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摘要：地方政府利用世行贷款的目的是缓解资金供求紧张的矛盾，完善城市基础设施，实现良好的经济和社会效益。但在贷款使用和管理过程中，地方政府对贷款的实际成本、效益问题往往重视不够，种种问题的存在直接或间接加大了项目成本，影响了项目效益。世行贷款对经济的积极作用只有在有效管理的前提下才能得到发挥，地方政府在使用世行贷款时必须要树立成本意识，加强贷款的全过程管理，使贷款真正成为经济的增长点。
关键词：世行贷款；成本；管理
中图分类号：F832.6文献标识码：A文章编号：1672-3309（2009）01-0058-03
近年来，引进世行贷款已成为地方政府利用外资的一条重要渠道。通过世行贷款项目的实施，弥补了地方建设资金不足，加快了地方基础设施建设步伐，同时引进了先进技术和管理经验，有效促进了地方经济和社会事业的发展。
世行贷款因期限长、利率低通常被称为优惠贷款，但是，由于地方政府在申报和管理环节种种问题的存在，直接或间接加大了贷款成本，降低了资金使用效益，使这种优惠贷款变成了昂贵资本。
一、世行贷款的成本分析
（一）财务成本
主要是利息、先征费和承诺费三部分。世行贷款多按浮动利率收取利息，与世行的中长期筹资成本挂钩，利率水平与国际金融市场的利率水平比较接近，由基准利率（一般为伦敦银行同业拆借利率LIBOR）和利差组成，一般低于国内商业贷款利率。先征费是世行在贷款合同生效后按贷款总额的1%提取的费用，一般直接从本金中扣除。承诺费是世行按贷款协议承诺在一定额度内提供贷款，在贷款协议生效后对已承诺而项目单位未提取部分的贷款按0.75%的比例收取的费用，用于弥补世行因承诺贷款而不能随意使用这笔资金的损失。
所以,单就利率而言,世行贷款是优惠的,但三项费用加起来，就不能说世行贷款是低成本的了。另外，世行贷款的等额还本付息方式与国内基建项目的到期还本方式比也是加大了资金成本。
同时，在实际执行过程中，经常是项目签约后迟迟不能动工,不提款,白白支付利息和承诺费。因为先征费在协议生效后一般从贷款本金中直接扣除,开始计提利息。不提款或提款速度慢，承诺费的数额就非常大。有的贷款项目在申报时不切实际地多争取贷款额度，执行过程中无法用完贷款不得不进行注销，前期多支付的先征费和承诺费世行是不予退还的。
（二）隐性成本
1、前期准备费用。按照世行规定程序，申请世行贷款项目在前期要经历项目鉴定、准备、预评估、评估等阶段，往往需要2～3年的时间。在每个阶段，世行都派检查团来项目城市对所报项目进行考察、磋商、论证，从而发生项目设计费、资料编译费、接待费用、会务费用等。准备不成熟的项目，世行还要增加到项目城市考察论证的次数，各种费用必然相应增加。
2、项目管理费用。包括两方面，一是项目办的管理费。每个世行项目在申报时都要成立一个项目管理办公室，组织、协调项目的准备、实施等工作。需要购置办公设备，聘请工作人员，租赁办公场所等。费用来源或者是财政拨款，或者由各项目单位缴纳。项目办一般存续5～8年，各项费用也是一笔不小的开支。二是项目单位的项目管理费，应按工程投资额一定比例提取，但在项目执行过程中，管理费超支是非常普遍的现象，有的项目管理费超过规定标准的2～3倍，造成很大的浪费。
3、技术援助挤占贷款资金。世行贷款的一个重要的特点就是不仅仅为项目提供建设资金，还同时帮助借款城市提供技术援助，进行体制创新，提供咨询和培训服务，改善项目和机构管理。这部分贷款约占总额的5%，但利用效率往往很低。一是咨询服务缺乏透明性，尤其是打捆项目，地方只见到分割单，不知道提供了哪些咨询服务，培训中一些不必要的境外培训过多。二是在机构管理方面，项目单位往往过分追求办公设备现代化，过多地添置办公设备、交通工具。三是体制和制度创新方面，世行的初衷是结合项目建立一套高效的管理体制，而这种改革或创新，地方政府往往并未真正按照世行的建议或设计好的内容去做，从而造成费用支付了，而效果并不明显。
4、采购损失。一是招标中的最低价中标问题。国内投标商不顾经济实力和经济效益，盲目低价，恶性竞争，造成中标和概算价严重背离，工程实施中又发生大量变更，造价增加，工期延长，各种费用增加。二是设备采购中有一定的浪费现象。一些全省打捆的项目地方政府没有采购权，被动接受已采购好的分配下来的物资，有的采购价格较高，有的设备不适用，利用率低甚至闲置。
5、项目延期费用。由于项目组织实施不力、配套资金到位不及时等问题的存在，项目不能按期完工也是一个普遍存在的现象，有的要延期2～3年才能勉强完成建设任务。项目延期，一方面，各种费用增加，项目成本加大；另一方面，项目效益不能尽早发挥。
从以上分析可以看出，造成世行贷款实际不优惠的原因是多方面的，客观因素是世行的制度规定，程序比较复杂，主观因素在于地方政府的成本意识不强，使用管理中存在种种问题，加大了贷款成本，降低了资金使用效
率。
二、贷款成本加大的因素分析
（一） 项目立项时可行性研究不足，决策失误
由于利用外资的状况日益成为加速地方经济发展的重要手段和考核领导干部的重要标准，有些地方急于引进外资项目，片面追求引进外资数量，缺少统一规划，引进外资缺少充分的可行性论证和科学评估。没有完备的数据库，在选项初期，有的是在事先争取到额度后，在对外提出名单时临时凑数，有的是将内资不够的项目改为外资。选项不慎，匆忙上马，致使以后种种问题的出现。
（二） 项目单位重申报轻管理
从借款单位到外债管理部门甚至各地方政府，在项目立项和争取资金时非常积极，而在项目实施过程中对如何加快工程进度、发挥贷款资金的使用效率却重视不够，不去主动熟悉世行的规则，解决项目实施中遇到的种种问题，项目实施进度缓慢。
（三） 配套资金到位率低
世行贷款实行的是报账提款制，即以自有资金先行垫付，然后向世行报账提款。很多项目在申报时，急于引进外资，对配套资金的承诺往往只是一纸空文，并未真正落在实处，在项目批下来之后，配套资金不能及时足额到位，甚至没有钱支付工程初步设计、征地、拆迁等费用，导致项目无法向前推进。
（四） 没有统一的外债管理机构，管理职能错位
没有统一的外债管理机构对外债的规模、结构、借用还进行全过程监督。项目前期的关键是发展改革部门，立项争取主要由行业主管部门和发展改革部门来做，而作为政府债务代表人的财政部门参与较少，项目生效后，执行工作主要在行业部门的协助指导下由项目执行单位完成，发展改革部门参与较少，财政部门作为政府债务的债权代表人，负有监管职责，但多停留在资金的提取、拨付层面，对项目实施中出现的种种问题没有有效的制约手段。
2007年9月27日，世行执行董事会批准了降价方案，对2007年5月16日以后签约的硬贷款，利差由0.75%调整为0.3%，取消承诺费，先征费由贷款总额的1%调整为0.25%。因此，地方政府应进一步加强对世行贷款使用的全过程管理，牢固树立成本意识，降低或避免隐性成本的发生，用足、用好世行贷款，使贷款真正成为经济的增长点。
三、加强世行贷款管理，降低贷款成本
（一） 建立统一的外债管理机构，完善管理体制
一是建立统一的政府外债管理机构，挂靠财政部门，对世行贷款以及其他国外贷款的举借、使用、偿还等进行统筹规划和系统管理。明确各组成部门的管理范围和职责权限，形成一个分工合理、职责清晰、高效统一的政府外债管理体系，提高外债管理水平。二是明确和落实财政部门对贷款全过程管理的程序。世行项目决策的科学与否以及项目执行的好坏，其所造成的损失最终会落到政府财政头上，因此，必须切实加强和落实财政部门对贷款项目的全过程管理，从项目的提出、论证、评估、实施、后评价等各个环节进行组织、指导、监督。三是建立评审制度和责任追究制度。对举债规模、项目、成本、偿债渠道等进行评审论证，避免盲目性和随意性，将贷款的借、用、还纳入领导任期经济责任审计的范围，作为评价、考核、任用干部的一项指标，以使责任人在做出重大决策时更有责任感。
（二） 加强项目可行性研究论证
项目可行性研究论证是否科学、合理是项目成败的关键。在引进外资上要本着积极、合理、有效的方针，合理确定贷款的规模、结构和投向。建立地方政府的项目库，制定合理的利用外资规划，避免项目的仓促申报和上马。在前期准备阶段，要做好周密的科学论证，以提高决策的科学性和合理性。从简单追求引进外资数量过渡到注重提高外资的使用水平和质量上来，克服重项目、轻效益的思想。
（三） 将贷款及配套资金纳入预算管理
从本质上讲，世行贷款是财政资金的提前投入，支持对象主要是有关国计民生的基础性、公益性项目，最终多由财政统一还款。将世行贷款纳入预算管理，促进财政部门及早介入资金管理，一方面，可以解决好配套资金问题，提高国内资金配套率，避免虚假配套、一金多配的现象；另一方面，可以确保政府外债与地方财政承受和偿还能力相适应，出现问题时可采取果断措施予以解决，维护政府信誉。再者，可以通过预算监督，保障资金使用的程序化、规范化和明晰化，达到积极、合理、有效地利用项目资金和进一步提高资金使用效益的目的。
（四） 严格控制贷款的非生产性支出
逐步培养一批专业管理人员，提高自身债务管理水平。在与世行磋商时，根据项目性质尽可能减少技术援助部分比例，增强咨询服务的透明度，选择切实需要的、适合于本项目、本地区的体制改革并切实贯彻执行，充分发挥贷款使用效率。严格控制用贷款购置办公设备、交通工具，加强项目管理费的监督检查，对超支现象及时予以纠正。
（责任编辑：吴之铭）
参考文献:
［１］ 崔洪玲.对世行贷款资金使用的几点思考[J].财政监督，2008，（04）.
［2］ 张文利.当前政府外债管理中存在的问题及对策[J].财会研究，2004，（02）.
［3］ 闫杰、朱美玲、强国令.对政府外债投入公共领域的思考[J].浙江金融，2008，（04）.
［4］ 张秋明、孟临娥.提高世行贷款利用水平[J].山西财税，1998，（04）.
［5］ 王军红.政府外债管理体制的缺陷与对策[J].中州审计，2004，（03）.
［6］ 张锋利.公共财政条件下政府外债管理模式的思考[J].陕西综合经济，2006，（06）.
关键词：世行贷款；成本；管理
中图分类号：F832.6文献标识码：A文章编号：1672-3309（2009）01-0058-03
近年来，引进世行贷款已成为地方政府利用外资的一条重要渠道。通过世行贷款项目的实施，弥补了地方建设资金不足，加快了地方基础设施建设步伐，同时引进了先进技术和管理经验，有效促进了地方经济和社会事业的发展。
世行贷款因期限长、利率低通常被称为优惠贷款，但是，由于地方政府在申报和管理环节种种问题的存在，直接或间接加大了贷款成本，降低了资金使用效益，使这种优惠贷款变成了昂贵资本。
一、世行贷款的成本分析
（一）财务成本
主要是利息、先征费和承诺费三部分。世行贷款多按浮动利率收取利息，与世行的中长期筹资成本挂钩，利率水平与国际金融市场的利率水平比较接近，由基准利率（一般为伦敦银行同业拆借利率LIBOR）和利差组成，一般低于国内商业贷款利率。先征费是世行在贷款合同生效后按贷款总额的1%提取的费用，一般直接从本金中扣除。承诺费是世行按贷款协议承诺在一定额度内提供贷款，在贷款协议生效后对已承诺而项目单位未提取部分的贷款按0.75%的比例收取的费用，用于弥补世行因承诺贷款而不能随意使用这笔资金的损失。
所以,单就利率而言,世行贷款是优惠的,但三项费用加起来，就不能说世行贷款是低成本的了。另外，世行贷款的等额还本付息方式与国内基建项目的到期还本方式比也是加大了资金成本。
同时，在实际执行过程中，经常是项目签约后迟迟不能动工,不提款,白白支付利息和承诺费。因为先征费在协议生效后一般从贷款本金中直接扣除,开始计提利息。不提款或提款速度慢，承诺费的数额就非常大。有的贷款项目在申报时不切实际地多争取贷款额度，执行过程中无法用完贷款不得不进行注销，前期多支付的先征费和承诺费世行是不予退还的。
（二）隐性成本
1、前期准备费用。按照世行规定程序，申请世行贷款项目在前期要经历项目鉴定、准备、预评估、评估等阶段，往往需要2～3年的时间。在每个阶段，世行都派检查团来项目城市对所报项目进行考察、磋商、论证，从而发生项目设计费、资料编译费、接待费用、会务费用等。准备不成熟的项目，世行还要增加到项目城市考察论证的次数，各种费用必然相应增加。
2、项目管理费用。包括两方面，一是项目办的管理费。每个世行项目在申报时都要成立一个项目管理办公室，组织、协调项目的准备、实施等工作。需要购置办公设备，聘请工作人员，租赁办公场所等。费用来源或者是财政拨款，或者由各项目单位缴纳。项目办一般存续5～8年，各项费用也是一笔不小的开支。二是项目单位的项目管理费，应按工程投资额一定比例提取，但在项目执行过程中，管理费超支是非常普遍的现象，有的项目管理费超过规定标准的2～3倍，造成很大的浪费。
3、技术援助挤占贷款资金。世行贷款的一个重要的特点就是不仅仅为项目提供建设资金，还同时帮助借款城市提供技术援助，进行体制创新，提供咨询和培训服务，改善项目和机构管理。这部分贷款约占总额的5%，但利用效率往往很低。一是咨询服务缺乏透明性，尤其是打捆项目，地方只见到分割单，不知道提供了哪些咨询服务，培训中一些不必要的境外培训过多。二是在机构管理方面，项目单位往往过分追求办公设备现代化，过多地添置办公设备、交通工具。三是体制和制度创新方面，世行的初衷是结合项目建立一套高效的管理体制，而这种改革或创新，地方政府往往并未真正按照世行的建议或设计好的内容去做，从而造成费用支付了，而效果并不明显。
4、采购损失。一是招标中的最低价中标问题。国内投标商不顾经济实力和经济效益，盲目低价，恶性竞争，造成中标和概算价严重背离，工程实施中又发生大量变更，造价增加，工期延长，各种费用增加。二是设备采购中有一定的浪费现象。一些全省打捆的项目地方政府没有采购权，被动接受已采购好的分配下来的物资，有的采购价格较高，有的设备不适用，利用率低甚至闲置。
5、项目延期费用。由于项目组织实施不力、配套资金到位不及时等问题的存在，项目不能按期完工也是一个普遍存在的现象，有的要延期2～3年才能勉强完成建设任务。项目延期，一方面，各种费用增加，项目成本加大；另一方面，项目效益不能尽早发挥。
从以上分析可以看出，造成世行贷款实际不优惠的原因是多方面的，客观因素是世行的制度规定，程序比较复杂，主观因素在于地方政府的成本意识不强，使用管理中存在种种问题，加大了贷款成本，降低了资金使用效
率。
二、贷款成本加大的因素分析
（一） 项目立项时可行性研究不足，决策失误
由于利用外资的状况日益成为加速地方经济发展的重要手段和考核领导干部的重要标准，有些地方急于引进外资项目，片面追求引进外资数量，缺少统一规划，引进外资缺少充分的可行性论证和科学评估。没有完备的数据库，在选项初期，有的是在事先争取到额度后，在对外提出名单时临时凑数，有的是将内资不够的项目改为外资。选项不慎，匆忙上马，致使以后种种问题的出现。
（二） 项目单位重申报轻管理
从借款单位到外债管理部门甚至各地方政府，在项目立项和争取资金时非常积极，而在项目实施过程中对如何加快工程进度、发挥贷款资金的使用效率却重视不够，不去主动熟悉世行的规则，解决项目实施中遇到的种种问题，项目实施进度缓慢。
（三） 配套资金到位率低
世行贷款实行的是报账提款制，即以自有资金先行垫付，然后向世行报账提款。很多项目在申报时，急于引进外资，对配套资金的承诺往往只是一纸空文，并未真正落在实处，在项目批下来之后，配套资金不能及时足额到位，甚至没有钱支付工程初步设计、征地、拆迁等费用，导致项目无法向前推进。
（四） 没有统一的外债管理机构，管理职能错位
没有统一的外债管理机构对外债的规模、结构、借用还进行全过程监督。项目前期的关键是发展改革部门，立项争取主要由行业主管部门和发展改革部门来做，而作为政府债务代表人的财政部门参与较少，项目生效后，执行工作主要在行业部门的协助指导下由项目执行单位完成，发展改革部门参与较少，财政部门作为政府债务的债权代表人，负有监管职责，但多停留在资金的提取、拨付层面，对项目实施中出现的种种问题没有有效的制约手段。
2007年9月27日，世行执行董事会批准了降价方案，对2007年5月16日以后签约的硬贷款，利差由0.75%调整为0.3%，取消承诺费，先征费由贷款总额的1%调整为0.25%。因此，地方政府应进一步加强对世行贷款使用的全过程管理，牢固树立成本意识，降低或避免隐性成本的发生，用足、用好世行贷款，使贷款真正成为经济的增长点。
三、加强世行贷款管理，降低贷款成本
（一） 建立统一的外债管理机构，完善管理体制
一是建立统一的政府外债管理机构，挂靠财政部门，对世行贷款以及其他国外贷款的举借、使用、偿还等进行统筹规划和系统管理。明确各组成部门的管理范围和职责权限，形成一个分工合理、职责清晰、高效统一的政府外债管理体系，提高外债管理水平。二是明确和落实财政部门对贷款全过程管理的程序。世行项目决策的科学与否以及项目执行的好坏，其所造成的损失最终会落到政府财政头上，因此，必须切实加强和落实财政部门对贷款项目的全过程管理，从项目的提出、论证、评估、实施、后评价等各个环节进行组织、指导、监督。三是建立评审制度和责任追究制度。对举债规模、项目、成本、偿债渠道等进行评审论证，避免盲目性和随意性，将贷款的借、用、还纳入领导任期经济责任审计的范围，作为评价、考核、任用干部的一项指标，以使责任人在做出重大决策时更有责任感。
（二） 加强项目可行性研究论证
项目可行性研究论证是否科学、合理是项目成败的关键。在引进外资上要本着积极、合理、有效的方针，合理确定贷款的规模、结构和投向。建立地方政府的项目库，制定合理的利用外资规划，避免项目的仓促申报和上马。在前期准备阶段，要做好周密的科学论证，以提高决策的科学性和合理性。从简单追求引进外资数量过渡到注重提高外资的使用水平和质量上来，克服重项目、轻效益的思想。
（三） 将贷款及配套资金纳入预算管理
从本质上讲，世行贷款是财政资金的提前投入，支持对象主要是有关国计民生的基础性、公益性项目，最终多由财政统一还款。将世行贷款纳入预算管理，促进财政部门及早介入资金管理，一方面，可以解决好配套资金问题，提高国内资金配套率，避免虚假配套、一金多配的现象；另一方面，可以确保政府外债与地方财政承受和偿还能力相适应，出现问题时可采取果断措施予以解决，维护政府信誉。再者，可以通过预算监督，保障资金使用的程序化、规范化和明晰化，达到积极、合理、有效地利用项目资金和进一步提高资金使用效益的目的。
（四） 严格控制贷款的非生产性支出
逐步培养一批专业管理人员，提高自身债务管理水平。在与世行磋商时，根据项目性质尽可能减少技术援助部分比例，增强咨询服务的透明度，选择切实需要的、适合于本项目、本地区的体制改革并切实贯彻执行，充分发挥贷款使用效率。严格控制用贷款购置办公设备、交通工具，加强项目管理费的监督检查，对超支现象及时予以纠正。
（责任编辑：吴之铭）
参考文献:
［１］ 崔洪玲.对世行贷款资金使用的几点思考[J].财政监督，2008，（04）.
［2］ 张文利.当前政府外债管理中存在的问题及对策[J].财会研究，2004，（02）.
［3］ 闫杰、朱美玲、强国令.对政府外债投入公共领域的思考[J].浙江金融，2008，（04）.
［4］ 张秋明、孟临娥.提高世行贷款利用水平[J].山西财税，1998，（04）.
［5］ 王军红.政府外债管理体制的缺陷与对策[J].中州审计，2004，（03）.
［6］ 张锋利.公共财政条件下政府外债管理模式的思考[J].陕西综合经济，2006，（06）.