秩序的过程中的确发挥了重要作用。近年来，在广西公安厅与南宁市委、市政府的大力支持下，广西南宁市招录了大量的警务辅助人员， 这些辅警在协助公安机关开展巡逻防范、疏导交通、维稳处突、安全保卫、信息采集、技术保障、服务群众等工作中发挥了不可替代的作用，但同时在管理中也遇到了一些困难和问题。
1 广西南宁市辅警队伍的基本情况
截至2017年，广西南宁市公安局共有辅警9726人，其中勤务辅警占总数的84%，文职辅警占总数的16%;按性别划分：男性占总数的79%，女性占总数的21%;按年龄划分：30岁以下占总数的67%，31—40岁占总数的21%，41岁以上占总数的12%。按学历划分：在文职辅警中，大专以下学历占文职总数的79%，本科及研究生以上學历占文职总数的21%;在勤务辅警中，初中以下学历占勤务辅警总数的16%，高中学历占勤务辅警总数的40%，大专以上学历占勤务辅警总数的44%;按经费保障来源划分：政府财政保障占总数的94%，其他方式占总数的6%;按从事岗位划分：治安巡逻占总数的43%，治安检查占总数的3%，视频监控占总数的3%，交通管理占总数的21%，档案管理文书处理占总数的9%，窗口服务证件占总数的4%，通信保障和其他方式占总数的17%;按聘用主体划分：公安机关直接聘用占总数的52%，政府聘用占总数的10%，综治部门占总数的1%，劳务公司派遣占总数的33%，其他方式聘用占总数的4%。
2 辅警管理中存在的主要问题
2.1 辅警身份尴尬
当前，辅警队伍能履行的权力也仅限于普通公民权，“执法权”在法律上尚处于空白。然而，警察在实际日常执勤执法工作中，大多需要辅警的协助。在执法环境越来越复杂的今天，正式警察作为合法主体，尚且经常无法顺利进行执勤执法，面对无合法执法身份的辅警，很多群众更表现的极不配合，故意刁难、公开侮辱殴打甚至暗地伺机报复辅警的案例比比皆是。同时，上级公安机关三令五申强调辅警不能单独执勤执法，可人民群众对社会环境安全、正式警察服务功能增强的需求与当前我国警力严重不足的矛盾，又将辅警队伍推到风口浪尖。辅警“可做不可说”，这一问题无疑成为当前公安机关需要面对的尴尬局面。此外，在公安机关内部，辅警与正式警察同岗、同勤、同责，但是由于辅警的管理使用是依据劳动合同法规，用工制度、待遇和部分管理制度又要按照《劳动法》来制定，致使辅警在使用和管理工作过程中，存在与有公务员身份的正式警察截然不同的制度，给管理带来难度，一旦把握不好，就会出现劳务纠纷。
2.2 辅警没有统一管理机构
对于这个比正式警察队伍还要庞大的群体，从公安部、广西公安厅再到广西各地级市局，均没有指定的统一管理机构，容易造成管理混乱。如广西公安厅的辅警目前由人事处管理;广西南宁市公安局辅警2016年以前由市局人事处管理，2016年以后，南宁市公安局增设警务辅助人员管理办公室，设在警务处，辅警管理的具体工作由警务处负责开展。但南宁市西乡塘区分局的辅警则是由政治处﹑办公室﹑绩效办多部门联合管理，同时南宁市青秀区分局、交警支队等单位辅警由政治处管理;另外南宁市上林县公安局等单位辅警则由应急大队管理。辅警队伍多部门的管理容易造成工作对接不方便、管理不到位、政策难落实等问题。
2.3 辅警队伍流动性大
主要原因有三个方面：一是工资待遇低。受经费保障的制约，辅警工资、福利待遇相对较低，与身边正式警察的差距较大，辅警的工资与工作年限也没有挂钩，因此辅警容易在工作上产生惰性，在心理上产生落差感和嫉妒感。据统计，目前广西南宁市有2.8%的辅警工资在1200元以下，有36%在1200-2000元，有61%在2000元以上。目前，南宁市除邕宁区公安分局外，其他单位的辅警未能缴上住房公积金。2017年以来反映至广西南宁市公安局“局长信箱”的问题中，有22%是辅警反映生活困难方面的问题。二是待遇标准不一。由于南宁市各城区之间的财政收入存在差异，加之城区党委政府支持力度不一，导致各单位辅警的工资待遇各有不同。如南宁市的西乡塘区公安分局辅警的工资普遍低于临近的高新区公安分局，以至部分辅警在西乡塘区公安分局经过辅警培训后直接跳槽至高新区公安分局。甚至是在同一用人单位工作的辅警都分别有着不同的工资标准，容易挫伤辅警的工作积极性。三是工作任务重。在当前的治安形势下，辅警数量已超过正式警察人数。辅警与正式警察共同参与社会管理﹑巡逻防范﹑服务群众，具有同等的风险指数。据统计，从事治安巡逻、交通管理的辅警占总数的64%。在日常的巡逻、接处警和社区警务工作中，辅警与正式警察一样要做到随叫随到，常常没有节日，没有假日，身心疲惫。四是发展空间窄。由于没有明确身份定位和编制，辅警既无发展空间，也无发展平台，造成辅警“工作表现好坏一个样，工龄长短一个样”的尴尬局面，使得这支队伍游离于社会边缘，成为死水一潭。即使有愿意献身公安事业好的优秀人才也没有机会进入更高的发展平台，只能把从事辅警工作当跳板或临时性的过渡，辅警人员幸福感满意度偏低。据统计，广西南宁市公安局有72%的辅警从事警务辅助工作在3年以下，有24%在4-9年，只有4%在10年以上。
2.4 辅警服装标识混乱
由于经费保障途径不一以及不到位等原因，目前广西南宁市公安局各单位辅警服装存在差异，其中68%的辅警统一着装并与警服相似，28%统一着装并明显区别于警服，还有4%未统一着装;除南宁市交警支队外，各单位辅警基本上没有办理工作证件。因为多数辅警服装标识与正式警察相似，导致个别辅警在执勤中的不当行为容易造成群众的误解，影响了群众对正式警察执法的满意度。 2.5 辅警整体素质有待提升
辅警招录存在入口不严﹑进人随意﹑重使用﹑轻培训等问题，一些县局因为招不到人，不得不把招聘条件放低到有初中文凭即可;一些单位没有对辅警进行系统培训，造成部分辅警缺乏工作所需的相关公安业务专业知识;部分辅警社会阅历较浅，不善于做群众工作，缺乏调解纠纷、化解矛盾的技巧;甚至部分辅警贪图小利，违法乱纪现象时有发生，直接或间接影响了公安队伍形象。仅2016年，广西南宁市共就有77名辅警因违法违纪问题被公安机关辞退。
3 广西辅警队伍管理改革建议
3.1 制定警务辅助人员管理规范，将辅警的管理纳入法治轨道
2016年国务院办公厅印发了《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》，该意见对于规范辅警管理、提高辅警利用效率和保障辅警合法权益等方面具有重要的意义和参考价值。以国务院、公安部出台相关意见、办法为契机，联合人社、编办、财政等部门，研究制定科学、合理、完善的广西公安机关警务辅助人员管理办法及相关配套文件，对辅警的招聘条件、任务职责、权限、行为规范、经费来源、责任义务、纪律奖惩等做出具体规定，解决好辅警的人事编制、经费渠道、福利保障、发展空间等问题，使辅警管理走上正规化、职业化、法治化的管理轨道。
3.2 建立专门的管理机构，规范科学管理
建议借鉴国外辅警管理的经验，建立一个具备开放性、动态性而又相对独立的辅警体系。如在自治区一级设立精干、高效的辅警总队或类似组织，负责制订全区辅警队伍的职责要求、招录标准、队伍结构及训练计划等重大事项;市一级设立辅警支队或类似组织，负责按照法律和政策具体招录和培训辅警;县一级设立辅警大队或类似组织，负责辅警队伍的具体管理和辅警业务的具体办理，统一、科学地对辅警工作进行规范化管理。
3.3 建立科学的管理机制，实现分岗分级管理
借鉴香港、苏州等地成熟的辅警管理经验，参考军队、公安机关衔级制的成功做法，实行职位分岗分级管理。依据警务辅助人员服务年限、工作绩效、工作能力以及领导和群众的认可程度等进行层级晋升。层级晋升可分为岗位层级晋升和职位层级晋升。岗位层级由高至低可分为一级辅警、二级辅警、三级辅警、四级辅警、五级辅警;职位层级可设辅警长、助理辅警长等岗位。辅警工资待遇与级别挂钩对应，拉开档次，以提升辅警的荣誉感以及工作积极性。
3.4 完善经费与福利保障制度，减少劳务纠纷和意外伤害风险
一是政府以及人社、财政、编办等部门重视辅警管理工作，帮助公安机关推动辅警经费保障机制的建立和完善，如编制部门负责辅警岗位和人数计划申报的审核、报批;财政部门负责辅警资金使用的预算审定、资金拨付和资金使用监督;人社部门负责辅警的考核指导和薪酬调整;公安部门负责辅警队伍的具体管理等等。二是根据当地在岗职工平均工资标准，建立动态薪酬调整机制，从而提高辅警满意度，保持队伍稳定。三是根据辅警岗位的風险程度为其投保意外伤害保险，减少意外伤害和因工负伤、致残和死亡所造成的高额的医疗费和赔偿金风险。四是建立健全辅警因公牺牲、伤残互助基金制度，对因公牺牲、伤残的辅警及其家属发放抚恤补助金、康复补助金或经济补贴，解除辅警的后顾之忧。
3.5 强化入口和培训管理，不断提高辅警队伍素质
严把入口关，执行辅警统一招录制度，确保招到更多更好的优秀人才。严把出口关，对违法违纪、违反公安机关各项禁令和纪律的辅警及时清退，确保队伍纯洁。同时，加强辅警岗前职责任务、纪律作风、业务技能、职业道德、体能训练等方面的培训。推行“分警种、分层次”专业化培训与“轮训轮值、战训合一”相结合的辅警培训模式，不断提升辅警综合素质和队伍战斗力。
4 结语
我国辅警建设起步较晚，辅警改革仍在进行中，长期存在的问题也不是短时间就能彻底解决的。这需要在总结当前辅警改革经验的基础上，借鉴西方辅警经验，持续推进辅警改革。因此，坚持以法制化建设为主导，逐步规范辅警队伍的监督管理，界定职权范围，明确法律地位等，是新时代持续推进辅警改革的主要方向。
参考文献：
[1] 金怡，丁勇.我国现代辅警制度建设探析[J].中国人民公安大学学报，2015（03）.
[2] 熊一新.警务改革背景下我国警务辅助力量建设[J].中国人民公安大学学报，2014（04）.
[3] 覃珠坚.公安机关辅警建设的法制化[J].中国人民公安大学学报，2016（05）.
基金项目：本文系广西哲学社会科学研究课题项目“广西辅警管理法治化研究”（编号：17FFX007）研究成果。
作者简介：廖炜（1982—），讲师，广西警察学院，司法业务实训教研室主任，研究方向：司法警务、刑事执行;肖太福（1966—），博士，高级经济师，广西警察学院，副院长，研究方向：部门法学;农学谦（1983—），法学硕士，讲师，广西警察学院马克思主义学院，研究方向：思想政治教育，警务基础理论。