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摘 要：近年来，对于长江、淮河等重要干支流河道非法采砂的治理，取得了一定的成效，但中小河道非法采砂屡禁不止，严重影响着行洪安全及流域生态环境。该文以桐城市大沙河为例，分析了中小河道非法采砂的成因及危害，并初步探究了治理对策。
关键词：桐城市大沙河；中小河道；非法采砂；成因分析；治理
中图分类号 TV85 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2014）20-91-03
近年来，随着国家水法律法规的不断完善，水行政执法力度不断加大，一、二级干支流河道的非法采砂现象在一定程度上得到了遏制。但由于基建及市政项目、房地产开发等对砂石资源的需求总量的不断增加，在巨大的利益驱动下，中小河道砂石资源的无序开采现象日益严重，甚至在堤防安全保护区内、公路铁路跨河桥梁上下游禁采区内滥采乱挖，造成河床下降、堤脚冲刷、边坡失稳、桥梁承台暴露等防洪及工程安全隐患，威胁着人民群众的生命财产安全。
1 桐城市大沙河及其防洪概况
1.1 地理位置 桐城大沙河位于菜子湖西部，发源于大别山南麓（岳西县巍岭乡松毛尖），是菜子湖水系最大的支流，也是安庆地区桐城市、潜山县、怀宁县界河。沿途流经潜山县黄柏山区到沙河埠出山后，至尖刀嘴分成柏年河和人形河2支，流至乌鱼宕汇合，过怀宁县后于桐城市赌棋墩入菜子湖。
1.2 防洪任务 大沙河河道长74.79km，自沙河埠出山后即有防洪任务，且防洪压力主要在桐城市境内，其防洪保护区从沙河埠以下至入湖口，涉及桐城市非公经济发达的青草、新渡、双港3镇和双新开发区人口8.5万、土地141.1km2，以及横跨人形河和柏年河的合九铁路3.9km、沪蓉高速公路2.25km、206国道3.6km，尤以柏年河洪灾频繁，防洪任务艰巨。
1.3 历史洪水灾害 1954年以前，桐城市境内大沙河沿河有108个圩口，几乎每年都有圩口溃破。1954年因洪水较大，形成全面崩溃，造成严重损失。1954年冬天开始联圩并圩，塞支强干，形成现在的大沙河堤防雏形。1969年，尖刀咀、王圩、彭谢湾3处堤防先后溃口，总长度达2.95km，受灾耕地达7 513.33hm2，受灾人口6万余人，死亡73人，经济损失达4 576.21万元。1983年，桐城柏年河段八角亭、三保圩溃口，受灾耕地1 466.67hm2，受灾人口2.21万人，死亡4人，经济损失达2 760万元。2009年，大沙河双港汪店、山明、周湖3段相继溃口，受灾面积866.67hm2，受损房屋近500间，受灾人口1.4万余人，经济损失达4 200万元。2010年，柏年河青草镇拦水堰段、严老屋和罗冲段、大横山段、竹园小圩段等多处堤防漫顶溃破，淹没农田4 420hm2，损坏民房204间，受灾人口11.9万人，转移安置人口4 200人，直接经济损失达1.64亿元。
2 大沙河非法采砂成因分析
2.1 利益驱动当为首要原因 自20世纪90年代以来，随着建筑业的不断扩张，各地对于河砂的需求量不断上升，而大沙河砂以其独特品性，被公认为建筑材料中的上品，价格比一般的河砂要高，供不应求，利益驱动是非法采砂最直接的原因。非法采砂的手段与方法也是五花八门，但主要以采砂船为主，采砂船分为链斗式、抓斗式和吸砂泵式3种，其中以吸砂泵船采砂量最大，使用最多。2011年11月，针对大沙河下游桐城市与宜秀区界河内的非法采砂，安庆市水利局组织了联合执法行动，查获的非法吸砂船据保守测算，l只吸砂泵船可采砂10t/h，产量一般为200t/d，按15元/t计算（除掉一切开支），收入可达3 000元/d。正是因为有着如此诱人的暴利，一些单位和个人才不惜铤而走险，纷纷加入非法采砂行列。
2.2 非法采砂查处难度大 非法采砂已经严重威胁到河道的行洪安全，破坏了流域内的生态环境。水法律法规明确禁止一切未经批准的采砂行为，《中华人民共和国水法》第39条规定：国家实行河道采砂许可制度。对于大沙河这样已经过度开采、河床严重下降的河道，水行政主管部门基本不会批准采砂申请，因而盗采偷采成为采砂业主的必然选项，他们通常利用河道采砂流动性大、隐蔽性强的特点，利用各种手法躲避执法人员的查处。多数违法者利用夜间进行非法采砂，并安排当地一些既得利益者通风报信，他们机动灵活，总是和执法部门打游击。前述2011年11月安庆市水利局组织打击的非法采砂业主，在桐城地界吸沙，宜秀地界设沙场，吸砂船在界河两岸活动，造成执法权属不清、行动困难的局面，最后由安庆市水利局组织多部门联合打击才被取缔。此外，河砂开采的巨大利益，使得个别地方政府把这一行当看成了一本万利的“无烟产业”，进而以收费代替管理，变相鼓励非法采砂；还有许多地方村、镇普遍认为流经当地的河砂是集体所有，往往把河床违法发包给采砂业主，收取高额承包费，收取承包费以后，就集体充当保护伞，保护承包者非法开采河砂。
2.3 法律效力缺位，执法力度不足 在打击非法采砂行动中，《安徽省河道采砂管理办法》作为主要执法依据，行政处罚是制裁的主要方式。执法人员苦于没有其他强制措施（如当场没收采砂工具、扣押采砂机械等），只能对违法当事人进行罚款，即使依据《安徽省实施中华人民共和国水法办法》第47条规定，罚款上限也只有5万元，没收违法所得，但实际中可操作性不强（无账目可查，金额难以查实），而且行政处罚整套程序走完需要3～4个月时间，对当事人明显缺乏震慑。情节严重的，是否构成犯罪，相关法律法规无明确界定。
3 非法采砂的危害分析
3.1 对堤防安全造成直接危害 滥采乱挖河道砂石，乱弃尾石，无疑在一定程度上改变了河势稳定和水流方向，使得河床冲淤失去平衡，控导工程脱流，许多重要堤防的险工、险段不断增加，汛期可能发生滑坡、崩岸等险情，对防洪安全构成了极大威胁。2010年7月11日的特大洪水使得桐城大沙河7处漫堤溃破，给沿河群众、企业造成了重大损失。以沿河双港镇为例，该镇山明村罗冲、新埂、大横山铺组3处漫堤决口，长度达400m，民畈村新河、大埂组2处漫堤决口，长度约200m。大沙河决口总长度800m左右，内圩水淹区决口则无法统计。淹没农田3 200hm2，直接经济损失测算为6 000万元。房屋倒塌25户、120余间，深水区房屋倒塌情况及财产损失巨大，淹没区电力、通信、道路、桥梁、涵闸、供水完全受损。此外，受上游溃口来水影响，该镇萧山工业园、双港塑料工业园大部分被淹，损失惨重，完全淹没工业企业19家，估算直接经济损失达9 000万元。此外，非法采砂破坏沿河通信设施、输油、气、水管道、跨河桥梁等工程的事件也时有发生。 3.2 对农业生产造成严重影响 以桐城市境内柏年河（大沙河一支）为例，滥挖乱采等行为直接导致了柏年河河床下切，水位下降，引、提水难以保证，严重影响了流域内供水、灌溉体系，影响了水工程效益的正常发挥。2012年1月5日，新安晚报以《一言难“禁”农田变成采砂场》为题，曝光了桐城市大沙河青草段非法采砂的乱象，文章提及由于非法采砂，河床下降，导致一些桥梁基础部位暴露，田脚高于河床，致使良田干涸，不少村民只好改种旱作物。
3.3 对社会治安造成负面效应 桐城市大沙河中的砂石是上好的建筑材料，一般参与非法开采的，基本是当地的“狠人尖子”、“小混混”，他们以非法手段牟取暴利，成为富裕户，显失公平。在采砂的集聚区，为争夺采砂点，常常发生打架斗殴现象。车辆超载运输砂石，压坏路面，造成各种矛盾纠纷、信访案件不断。与此同时，因砂石料开采后，砂坑不回填，溺水事件也有发生，对当地村民生命安全直接构成威胁。
4 治理对策
4.1 联合执法，高压严打 2010年“7.11”大暴雨造成严重的溃堤之后，桐城市委、市政府高度重视，下定决心把大沙河治理作为市委、市政府工作的重点工作来抓。为了从根本上提高大沙河的防洪能力，桐城市积极争取到国家专项资金1亿元，对大沙河河堤进行了除险加固。为打击大沙河非法采砂顽症，遏制大沙河采砂活动日益泛滥势头，保障大沙河防洪及涉河工程安全，2010年汛期前，桐城市人民政府根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国河道管理条例》、《安徽省河道采砂管理办法》等法律法规规定，发出《关于开展大沙河非法（下转95页）（上接92页）采砂专项治理活动的通告》。内容如下：（1）自通告之日起，大沙河河道内禁止任何采砂设备、运输车辆进入，沿河各镇立即组织人员封堵入河采砂通道，恢复岸堤原貌；（2）对非法运输、偷采、盗采河砂的车辆，经查实后，由水利、公安部门依据有关法律、法规，予以处罚；（3）对非法采砂业主及其他参与人员，违反《治安管理处罚法》的，依法移送公安机关，予以治安处罚；触犯刑律的，依法追究刑事责任。同时成立了以政府办牵头的打击非法采砂领导小组，多次组织成员单位（公安、交警、国土、水利、监察、沿河镇政府等）的执法人员，对大沙河的非法采砂进行了全面的打击整治，通过开展突击行动，沿河青草镇、新渡镇、双港镇关停沙场15处，拖离或拆除吸砂船9条，处理违法行为人29名。3a来的高压严打态势，使猖獗的非法采砂得到了初步遏止，大规模机械化开采基本绝迹。
4.2 常态管理，巩固成果 桐城市人民政府多次召开相关职能部门、沿河镇负责同志参加会议，专题研究禁采整治方案，明确各单位职责，相关镇政府按照“属地管理”的原则，加强对大沙河河道的日常管理，对下河道口设障封堵，切断非法采砂的源头。安排执法力量，在茅青路和陶驿村设立2处检查站，查验砂石运输车辆的票据，无票据证明其合法来源的，卸载后接受处罚。公安、交警和水利部门联手常态化执法，加强路面巡查，堵截非法开采的砂石运输通道，斩断中间环节。通过综合整治，非法采砂案件发生和举报数量直线下降。
4.3 疏堵结合，探索新路子 水行政主管部门加大宣传力度，普及法律常识，在堤顶或滩地设置禁止采砂警示标牌，结合水法宣传周，向沿河村民广播水法律法规条文，发放宣传单，使群众知法守法，营造全社会保护堤防、保护水工程的良好氛围。在河道采砂管理上，既要严打严防，也要疏堵结合，政府要引导采砂业主合法开采砂石资源，如编制河道采砂规划、划定可采的范围和时间、非河道内的砂石资源利用等，充分满足市场需求。此外，桐城市还积极探索打击非法采砂的新路子，一是在偷采盗采易发区域、运沙车辆必经道路卡口安装视频监控，逐步实现远程管理；二是结合除险加固工程，以护岸、生态混凝土护坡等措施，覆盖下河道口；三是成立专门的河道管理机构——大沙河管理委员会，集中行使管理权，取代部门联动执法机制，管理更加高效快捷。
参考文献
[1]王金生.浅议河道采砂管理体制[J].中国水利，2012，20.
[2]马洪山.亳州市河道采砂管理问题探析[J].中国水利，2009，22.
（责编：张宏民）
关键词：桐城市大沙河；中小河道；非法采砂；成因分析；治理
中图分类号 TV85 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2014）20-91-03
近年来，随着国家水法律法规的不断完善，水行政执法力度不断加大，一、二级干支流河道的非法采砂现象在一定程度上得到了遏制。但由于基建及市政项目、房地产开发等对砂石资源的需求总量的不断增加，在巨大的利益驱动下，中小河道砂石资源的无序开采现象日益严重，甚至在堤防安全保护区内、公路铁路跨河桥梁上下游禁采区内滥采乱挖，造成河床下降、堤脚冲刷、边坡失稳、桥梁承台暴露等防洪及工程安全隐患，威胁着人民群众的生命财产安全。
1 桐城市大沙河及其防洪概况
1.1 地理位置 桐城大沙河位于菜子湖西部，发源于大别山南麓（岳西县巍岭乡松毛尖），是菜子湖水系最大的支流，也是安庆地区桐城市、潜山县、怀宁县界河。沿途流经潜山县黄柏山区到沙河埠出山后，至尖刀嘴分成柏年河和人形河2支，流至乌鱼宕汇合，过怀宁县后于桐城市赌棋墩入菜子湖。
1.2 防洪任务 大沙河河道长74.79km，自沙河埠出山后即有防洪任务，且防洪压力主要在桐城市境内，其防洪保护区从沙河埠以下至入湖口，涉及桐城市非公经济发达的青草、新渡、双港3镇和双新开发区人口8.5万、土地141.1km2，以及横跨人形河和柏年河的合九铁路3.9km、沪蓉高速公路2.25km、206国道3.6km，尤以柏年河洪灾频繁，防洪任务艰巨。
1.3 历史洪水灾害 1954年以前，桐城市境内大沙河沿河有108个圩口，几乎每年都有圩口溃破。1954年因洪水较大，形成全面崩溃，造成严重损失。1954年冬天开始联圩并圩，塞支强干，形成现在的大沙河堤防雏形。1969年，尖刀咀、王圩、彭谢湾3处堤防先后溃口，总长度达2.95km，受灾耕地达7 513.33hm2，受灾人口6万余人，死亡73人，经济损失达4 576.21万元。1983年，桐城柏年河段八角亭、三保圩溃口，受灾耕地1 466.67hm2，受灾人口2.21万人，死亡4人，经济损失达2 760万元。2009年，大沙河双港汪店、山明、周湖3段相继溃口，受灾面积866.67hm2，受损房屋近500间，受灾人口1.4万余人，经济损失达4 200万元。2010年，柏年河青草镇拦水堰段、严老屋和罗冲段、大横山段、竹园小圩段等多处堤防漫顶溃破，淹没农田4 420hm2，损坏民房204间，受灾人口11.9万人，转移安置人口4 200人，直接经济损失达1.64亿元。
2 大沙河非法采砂成因分析
2.1 利益驱动当为首要原因 自20世纪90年代以来，随着建筑业的不断扩张，各地对于河砂的需求量不断上升，而大沙河砂以其独特品性，被公认为建筑材料中的上品，价格比一般的河砂要高，供不应求，利益驱动是非法采砂最直接的原因。非法采砂的手段与方法也是五花八门，但主要以采砂船为主，采砂船分为链斗式、抓斗式和吸砂泵式3种，其中以吸砂泵船采砂量最大，使用最多。2011年11月，针对大沙河下游桐城市与宜秀区界河内的非法采砂，安庆市水利局组织了联合执法行动，查获的非法吸砂船据保守测算，l只吸砂泵船可采砂10t/h，产量一般为200t/d，按15元/t计算（除掉一切开支），收入可达3 000元/d。正是因为有着如此诱人的暴利，一些单位和个人才不惜铤而走险，纷纷加入非法采砂行列。
2.2 非法采砂查处难度大 非法采砂已经严重威胁到河道的行洪安全，破坏了流域内的生态环境。水法律法规明确禁止一切未经批准的采砂行为，《中华人民共和国水法》第39条规定：国家实行河道采砂许可制度。对于大沙河这样已经过度开采、河床严重下降的河道，水行政主管部门基本不会批准采砂申请，因而盗采偷采成为采砂业主的必然选项，他们通常利用河道采砂流动性大、隐蔽性强的特点，利用各种手法躲避执法人员的查处。多数违法者利用夜间进行非法采砂，并安排当地一些既得利益者通风报信，他们机动灵活，总是和执法部门打游击。前述2011年11月安庆市水利局组织打击的非法采砂业主，在桐城地界吸沙，宜秀地界设沙场，吸砂船在界河两岸活动，造成执法权属不清、行动困难的局面，最后由安庆市水利局组织多部门联合打击才被取缔。此外，河砂开采的巨大利益，使得个别地方政府把这一行当看成了一本万利的“无烟产业”，进而以收费代替管理，变相鼓励非法采砂；还有许多地方村、镇普遍认为流经当地的河砂是集体所有，往往把河床违法发包给采砂业主，收取高额承包费，收取承包费以后，就集体充当保护伞，保护承包者非法开采河砂。
2.3 法律效力缺位，执法力度不足 在打击非法采砂行动中，《安徽省河道采砂管理办法》作为主要执法依据，行政处罚是制裁的主要方式。执法人员苦于没有其他强制措施（如当场没收采砂工具、扣押采砂机械等），只能对违法当事人进行罚款，即使依据《安徽省实施中华人民共和国水法办法》第47条规定，罚款上限也只有5万元，没收违法所得，但实际中可操作性不强（无账目可查，金额难以查实），而且行政处罚整套程序走完需要3～4个月时间，对当事人明显缺乏震慑。情节严重的，是否构成犯罪，相关法律法规无明确界定。
3 非法采砂的危害分析
3.1 对堤防安全造成直接危害 滥采乱挖河道砂石，乱弃尾石，无疑在一定程度上改变了河势稳定和水流方向，使得河床冲淤失去平衡，控导工程脱流，许多重要堤防的险工、险段不断增加，汛期可能发生滑坡、崩岸等险情，对防洪安全构成了极大威胁。2010年7月11日的特大洪水使得桐城大沙河7处漫堤溃破，给沿河群众、企业造成了重大损失。以沿河双港镇为例，该镇山明村罗冲、新埂、大横山铺组3处漫堤决口，长度达400m，民畈村新河、大埂组2处漫堤决口，长度约200m。大沙河决口总长度800m左右，内圩水淹区决口则无法统计。淹没农田3 200hm2，直接经济损失测算为6 000万元。房屋倒塌25户、120余间，深水区房屋倒塌情况及财产损失巨大，淹没区电力、通信、道路、桥梁、涵闸、供水完全受损。此外，受上游溃口来水影响，该镇萧山工业园、双港塑料工业园大部分被淹，损失惨重，完全淹没工业企业19家，估算直接经济损失达9 000万元。此外，非法采砂破坏沿河通信设施、输油、气、水管道、跨河桥梁等工程的事件也时有发生。 3.2 对农业生产造成严重影响 以桐城市境内柏年河（大沙河一支）为例，滥挖乱采等行为直接导致了柏年河河床下切，水位下降，引、提水难以保证，严重影响了流域内供水、灌溉体系，影响了水工程效益的正常发挥。2012年1月5日，新安晚报以《一言难“禁”农田变成采砂场》为题，曝光了桐城市大沙河青草段非法采砂的乱象，文章提及由于非法采砂，河床下降，导致一些桥梁基础部位暴露，田脚高于河床，致使良田干涸，不少村民只好改种旱作物。
3.3 对社会治安造成负面效应 桐城市大沙河中的砂石是上好的建筑材料，一般参与非法开采的，基本是当地的“狠人尖子”、“小混混”，他们以非法手段牟取暴利，成为富裕户，显失公平。在采砂的集聚区，为争夺采砂点，常常发生打架斗殴现象。车辆超载运输砂石，压坏路面，造成各种矛盾纠纷、信访案件不断。与此同时，因砂石料开采后，砂坑不回填，溺水事件也有发生，对当地村民生命安全直接构成威胁。
4 治理对策
4.1 联合执法，高压严打 2010年“7.11”大暴雨造成严重的溃堤之后，桐城市委、市政府高度重视，下定决心把大沙河治理作为市委、市政府工作的重点工作来抓。为了从根本上提高大沙河的防洪能力，桐城市积极争取到国家专项资金1亿元，对大沙河河堤进行了除险加固。为打击大沙河非法采砂顽症，遏制大沙河采砂活动日益泛滥势头，保障大沙河防洪及涉河工程安全，2010年汛期前，桐城市人民政府根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国河道管理条例》、《安徽省河道采砂管理办法》等法律法规规定，发出《关于开展大沙河非法（下转95页）（上接92页）采砂专项治理活动的通告》。内容如下：（1）自通告之日起，大沙河河道内禁止任何采砂设备、运输车辆进入，沿河各镇立即组织人员封堵入河采砂通道，恢复岸堤原貌；（2）对非法运输、偷采、盗采河砂的车辆，经查实后，由水利、公安部门依据有关法律、法规，予以处罚；（3）对非法采砂业主及其他参与人员，违反《治安管理处罚法》的，依法移送公安机关，予以治安处罚；触犯刑律的，依法追究刑事责任。同时成立了以政府办牵头的打击非法采砂领导小组，多次组织成员单位（公安、交警、国土、水利、监察、沿河镇政府等）的执法人员，对大沙河的非法采砂进行了全面的打击整治，通过开展突击行动，沿河青草镇、新渡镇、双港镇关停沙场15处，拖离或拆除吸砂船9条，处理违法行为人29名。3a来的高压严打态势，使猖獗的非法采砂得到了初步遏止，大规模机械化开采基本绝迹。
4.2 常态管理，巩固成果 桐城市人民政府多次召开相关职能部门、沿河镇负责同志参加会议，专题研究禁采整治方案，明确各单位职责，相关镇政府按照“属地管理”的原则，加强对大沙河河道的日常管理，对下河道口设障封堵，切断非法采砂的源头。安排执法力量，在茅青路和陶驿村设立2处检查站，查验砂石运输车辆的票据，无票据证明其合法来源的，卸载后接受处罚。公安、交警和水利部门联手常态化执法，加强路面巡查，堵截非法开采的砂石运输通道，斩断中间环节。通过综合整治，非法采砂案件发生和举报数量直线下降。
4.3 疏堵结合，探索新路子 水行政主管部门加大宣传力度，普及法律常识，在堤顶或滩地设置禁止采砂警示标牌，结合水法宣传周，向沿河村民广播水法律法规条文，发放宣传单，使群众知法守法，营造全社会保护堤防、保护水工程的良好氛围。在河道采砂管理上，既要严打严防，也要疏堵结合，政府要引导采砂业主合法开采砂石资源，如编制河道采砂规划、划定可采的范围和时间、非河道内的砂石资源利用等，充分满足市场需求。此外，桐城市还积极探索打击非法采砂的新路子，一是在偷采盗采易发区域、运沙车辆必经道路卡口安装视频监控，逐步实现远程管理；二是结合除险加固工程，以护岸、生态混凝土护坡等措施，覆盖下河道口；三是成立专门的河道管理机构——大沙河管理委员会，集中行使管理权，取代部门联动执法机制，管理更加高效快捷。
参考文献
[1]王金生.浅议河道采砂管理体制[J].中国水利，2012，20.
[2]马洪山.亳州市河道采砂管理问题探析[J].中国水利，2009，22.
（责编：张宏民）