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摘 要 新修订的《民事诉讼法》增加了“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”的法律条款。这是我国民主法治建设上的重要事件，对于保护公民合法权益意义重大。但新修改的《民事诉讼法》对于公益民事诉讼制度还不详尽，还有很多方面存在立法缺失。尽管如此，新修改的《民事诉讼法》表明我国公益诉讼制度正式为立法所接受，公益诉讼制度的大门已经开启。
关键词 公益诉讼 公共利益 诉讼主体 法治社会
中图分类号：D925文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）06-050-02
新修改的《民事诉讼法》增加了“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”的规定。这是在社会各界的共同努力下公益诉讼制度终于被写入民事诉讼法，这是法律界是具有划时代意义的法律事件之一。但与此同时，如何界定公益诉讼，公益诉讼主体，以及公益诉讼举证责任等问题，在此次修改中均未涉及。尽管如此，我国公益诉讼制度的已经扬帆起航，随着相关条款的不断完善，公益诉讼制度必将发挥强有力的作用。
一、公益诉讼制度写入新修改《民事诉讼法》的现实意义
公益诉讼这一法律概念被引入我国时间很短，只有二十多年时间。我国公民对于公益诉讼，更是普遍缺少了解。但公益诉讼与公民生产、生活确密切相关。近年来，地沟油事件、企业随意排污事件，这些典型的侵害公民的合法利益的事件，让公民了解了公益诉讼，更让公民意识到公益诉讼的重要性，可以说对公益诉讼从陌生到发展到迫切需要。但因为谁有资格提起公益诉讼，公益诉讼有何法律依据，这些问题在现行法律制度中均没有规定。导致这些事件中受损害的公民权益未得到应有保护。公益诉讼制度最终写入新修改民诉法改变了这一尴尬的状况，因此公益诉讼制度具有强烈的现实意义。
（一）保护公共利益的客观需要
随着我国法治国家建设逐步走向深入，公民权利保护意识也不断增强。其中公民对公共利益的维护意愿更是逐步提升。这是法治社会建设不断完善的重要体现。公民对权利的保护，不在局限于私权，而是将之扩大至公共利益。公民深刻意识到应团结一致，共同维护自身的生活空间。因此当公共利益受到侵害时，公民可以选择通过公益诉讼方式来获得法律救济，使合法权益不受侵害。这种需求完全出自于公民的内心，是社会发展的客观需要。当然，公共利益主要体现对弱势群体的保护，因为弱势群体的利益保护程度影响社会的公共利益保护水平。
目前，我国正逐步推进城市化建设。在城市化建设过程中，我国公共利益保护水平不高，甚至以公共利益之名侵犯公民合法权益的事件不断出现。大量的弱势群体相继的出现，表明在我国加强对公共利益的保护刻不容缓。公共利益写入新修改民诉法，是时代的呼唤。
（二）构建法治社会的需要
以往，普遍的观点认为中国未真正形成法治社会。中国法治社会的建设应是至上而下的，通过法治政府的构建，带动法治社会的形成。而习总书记摒弃了这一观点，提出法治国家、法治政府、法治社会一体化建设，这为我国的法治社会建设指明了方向。当今，我国公民的法律意识不断提升，公民通过各种途径参与社会的管理。甚至提出很多建设性意见，为社会的快速发展做出了贡献，法治社会的形成随之逐步加快。公民法律意识的快速提高与法治社会的建设这一矛盾凸显。应引导公民通过法律途径维护公共利益，借此推动我国的法治社会的建设。公益诉讼制度的出现，对于法治社会建设具有积极推动作用。
实践中，普通公民在公共行政决策中没有有效参与。许多时候公共决策本身直接影响公民的切身利益。公益诉讼制度的确立，可以充分弥补公民无法参与行政决策带来的负面影响。为公民影响公共决策提供了渠道。公民通过公益诉讼来表达诉求，维护自身合法权益。
二、公益诉讼主体范围探析
新修改的《民事诉讼法》将公益诉讼起诉主体范围规定为法律规定的机关和有关组织，符合目前我国公益诉讼制度的现实情况，但没有将公民个人作为诉讼主体则略显不足。
（一）法律规定的机关和有关组织本次新修改的《民事诉讼法》而将起诉主体范围规定为法律规定的机关和有关组织，符合我国现实
公益诉讼必然要涉及诉讼成本问题。环境公益诉讼以及人数较多的消费者合法权益损害的公益诉讼，由于涉及案件标的额较大，往往需要预先缴纳高额诉讼费，作为法律规定的机关和有关组织自身经费完全可以承受，无论标的额大小，在诉讼费承受能力方面比较强。又由于法律规定的机关和有关组织本身就有法律方面的人才储备，了解掌握相关法律法规，熟悉诉讼程序，便于高效诉讼，同时又可节约诉讼成本。此外，法律规定的机关和组织诉讼目的明确，不存在“其他企图”，减少法院的不必要诉讼数量，能够节约人民法院的审判资源。
（二）本次修改未将公民个人纳入公益诉讼起诉主体略显遗憾
在国外，公益诉讼制度均有较为完备的规定及比较成熟的经验。我国学术界对公益诉讼呼吁多年，终于在本次新修订的《民事诉讼法中》针对两种行为可以提起公益诉讼。由于我国之前的法律制度中并未有先例，因此，将公益诉讼的主体仅界定为法律规定的机关和有关组织，没有将公民个人纳入诉讼起诉主体中。从这个角度看，没有将公民个人纳入诉讼起诉主体符合我国国情。
立法应具备一定的超前性，虽然公益诉讼制度第一次出现在我国法律实务中，但我国公民法律权力意识普遍增强，公民法律知识掌握不断提高。通过法律方式维护权利，已成为大多数公民的共识。在此大环境下，将公民排除在公益诉讼大门之外，对于法治国家建设、法治社会的形成，都有一定的消极影响。特别在现有公益诉讼主体不作为情形下，更加凸显公民个人提起公益诉讼的作用。在实践中，涉及环境及消费者的公益诉讼数量较大，情况各不相同，法律规定的机关和有关组织有没有能力全部关注并诉讼维权呢？笔者认为难度相当大。如法律规定的机关、组织不提起诉讼，那如何维护公民的合法权益呢？笔者并不否认将公民个人排除在公益诉讼起诉主体之外有其合理的一面，但应针对法律规定的机关、组织不作为情形，设立保护性条款，尽最大可能维护公民的合法权益。 三、公益诉讼亟待完善的方面新修改的《民事诉讼法》对于公益诉讼的规定只是一个条文，剪短的几十字
虽然意义非同一般，但是如何具体操作，并没有详细的规定，不利于司法实践。应尽快完善公益诉讼实体性规定，尤其增加程序性条款规定，增强公益诉讼制度的可操作性行，使公益诉讼能更快速起到维护公民合法权利的作用。
（一）明确界定公益诉讼主体
全国人大常委会及最高人民法院应制定相应实施具体意见、司法解释，完善公益诉讼法律条文的内容。“法律规定的机关和组织”包括哪些国家机关和组织，全国人大常委会应对此作出明确解释。最高人民法院应及时制定相关规定，完善诉讼主体的界定。以此指导人民法院受理公益诉讼案件，作出合法裁判。如2013年3月，环保部下属机构中华环保联合会就山东潍坊昌乐县五图街道部分村庄地下水遭严重污染向山东省潍坊市中级人民法院提起环境公益诉讼因人民法院以需要请示上级法院为由，至今没有受理。潍坊市中级人民法院的解释理由是：中华环保联合会的是否具备诉讼主体资格存在争议。可见，我国立法机关及司法机关应加快制定相关规定，及早发挥公益诉讼的作用。
（二）明确举证责任
民事诉讼证据规则第四条第三款规定明确了环境公益诉讼的举证责任。但侵害消费者合法权益的公益诉讼案件应如何举证，没有明确的法律依据。根据现有法律规定，只能实行谁主张谁举证的制度，如果举证不能，将承担诉讼的不利后果。实践中，有些此类案件原告根本不能提供有力证据，因为相关证据由被告掌握，被告不可能自动向法院提交，这就为原告的诉讼增加了难度。因此应明确规定，在何种情形下，侵犯消费者合法权益的被告应承担举证责任，以此完善公益诉讼的举证责任。
（三）明确赔偿金的归属与分配
公益诉讼诉讼目的如果最终实现，那么无论是环境公益诉讼，还是消费者合法权益公益诉讼，终究涉及民事赔偿问题。而且公益诉讼诉讼标的额较大，最终的赔偿金亦较大。在此情形下，如何分配赔偿金，在现阶段势必成为一道难题。受害人分配产生争议怎么办，受具体损失额如何确定等等一系列问题摆在立法者面前。应通过考察国外立法，并结合我国实际国情，做出明确的规定。
（四）公益诉讼诉讼费的缴纳
众所周知，人民法院诉讼费的收取或者按件收取或者按照争议的标的额收取。公益诉讼诉讼费又该如取收费诉讼费呢？公益诉讼具有公益性，不应按争议的标的额收取诉讼费，应按件收取诉讼费。尽可能减少原告的诉讼成本，从而推动公益诉讼制度的发展。
（五）明确审理公益诉讼案件的审理程序
公益诉讼案件审理程序在这次修改中，没有涉及到。作为公益诉讼案件往往社会影响较大，审理公益诉讼案件不能照搬适用普通民事案件的审理程序。普通民事案件可以适用简易程序，可以适用调解结案。这些诉讼规则在公益诉讼案件中，不应适用。作为公益诉讼案件涉及社会的公共利益，不同于一般私诉案件，不能由一名法官独任审判。公共利益广义上涉及全体社会成员，因此涉及公益诉讼不能适用调解结案，必须由人民法院依法作出裁判，以起到对社会的警示作用。
此外，关于受害人如何向法律规定的机关和组织申报赔偿数额，人民法院管辖权如何确定、原告诉讼请求如何界定、如何确定人民法院裁判的效力范围等方面也需要立法机关予以完善。
综上所述，新修改的《民事诉讼法》中引入公益诉讼制度，是我国民主法治建设发展中的大事，对于维护公共权益的具有重大深远意义。公益诉讼制度是现代法治国家法律体系中重要的组成部分，纵观世界各主要国家，公益诉讼种类多样，保护公共利益措施完备。我国社会主义法律体系已经基本形成，加强对公共利益提供强有力保护为大势所趋。但由于我国没有公益诉讼制度的经验，这就需要在实践过程中，需要不断总结经验，结合我国实际情况，不断完善公益诉讼制度，加快推进我国的民主法治建设。
关键词 公益诉讼 公共利益 诉讼主体 法治社会
中图分类号：D925文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）06-050-02
新修改的《民事诉讼法》增加了“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”的规定。这是在社会各界的共同努力下公益诉讼制度终于被写入民事诉讼法，这是法律界是具有划时代意义的法律事件之一。但与此同时，如何界定公益诉讼，公益诉讼主体，以及公益诉讼举证责任等问题，在此次修改中均未涉及。尽管如此，我国公益诉讼制度的已经扬帆起航，随着相关条款的不断完善，公益诉讼制度必将发挥强有力的作用。
一、公益诉讼制度写入新修改《民事诉讼法》的现实意义
公益诉讼这一法律概念被引入我国时间很短，只有二十多年时间。我国公民对于公益诉讼，更是普遍缺少了解。但公益诉讼与公民生产、生活确密切相关。近年来，地沟油事件、企业随意排污事件，这些典型的侵害公民的合法利益的事件，让公民了解了公益诉讼，更让公民意识到公益诉讼的重要性，可以说对公益诉讼从陌生到发展到迫切需要。但因为谁有资格提起公益诉讼，公益诉讼有何法律依据，这些问题在现行法律制度中均没有规定。导致这些事件中受损害的公民权益未得到应有保护。公益诉讼制度最终写入新修改民诉法改变了这一尴尬的状况，因此公益诉讼制度具有强烈的现实意义。
（一）保护公共利益的客观需要
随着我国法治国家建设逐步走向深入，公民权利保护意识也不断增强。其中公民对公共利益的维护意愿更是逐步提升。这是法治社会建设不断完善的重要体现。公民对权利的保护，不在局限于私权，而是将之扩大至公共利益。公民深刻意识到应团结一致，共同维护自身的生活空间。因此当公共利益受到侵害时，公民可以选择通过公益诉讼方式来获得法律救济，使合法权益不受侵害。这种需求完全出自于公民的内心，是社会发展的客观需要。当然，公共利益主要体现对弱势群体的保护，因为弱势群体的利益保护程度影响社会的公共利益保护水平。
目前，我国正逐步推进城市化建设。在城市化建设过程中，我国公共利益保护水平不高，甚至以公共利益之名侵犯公民合法权益的事件不断出现。大量的弱势群体相继的出现，表明在我国加强对公共利益的保护刻不容缓。公共利益写入新修改民诉法，是时代的呼唤。
（二）构建法治社会的需要
以往，普遍的观点认为中国未真正形成法治社会。中国法治社会的建设应是至上而下的，通过法治政府的构建，带动法治社会的形成。而习总书记摒弃了这一观点，提出法治国家、法治政府、法治社会一体化建设，这为我国的法治社会建设指明了方向。当今，我国公民的法律意识不断提升，公民通过各种途径参与社会的管理。甚至提出很多建设性意见，为社会的快速发展做出了贡献，法治社会的形成随之逐步加快。公民法律意识的快速提高与法治社会的建设这一矛盾凸显。应引导公民通过法律途径维护公共利益，借此推动我国的法治社会的建设。公益诉讼制度的出现，对于法治社会建设具有积极推动作用。
实践中，普通公民在公共行政决策中没有有效参与。许多时候公共决策本身直接影响公民的切身利益。公益诉讼制度的确立，可以充分弥补公民无法参与行政决策带来的负面影响。为公民影响公共决策提供了渠道。公民通过公益诉讼来表达诉求，维护自身合法权益。
二、公益诉讼主体范围探析
新修改的《民事诉讼法》将公益诉讼起诉主体范围规定为法律规定的机关和有关组织，符合目前我国公益诉讼制度的现实情况，但没有将公民个人作为诉讼主体则略显不足。
（一）法律规定的机关和有关组织本次新修改的《民事诉讼法》而将起诉主体范围规定为法律规定的机关和有关组织，符合我国现实
公益诉讼必然要涉及诉讼成本问题。环境公益诉讼以及人数较多的消费者合法权益损害的公益诉讼，由于涉及案件标的额较大，往往需要预先缴纳高额诉讼费，作为法律规定的机关和有关组织自身经费完全可以承受，无论标的额大小，在诉讼费承受能力方面比较强。又由于法律规定的机关和有关组织本身就有法律方面的人才储备，了解掌握相关法律法规，熟悉诉讼程序，便于高效诉讼，同时又可节约诉讼成本。此外，法律规定的机关和组织诉讼目的明确，不存在“其他企图”，减少法院的不必要诉讼数量，能够节约人民法院的审判资源。
（二）本次修改未将公民个人纳入公益诉讼起诉主体略显遗憾
在国外，公益诉讼制度均有较为完备的规定及比较成熟的经验。我国学术界对公益诉讼呼吁多年，终于在本次新修订的《民事诉讼法中》针对两种行为可以提起公益诉讼。由于我国之前的法律制度中并未有先例，因此，将公益诉讼的主体仅界定为法律规定的机关和有关组织，没有将公民个人纳入诉讼起诉主体中。从这个角度看，没有将公民个人纳入诉讼起诉主体符合我国国情。
立法应具备一定的超前性，虽然公益诉讼制度第一次出现在我国法律实务中，但我国公民法律权力意识普遍增强，公民法律知识掌握不断提高。通过法律方式维护权利，已成为大多数公民的共识。在此大环境下，将公民排除在公益诉讼大门之外，对于法治国家建设、法治社会的形成，都有一定的消极影响。特别在现有公益诉讼主体不作为情形下，更加凸显公民个人提起公益诉讼的作用。在实践中，涉及环境及消费者的公益诉讼数量较大，情况各不相同，法律规定的机关和有关组织有没有能力全部关注并诉讼维权呢？笔者认为难度相当大。如法律规定的机关、组织不提起诉讼，那如何维护公民的合法权益呢？笔者并不否认将公民个人排除在公益诉讼起诉主体之外有其合理的一面，但应针对法律规定的机关、组织不作为情形，设立保护性条款，尽最大可能维护公民的合法权益。 三、公益诉讼亟待完善的方面新修改的《民事诉讼法》对于公益诉讼的规定只是一个条文，剪短的几十字
虽然意义非同一般，但是如何具体操作，并没有详细的规定，不利于司法实践。应尽快完善公益诉讼实体性规定，尤其增加程序性条款规定，增强公益诉讼制度的可操作性行，使公益诉讼能更快速起到维护公民合法权利的作用。
（一）明确界定公益诉讼主体
全国人大常委会及最高人民法院应制定相应实施具体意见、司法解释，完善公益诉讼法律条文的内容。“法律规定的机关和组织”包括哪些国家机关和组织，全国人大常委会应对此作出明确解释。最高人民法院应及时制定相关规定，完善诉讼主体的界定。以此指导人民法院受理公益诉讼案件，作出合法裁判。如2013年3月，环保部下属机构中华环保联合会就山东潍坊昌乐县五图街道部分村庄地下水遭严重污染向山东省潍坊市中级人民法院提起环境公益诉讼因人民法院以需要请示上级法院为由，至今没有受理。潍坊市中级人民法院的解释理由是：中华环保联合会的是否具备诉讼主体资格存在争议。可见，我国立法机关及司法机关应加快制定相关规定，及早发挥公益诉讼的作用。
（二）明确举证责任
民事诉讼证据规则第四条第三款规定明确了环境公益诉讼的举证责任。但侵害消费者合法权益的公益诉讼案件应如何举证，没有明确的法律依据。根据现有法律规定，只能实行谁主张谁举证的制度，如果举证不能，将承担诉讼的不利后果。实践中，有些此类案件原告根本不能提供有力证据，因为相关证据由被告掌握，被告不可能自动向法院提交，这就为原告的诉讼增加了难度。因此应明确规定，在何种情形下，侵犯消费者合法权益的被告应承担举证责任，以此完善公益诉讼的举证责任。
（三）明确赔偿金的归属与分配
公益诉讼诉讼目的如果最终实现，那么无论是环境公益诉讼，还是消费者合法权益公益诉讼，终究涉及民事赔偿问题。而且公益诉讼诉讼标的额较大，最终的赔偿金亦较大。在此情形下，如何分配赔偿金，在现阶段势必成为一道难题。受害人分配产生争议怎么办，受具体损失额如何确定等等一系列问题摆在立法者面前。应通过考察国外立法，并结合我国实际国情，做出明确的规定。
（四）公益诉讼诉讼费的缴纳
众所周知，人民法院诉讼费的收取或者按件收取或者按照争议的标的额收取。公益诉讼诉讼费又该如取收费诉讼费呢？公益诉讼具有公益性，不应按争议的标的额收取诉讼费，应按件收取诉讼费。尽可能减少原告的诉讼成本，从而推动公益诉讼制度的发展。
（五）明确审理公益诉讼案件的审理程序
公益诉讼案件审理程序在这次修改中，没有涉及到。作为公益诉讼案件往往社会影响较大，审理公益诉讼案件不能照搬适用普通民事案件的审理程序。普通民事案件可以适用简易程序，可以适用调解结案。这些诉讼规则在公益诉讼案件中，不应适用。作为公益诉讼案件涉及社会的公共利益，不同于一般私诉案件，不能由一名法官独任审判。公共利益广义上涉及全体社会成员，因此涉及公益诉讼不能适用调解结案，必须由人民法院依法作出裁判，以起到对社会的警示作用。
此外，关于受害人如何向法律规定的机关和组织申报赔偿数额，人民法院管辖权如何确定、原告诉讼请求如何界定、如何确定人民法院裁判的效力范围等方面也需要立法机关予以完善。
综上所述，新修改的《民事诉讼法》中引入公益诉讼制度，是我国民主法治建设发展中的大事，对于维护公共权益的具有重大深远意义。公益诉讼制度是现代法治国家法律体系中重要的组成部分，纵观世界各主要国家，公益诉讼种类多样，保护公共利益措施完备。我国社会主义法律体系已经基本形成，加强对公共利益提供强有力保护为大势所趋。但由于我国没有公益诉讼制度的经验，这就需要在实践过程中，需要不断总结经验，结合我国实际情况，不断完善公益诉讼制度，加快推进我国的民主法治建设。