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当前中国城市化面临许多重大问题需要尽快解决，其中一个急需解决的重大问题是：城市化的空间问题如何解决，即人口与土地之间的关系问题。实际上就是要回答：在中国现有的资源条件下，中国有没有可能在不危及农业用地总量的前提下，处理好城镇与农村，建设性用地与农业用地之间的关系，并使农民如期平稳地转化为市民。
未来20年城乡建设用地总量
现据专家预测，到2030年中国的人口将达到15亿左右的峰值，届时中国的城市化率会超过70%，这也就是说，未来中国将有4到5亿农村人口进入城市就业和居住。4到5亿是一个什么概念？中国改革开放30多年，到现在全国就业的农民工也就是2.5亿，中国东部沿海所有大中城市人口的总和，也不超过1.5亿。如果这一地区的人口再翻上一倍，在理论上也并不是不成立，但代价是这一带最适宜农业的耕地要退掉1.5亿亩左右，城市建设要走香港的高密度模式，未来的城市管理将面临高耗、高污、高危、高成本、不宜居的种种难题。另从水资源的供给来说，中国沿海的大多数城市均不能自己解决水源短缺的问题，随着人口的不断增加，长距离远程调水恐怕无法避免，这不仅有一个成本问题，而且安全问题也十分棘手。现代化的城市建设已经把环境和宜居问题摆在了突出位置，特别是大气环境的治理和垃圾、污水的处理，政府不得不支付高昂的费用。怎么办？这显然是一道世界性难题。如此庞大的人口数量，向什么地方聚集？如何布局？如何就业？公共资源如何分配？自然资源如何配置？
据2011年的统计，中国的城市化率已经达到51%，即有6亿多人口生活在城镇，并且每年的增速均在1%以上。农村向城市的流动人口，总量在2.5亿左右，其中60%以上均向大中城市聚集，流入沿海大城市又占40%以上。在用地结构上，据国土资源部的统计，全国城乡建设用地总量规模在34万平方公里，其中城市建设用地在8万平方公里以上，加上独立工矿用地和交通通讯设施用地，大约达到17万平方公里，另外的一半是农村建设用地，其中的90%左右是农村居住性村庄占地。按照中国以往城市化发展的规模和速率，到2030年，全国建设性用地规模，尚需要在目前34万平方公里的基础上，再增加20万平方公里左右，折合成单位亩，就是3亿亩左右。如此估算，中国城市化在人口达到极值的时点，其建设性用地的总量会接近50万平方公里。
有一点要说明：农村建设性用地，从一个较长的历史时期来看，会逐步缩小，目前城乡建设用地双扩张的局面不可能长久地延续下去，也就是说，城镇建设用地的扩张与农村建设用地的缩小有一个对冲的关系。不过即使考虑到这一因素，今后城乡建设性用地的总增量会在15万平方公里左右，合2亿多亩。
城市建设用地缺口主要集中在中东部
现在的问题是，中国城镇建设性用地的主要部分均位于中国的东中部地区，如果中国的城市化继续按照目前就地扩张的模式发展下去，在保证农业用地总量安全的约束下，有没有可能在中东部传统的农作地区开发出如此大量的土地資源用于非农建设？
中国的国土面积确实巨大，居全球第三位，但真正适于农业生产的土地不多，只占国土面积的12%左右。地理学家在中国的地图上划了一条400毫米等雨线，即从黑龙江的黑河划到云南的腾冲，在此线以东，即高于400毫米降水的地区，大约占国土面积的1/3，其土地适于农业生产，此线以西，则不适于农业生产。在地貌上，此线以西大部分均属草原生态环境，原因就是降水偏低。中国传统农作地区基本都处于400毫米等雨线以东，相应的80%以上的人口也在这一区域分布，这是自然的也是必然的选择。
中国进入工业化发展时期以后，产业布局也好，城市布局也好，均是在传统农业布局的基础上，就地扩张发展。如果中国的国情不存在庞大的人口问题，不存在耕地不足的问题，工业和城市的布局大量占用农地，也未尝不可，但中国的国情不是这样，这就给国家行政部门提出了这样一个重大课题：在中国能否把农业与工业的双优选择地区在较大程度上分开？能否在城市化的过程中，把流动人口在较大程度上引向土地资源富集的西北地区？如果这一方案是可行的，无疑未来4亿人口进城的问题，宜居城市建设的问题，农用耕地的保护问题，都将从根本上得以解决。
我们先对国土资源分布状况做一简要评估。中国现有耕地资源尚有18.3亿亩，其中近90%的面积位于400毫米等雨线以东的经济发达地区，国家已经把18亿亩作为农用耕地的底线封死，也就是说城镇建设性用地的主要增量，均与农用土地存在巨大矛盾。这一地区与农用土地矛盾较小的空间也还有，即位于海岸的大量盐碱地。这类土地的总面积，从辽宁的营口算起，直到黄淮沿海地区，估计最多尚可利用的土地不超过1万平方公里，即1500万亩左右，河北唐山的曹妃甸工业开发区和天津的滨海工业开发区利用泥岸盐碱荒地、劣地搞工业均是范例。第二可预期的利用空间，即村庄占用土地，可通过土地指标上市的办法，用来对冲一部分占用耕地的城镇建设用地。其数量，根据中国农业人口的绝大部分分布在东中部地区，其村庄占地的80%以上也分布在这一地区，估计实际可用于复垦成耕地的数量在3000万亩左右。山区村庄占地指标即使上市，恐怕多数要用于退耕还林。第三项就是国家目前正在实施的土地整理项目，就是荒废土地的复垦，可预期的总量在2000万亩左右。再有一项是中国东部沿海地区已经布局的建设性土地，其中很大一部分由于历史的原因，存在利用率严重偏低的情况。在这一地区布局了大量土地密集和劳动密集的低端产业，在今后的产业转移与转型过程中，对其利用基本原则是“存量调整”。
总之，乐观的估算，中国东部地区在今后的城市化进程中，假设东部地区耕地能够基本做到占补平衡，除去还林还草的部分，非农建设用地在这方面可利用的农地大约在4000万亩左右，土地增量供给只有靠沿海盐碱荒地和一些废弃工矿用地，数量在2000万亩左右。算大账，中国东、中、部地区，今后20年可为城市化提供的土地资源总量，大约只能占全部土地资源需求量的1/3，另外的2/3，差不多有10多万平方公里怎么办？ 很显然，祈望在中国的中东部地区自身解决城市化的全部用地和人口转移问题，难度较大。中国中东部地区属于农业优选地区，因此城市建设性用地不得不从严供给，致使房地产价格水平与中国的经济发展阶段严重脱离，同时也造成农民进城落户门槛过高，大大阻碍了中国的城市化进程，造成城市化快速走向高成本的道路。而这一问题的形成，在很大程度上恰恰出在我们对自己国土资源如何配置缺乏正确的认识。
城市化的方向应在西北地区
根据我们十多年对国土资源的考察，形成了这样一个认识：说农业用地短缺是一个真事件，但如果说建城市建工厂缺少土地，则完全是一个假事件。事实上非农的建设性用地不仅不缺，而且十分富集，只不过在空间上，不在中国的东中部，而在中国广阔的西北地区。
西北地区的总面积占到中国总国土面积的近一半。耕地只有2亿亩左右，人口8000多万。如果找适宜发展城市和工业的土地，几乎可以说不存在供给问题。就水资源来说，这一地区的地表水资源量，大约在1200亿立方米左右，如用于农业，其资源量远远不够。比如新疆地区，全区90%以上的已被利用的水资源被用于农业，其产值不到全区生产总值的5%，就粮食生产来说，平均每亩粮食灌溉需要至少600立方米甚至800立方米的水资源，平均每一方水资源产出粮食不到一公斤，合一块多钱。如果有1亿亩粮田需要灌溉，就是至少600亿立方米的水资源。600亿立方米是什么概念？比如北京市，人口2000万，城市的生活和工业生产用水，一年也就30亿立方米，十个北京这样的城市，300亿立方米水基本够用。说是西北地区缺水，但水资源就是这么一种方式配置，这到底是缺水还是不缺水？这到底是扬长避短还是扬短避长？而另一方面，西北地区大量一望无际的平坦荒漠土地，却被评估为没有任何经济利用价值。
事实上，对于我们这样一个人口大国，大尺度的空间本身就是一种重要的战略性资源，特别是工业化、城市化过程中是可利用的优质资源。另有一种意见认为，中国西北地区生态脆弱，不宜大规模搞工业项目，不宜大规模搞城市建设。这种看法的偏颇在于没有搞清楚中国西北地区生态退化的核心原因是什么。西北地区生态退化的根本原因在于农业的过垦和牧业的过牧。西北地区的空间尺度超过400万平方公里，非农建设用地，即使足量供应，人口规模达到3亿，也不可能超过10万平方公里，这也只占西北地区四十分之一的空间，是点和线的问题，而水资源有500亿立方米即可保证供给。空间优势不仅可以持续保证土地资源价格的低廉，而且也是打造宜居城市的重要先决条件。美国的洛杉矶是建在荒漠化土地上的特大城市，其突出特点就是低容积率，这在中国的西北地区完全可以做到。另外西北地区搞非农建设，还有其它一些特有的优势。比如对污水、垃圾、废气、高危项目的处理和防范，均比较容易控制。原因就在于西北地区降雨稀少，内陆河为主，污水不易扩散，废气的稀释空间大，高危源易于封闭。
农牧业则是一个需要持续动土、动草、大量用水的产业，这是超大尺度上的空间和面源问题。农牧业在西北地区适度的发展是福，过度的发展则是灾。很显然西北地区的产业结构，土地、水资源的利用结构和布局，应当从国家发展战略的高度，重新作出评估。
重估城市化空间布局战略
当前中国东北地区正面临重大的产业结构转型与转移问题，全国正在进行城乡统筹大力推进城市化的工作，这是一次历史性的机遇。我们认为在战略层面需要明确几个重大方向性思路。第一，中国城市化的空间布局应当是东西“两头沉”，而不是 “一头沉”；第二，中国在城市化过程中，人口、土地之间的矛盾可以解决，条件是充分利用西北地区的土地资源；第三，中国的国土资源，具备解决工业化过程生产、生活、生态之间矛盾的条件；第四，产业转型与转移，需要从国家层面入手，出台相关领域的大措施、大政策；第五，西北地区的产业结构需要进行战略性调整，方向是大幅度退耕还林还草，把农业用水向工业和城市倾斜。
全面优化中国的城市空间布局，可以考虑几个切入点。
一、对国土资源实施按等级差额征收高额累进税的办法，比如土地资源可以按优、良、中、差、劣五等区分，分五级征收，以此为动力推进东部地区劳动密集和土地密集的产业向西北地区转移，促进东部地区的产业与城市向高端、宜居的方向发展，同时缓解东部地区城乡统筹的压力。
二、在西北地区建立面向东部发达地区的经济专属区。专属区由东西部双方磋商解决税收、产值归属、地租等方面的问题。经济专属区既解决了东部地区缺地的问题，同时又起到了真正支持西部地区发展的作用。西北地区如果能建设500个左右的经济专属区，每个区的面积平均在100平方公里，总量在5万平方公里，这对中国今后的经济可持续发展，对从根本上缓解东部地区土地供给的压力，和最终解决农民进城的问题，会提供极其有利的条件，意义重大。从目前最具备建立经濟专属区的区位来看，当在黄河中游的鄂尔多斯地区。该地区国土面积高达8万平方公里，三面临黄河，北面隔河相望是呼和浩特市和包头市，西面是银川市，东距大同市、朔州市不远，距内地华北平原不足500公里。鄂尔多斯目前是全国发展最快的地级市，但产业结构偏重，急需大量劳动密集和土地密集型产业的进入。这一地区实际正处于地理上中国承东起西的位置，交通方便，资源丰富，极适于发展成中国西北地区的特大城市群。
三、东部地区产业转移，在经济收益层面国家可以考虑将这一地区定位为就业第一，税收第二，即在国税上给予较大的减免。也就是说，只要流动人口能在当地就业，能在当地定居，能把城市的消费做大，就是地方政府和国家最大的收益。中国把劳动密集和土地密集型产业向境外转移的历史时期尚远未到来，那是一个国家完成工业化和城市化以后的事情。但事实上由于我们认识上滞后，这一趋向已经出现，并正在扩大，这将使中国今后的城市化进程遇到很大的阻碍。
四、西北地区的城市建设和工业项目建设，在土地供给上，原则上只要不是农用地，不危及生态，均尽量保证供给。特别是城市布局，可以考虑低容积率、低层、低成本、低地价、低房价、低维护费用、低能耗、低风险的模式，在公共设施的用地上，可以放宽，比如交通、通讯、文化设施、公共广场等。一句话，要用大空间来换取民居的舒适感和幸福指数。
五、西北地区的用水结构，逐步从8∶2，即农业用水占80%，工业和城市用水占20%，调整到5∶5的结构，以支持西北地区的工业化和城市化建设。相应的总量2亿亩的农地，需要逐步退耕50%左右，即退耕8000万到1亿亩农地，只保留新疆的棉花，甘肃、内蒙的马铃薯和种业，西北地区的瓜果特产和蔬菜，黄河“两套”即银川、包头河套地区部分优质粮食作物，其它粮食作物，特别是大面积的玉米、小麦，应当逐步退耕还草还林。由此置换出的水资源大约在400亿立方米左右，可以保证3亿左右人口的城市和工业用水。其中黄河水资源的配置，在中国东线和中线通水以后，应大幅度增加西北地区的分水量，建议目标达到200亿方左右。
（作者为国务院发展研究中心研究员）
未来20年城乡建设用地总量
现据专家预测，到2030年中国的人口将达到15亿左右的峰值，届时中国的城市化率会超过70%，这也就是说，未来中国将有4到5亿农村人口进入城市就业和居住。4到5亿是一个什么概念？中国改革开放30多年，到现在全国就业的农民工也就是2.5亿，中国东部沿海所有大中城市人口的总和，也不超过1.5亿。如果这一地区的人口再翻上一倍，在理论上也并不是不成立，但代价是这一带最适宜农业的耕地要退掉1.5亿亩左右，城市建设要走香港的高密度模式，未来的城市管理将面临高耗、高污、高危、高成本、不宜居的种种难题。另从水资源的供给来说，中国沿海的大多数城市均不能自己解决水源短缺的问题，随着人口的不断增加，长距离远程调水恐怕无法避免，这不仅有一个成本问题，而且安全问题也十分棘手。现代化的城市建设已经把环境和宜居问题摆在了突出位置，特别是大气环境的治理和垃圾、污水的处理，政府不得不支付高昂的费用。怎么办？这显然是一道世界性难题。如此庞大的人口数量，向什么地方聚集？如何布局？如何就业？公共资源如何分配？自然资源如何配置？
据2011年的统计，中国的城市化率已经达到51%，即有6亿多人口生活在城镇，并且每年的增速均在1%以上。农村向城市的流动人口，总量在2.5亿左右，其中60%以上均向大中城市聚集，流入沿海大城市又占40%以上。在用地结构上，据国土资源部的统计，全国城乡建设用地总量规模在34万平方公里，其中城市建设用地在8万平方公里以上，加上独立工矿用地和交通通讯设施用地，大约达到17万平方公里，另外的一半是农村建设用地，其中的90%左右是农村居住性村庄占地。按照中国以往城市化发展的规模和速率，到2030年，全国建设性用地规模，尚需要在目前34万平方公里的基础上，再增加20万平方公里左右，折合成单位亩，就是3亿亩左右。如此估算，中国城市化在人口达到极值的时点，其建设性用地的总量会接近50万平方公里。
有一点要说明：农村建设性用地，从一个较长的历史时期来看，会逐步缩小，目前城乡建设用地双扩张的局面不可能长久地延续下去，也就是说，城镇建设用地的扩张与农村建设用地的缩小有一个对冲的关系。不过即使考虑到这一因素，今后城乡建设性用地的总增量会在15万平方公里左右，合2亿多亩。
城市建设用地缺口主要集中在中东部
现在的问题是，中国城镇建设性用地的主要部分均位于中国的东中部地区，如果中国的城市化继续按照目前就地扩张的模式发展下去，在保证农业用地总量安全的约束下，有没有可能在中东部传统的农作地区开发出如此大量的土地資源用于非农建设？
中国的国土面积确实巨大，居全球第三位，但真正适于农业生产的土地不多，只占国土面积的12%左右。地理学家在中国的地图上划了一条400毫米等雨线，即从黑龙江的黑河划到云南的腾冲，在此线以东，即高于400毫米降水的地区，大约占国土面积的1/3，其土地适于农业生产，此线以西，则不适于农业生产。在地貌上，此线以西大部分均属草原生态环境，原因就是降水偏低。中国传统农作地区基本都处于400毫米等雨线以东，相应的80%以上的人口也在这一区域分布，这是自然的也是必然的选择。
中国进入工业化发展时期以后，产业布局也好，城市布局也好，均是在传统农业布局的基础上，就地扩张发展。如果中国的国情不存在庞大的人口问题，不存在耕地不足的问题，工业和城市的布局大量占用农地，也未尝不可，但中国的国情不是这样，这就给国家行政部门提出了这样一个重大课题：在中国能否把农业与工业的双优选择地区在较大程度上分开？能否在城市化的过程中，把流动人口在较大程度上引向土地资源富集的西北地区？如果这一方案是可行的，无疑未来4亿人口进城的问题，宜居城市建设的问题，农用耕地的保护问题，都将从根本上得以解决。
我们先对国土资源分布状况做一简要评估。中国现有耕地资源尚有18.3亿亩，其中近90%的面积位于400毫米等雨线以东的经济发达地区，国家已经把18亿亩作为农用耕地的底线封死，也就是说城镇建设性用地的主要增量，均与农用土地存在巨大矛盾。这一地区与农用土地矛盾较小的空间也还有，即位于海岸的大量盐碱地。这类土地的总面积，从辽宁的营口算起，直到黄淮沿海地区，估计最多尚可利用的土地不超过1万平方公里，即1500万亩左右，河北唐山的曹妃甸工业开发区和天津的滨海工业开发区利用泥岸盐碱荒地、劣地搞工业均是范例。第二可预期的利用空间，即村庄占用土地，可通过土地指标上市的办法，用来对冲一部分占用耕地的城镇建设用地。其数量，根据中国农业人口的绝大部分分布在东中部地区，其村庄占地的80%以上也分布在这一地区，估计实际可用于复垦成耕地的数量在3000万亩左右。山区村庄占地指标即使上市，恐怕多数要用于退耕还林。第三项就是国家目前正在实施的土地整理项目，就是荒废土地的复垦，可预期的总量在2000万亩左右。再有一项是中国东部沿海地区已经布局的建设性土地，其中很大一部分由于历史的原因，存在利用率严重偏低的情况。在这一地区布局了大量土地密集和劳动密集的低端产业，在今后的产业转移与转型过程中，对其利用基本原则是“存量调整”。
总之，乐观的估算，中国东部地区在今后的城市化进程中，假设东部地区耕地能够基本做到占补平衡，除去还林还草的部分，非农建设用地在这方面可利用的农地大约在4000万亩左右，土地增量供给只有靠沿海盐碱荒地和一些废弃工矿用地，数量在2000万亩左右。算大账，中国东、中、部地区，今后20年可为城市化提供的土地资源总量，大约只能占全部土地资源需求量的1/3，另外的2/3，差不多有10多万平方公里怎么办？ 很显然，祈望在中国的中东部地区自身解决城市化的全部用地和人口转移问题，难度较大。中国中东部地区属于农业优选地区，因此城市建设性用地不得不从严供给，致使房地产价格水平与中国的经济发展阶段严重脱离，同时也造成农民进城落户门槛过高，大大阻碍了中国的城市化进程，造成城市化快速走向高成本的道路。而这一问题的形成，在很大程度上恰恰出在我们对自己国土资源如何配置缺乏正确的认识。
城市化的方向应在西北地区
根据我们十多年对国土资源的考察，形成了这样一个认识：说农业用地短缺是一个真事件，但如果说建城市建工厂缺少土地，则完全是一个假事件。事实上非农的建设性用地不仅不缺，而且十分富集，只不过在空间上，不在中国的东中部，而在中国广阔的西北地区。
西北地区的总面积占到中国总国土面积的近一半。耕地只有2亿亩左右，人口8000多万。如果找适宜发展城市和工业的土地，几乎可以说不存在供给问题。就水资源来说，这一地区的地表水资源量，大约在1200亿立方米左右，如用于农业，其资源量远远不够。比如新疆地区，全区90%以上的已被利用的水资源被用于农业，其产值不到全区生产总值的5%，就粮食生产来说，平均每亩粮食灌溉需要至少600立方米甚至800立方米的水资源，平均每一方水资源产出粮食不到一公斤，合一块多钱。如果有1亿亩粮田需要灌溉，就是至少600亿立方米的水资源。600亿立方米是什么概念？比如北京市，人口2000万，城市的生活和工业生产用水，一年也就30亿立方米，十个北京这样的城市，300亿立方米水基本够用。说是西北地区缺水，但水资源就是这么一种方式配置，这到底是缺水还是不缺水？这到底是扬长避短还是扬短避长？而另一方面，西北地区大量一望无际的平坦荒漠土地，却被评估为没有任何经济利用价值。
事实上，对于我们这样一个人口大国，大尺度的空间本身就是一种重要的战略性资源，特别是工业化、城市化过程中是可利用的优质资源。另有一种意见认为，中国西北地区生态脆弱，不宜大规模搞工业项目，不宜大规模搞城市建设。这种看法的偏颇在于没有搞清楚中国西北地区生态退化的核心原因是什么。西北地区生态退化的根本原因在于农业的过垦和牧业的过牧。西北地区的空间尺度超过400万平方公里，非农建设用地，即使足量供应，人口规模达到3亿，也不可能超过10万平方公里，这也只占西北地区四十分之一的空间，是点和线的问题，而水资源有500亿立方米即可保证供给。空间优势不仅可以持续保证土地资源价格的低廉，而且也是打造宜居城市的重要先决条件。美国的洛杉矶是建在荒漠化土地上的特大城市，其突出特点就是低容积率，这在中国的西北地区完全可以做到。另外西北地区搞非农建设，还有其它一些特有的优势。比如对污水、垃圾、废气、高危项目的处理和防范，均比较容易控制。原因就在于西北地区降雨稀少，内陆河为主，污水不易扩散，废气的稀释空间大，高危源易于封闭。
农牧业则是一个需要持续动土、动草、大量用水的产业，这是超大尺度上的空间和面源问题。农牧业在西北地区适度的发展是福，过度的发展则是灾。很显然西北地区的产业结构，土地、水资源的利用结构和布局，应当从国家发展战略的高度，重新作出评估。
重估城市化空间布局战略
当前中国东北地区正面临重大的产业结构转型与转移问题，全国正在进行城乡统筹大力推进城市化的工作，这是一次历史性的机遇。我们认为在战略层面需要明确几个重大方向性思路。第一，中国城市化的空间布局应当是东西“两头沉”，而不是 “一头沉”；第二，中国在城市化过程中，人口、土地之间的矛盾可以解决，条件是充分利用西北地区的土地资源；第三，中国的国土资源，具备解决工业化过程生产、生活、生态之间矛盾的条件；第四，产业转型与转移，需要从国家层面入手，出台相关领域的大措施、大政策；第五，西北地区的产业结构需要进行战略性调整，方向是大幅度退耕还林还草，把农业用水向工业和城市倾斜。
全面优化中国的城市空间布局，可以考虑几个切入点。
一、对国土资源实施按等级差额征收高额累进税的办法，比如土地资源可以按优、良、中、差、劣五等区分，分五级征收，以此为动力推进东部地区劳动密集和土地密集的产业向西北地区转移，促进东部地区的产业与城市向高端、宜居的方向发展，同时缓解东部地区城乡统筹的压力。
二、在西北地区建立面向东部发达地区的经济专属区。专属区由东西部双方磋商解决税收、产值归属、地租等方面的问题。经济专属区既解决了东部地区缺地的问题，同时又起到了真正支持西部地区发展的作用。西北地区如果能建设500个左右的经济专属区，每个区的面积平均在100平方公里，总量在5万平方公里，这对中国今后的经济可持续发展，对从根本上缓解东部地区土地供给的压力，和最终解决农民进城的问题，会提供极其有利的条件，意义重大。从目前最具备建立经濟专属区的区位来看，当在黄河中游的鄂尔多斯地区。该地区国土面积高达8万平方公里，三面临黄河，北面隔河相望是呼和浩特市和包头市，西面是银川市，东距大同市、朔州市不远，距内地华北平原不足500公里。鄂尔多斯目前是全国发展最快的地级市，但产业结构偏重，急需大量劳动密集和土地密集型产业的进入。这一地区实际正处于地理上中国承东起西的位置，交通方便，资源丰富，极适于发展成中国西北地区的特大城市群。
三、东部地区产业转移，在经济收益层面国家可以考虑将这一地区定位为就业第一，税收第二，即在国税上给予较大的减免。也就是说，只要流动人口能在当地就业，能在当地定居，能把城市的消费做大，就是地方政府和国家最大的收益。中国把劳动密集和土地密集型产业向境外转移的历史时期尚远未到来，那是一个国家完成工业化和城市化以后的事情。但事实上由于我们认识上滞后，这一趋向已经出现，并正在扩大，这将使中国今后的城市化进程遇到很大的阻碍。
四、西北地区的城市建设和工业项目建设，在土地供给上，原则上只要不是农用地，不危及生态，均尽量保证供给。特别是城市布局，可以考虑低容积率、低层、低成本、低地价、低房价、低维护费用、低能耗、低风险的模式，在公共设施的用地上，可以放宽，比如交通、通讯、文化设施、公共广场等。一句话，要用大空间来换取民居的舒适感和幸福指数。
五、西北地区的用水结构，逐步从8∶2，即农业用水占80%，工业和城市用水占20%，调整到5∶5的结构，以支持西北地区的工业化和城市化建设。相应的总量2亿亩的农地，需要逐步退耕50%左右，即退耕8000万到1亿亩农地，只保留新疆的棉花，甘肃、内蒙的马铃薯和种业，西北地区的瓜果特产和蔬菜，黄河“两套”即银川、包头河套地区部分优质粮食作物，其它粮食作物，特别是大面积的玉米、小麦，应当逐步退耕还草还林。由此置换出的水资源大约在400亿立方米左右，可以保证3亿左右人口的城市和工业用水。其中黄河水资源的配置，在中国东线和中线通水以后，应大幅度增加西北地区的分水量，建议目标达到200亿方左右。
（作者为国务院发展研究中心研究员）