论文部分内容阅读
摘要：本文试针对我国基本养老保险制度的现状提出问题，指出解决目前养老保险制度中存在问题的根本方式是提高统筹层次，实现全国统筹。分析和阐述基本养老保险基金全国统筹的必要性和可行性，并指出当前面对的阻力和需要破除的难点。
关键词：养老保险 全国统筹
2010年10月28日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过《中华人民共和国社会保险法》，进一步规范了社会保险关系，维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，明确规定养老保险基金管理的目标为全国统筹，使公民共享发展成果，促进社会和谐稳定。
就目前来看，我国加快建立以社会统筹与个人账户相结合的城镇职工基本养老保险体系，覆盖范围不断扩大，社会保险基金和财政投入规模持续增长，社会化养老保障体系不断完善，但是，面对日益严重的老龄化、支出需要大幅度增加的现实，又存在着缺乏政府的财源支持、企业和个人缴费已不堪重负、人员流动性差、基金利用率低等一系列问题，究其根本，还在于我国社会保险统筹层次较低。
由于统筹层次低产生地方利益分割严重，地方性的养老保险政策不一，缴费基数、缴费比率差异很大，加剧地区之间的发展不平衡，政出多门，必然引起不同地区职工和退休人员的攀比，不利于社会稳定和养老保险制度的规范和完善。再加上养老保险缴费费率过高，超出一些低收入人群的经济承受能力，出现基金供给困难，流动人口养老保险无法实行城乡对接，使不同统筹地区之间的人才流动受阻，大大削弱了市场对人力资源的配置功能，进而导致覆盖面窄、参保率低、退保率高等一系列现象的产生。
由于统筹层次低，不同统筹区管理体系不统一，管理机构实施办法各有不同，各地区间公平难以实现，基本养老保险基金无法调剂使用，出现基金结余和赤字并存的局面。各统筹单位各自为政，分别管理单独核算，转移过程繁琐，计算程序复杂，人为增加了基金的管理成本，造成社会资源的严重浪费。中央监管部门不仅难以将所有的基金筹集在一个统一的管理者手中进行统筹管理和适时调剂，导致社会保险基金整体抗风险能力较弱，还要为了考虑基金的安全运营，严格限制社会保险基金的投资范围，狭小的投资空间和简单的运营模式导致基金低效运行，抵御通货膨胀风险能力低，难以应对日益严重的老龄化问题。
在此情况下，社会养老保障体系需要结合我国的实际情况，针对出现的具体问题，分析原因，借鉴国外的成熟经验，逐步推行养老保险基金全国统筹，方能有效改变我国目前养老保险体系的现状，以下针对实现全国统筹的必要性做简要分析：
①社会保险作为社会的保障体系，是社会的一项公共计划，它具备对国民收入进行第二次分配的职能，使社会财富贫富之间本着公平的原则进行合理适当的转移。社会化的范围越大，越能做到公平，因此在全国范围内调剂使用养老基金，是体现高度社会化分配的必要条件。
②有利于打破制度界限、消除区域壁垒，使有限的社会保险基金得到充分合理的利用。原各统筹区政策不一、缴费基数及养老金发放标准各不相同，政策框架出现断层，造成地区之间的转移障碍，社会保险关系接续难、权益记录出现中断等情况，人为提高了流动成本，阻碍劳动力的正常流动。目前劳动力跨地区甚至跨省流动越来越频繁，而市场经济中的一个基本规律就是使各种生产要素在流动中实现价值最大化，人员流动不起来，有悖于市场经济规律，违背发展规律即为改变的必然。
③有利于强化基本养老保险基金的征集和统一管理。聚水成潭，集源则广，各地社保基金集中由国家统一管理，统一计划，统一经营，不但便于掌控资金流向，提高和完善管理手段，而且交由专业公司运作的资金，能够最大限度的提高基金的利用度，有效解决老龄化问题和支出大于收入等问题，同时也有力地遏制了滥用基金、挤占挪用贪污等多种腐败失职行为的发生。从而使资金的流向更加合理，使各级政府的责任分担机制更加健全，因此加快基本养老保险基金全国统筹的步伐显得尤为必要。
具备以上有利条件，可以说已经为全国统筹的实现提供了多方面基础保障，但从实际操作层面上来看仍存在着许多难点和障碍，如权衡地方与中央政府权责划分不明确而产生的利益博弈，实现养老保险经办机构的组织人事完全垂直管理等体制改革问题，基金归集管理职责的调整，风险的有效控制，以及统筹方案的选择等等诸如此类的操作难点。此外，巨大的转制成本、财政面临的资金压力，以及实行全国统筹后，经济发达地区面对政府分配资金中的“杀富济贫”，心理上和现实中的接受程度等等现实障碍，都需要政府逐步整治、分级清理、通盘协调。
综合上述分析，“全国统筹”的意义有三:一是增强个人养老保险账户的可携带性，进而提高社会保险的参保率；二是增加劳动者的安心程度，减少储蓄率，增加消费，扩大内需；三是减少劳动力流动的成本，助推城市化进程，加速经济增长方式的转变。
实现养老保险全国统筹不可能一步到位，要有一个逐步完善的过程，虽然就长远来看，以全国统一的社会平均工资为养老金计发基数，符合养老保险全国统筹应以保基本为理念，让全体国民享受到经济增长带来的好处，应该是最佳的选择，但是在现阶段，刚从较低的统筹层次进入全国统筹，地区间大幅度的输入再分配，必然会引起高收入地区的不满，不利于地区间的协调发展，不利于全国统筹的实现。因此，在目前各地区职工工资差距较大的情况下，适当降低基本养老保险对地区间收入再分配调节的幅度，减小各地区间的阻力，必然有利于基本养老保险全国统筹的实现。所以，养老保险全国统筹在方案的选择上，应坚持可行性、公平性和激励性三个原则，采取省级政府按一定比例将本地的社会统筹资金上缴中央，与中央财政共同出资构成全国统筹基金的方式，在基金的支出方面应基于各省不同的生活水平发放有差异的基础养老金。
关键词：养老保险 全国统筹
2010年10月28日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过《中华人民共和国社会保险法》，进一步规范了社会保险关系，维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，明确规定养老保险基金管理的目标为全国统筹，使公民共享发展成果，促进社会和谐稳定。
就目前来看，我国加快建立以社会统筹与个人账户相结合的城镇职工基本养老保险体系，覆盖范围不断扩大，社会保险基金和财政投入规模持续增长，社会化养老保障体系不断完善，但是，面对日益严重的老龄化、支出需要大幅度增加的现实，又存在着缺乏政府的财源支持、企业和个人缴费已不堪重负、人员流动性差、基金利用率低等一系列问题，究其根本，还在于我国社会保险统筹层次较低。
由于统筹层次低产生地方利益分割严重，地方性的养老保险政策不一，缴费基数、缴费比率差异很大，加剧地区之间的发展不平衡，政出多门，必然引起不同地区职工和退休人员的攀比，不利于社会稳定和养老保险制度的规范和完善。再加上养老保险缴费费率过高，超出一些低收入人群的经济承受能力，出现基金供给困难，流动人口养老保险无法实行城乡对接，使不同统筹地区之间的人才流动受阻，大大削弱了市场对人力资源的配置功能，进而导致覆盖面窄、参保率低、退保率高等一系列现象的产生。
由于统筹层次低，不同统筹区管理体系不统一，管理机构实施办法各有不同，各地区间公平难以实现，基本养老保险基金无法调剂使用，出现基金结余和赤字并存的局面。各统筹单位各自为政，分别管理单独核算，转移过程繁琐，计算程序复杂，人为增加了基金的管理成本，造成社会资源的严重浪费。中央监管部门不仅难以将所有的基金筹集在一个统一的管理者手中进行统筹管理和适时调剂，导致社会保险基金整体抗风险能力较弱，还要为了考虑基金的安全运营，严格限制社会保险基金的投资范围，狭小的投资空间和简单的运营模式导致基金低效运行，抵御通货膨胀风险能力低，难以应对日益严重的老龄化问题。
在此情况下，社会养老保障体系需要结合我国的实际情况，针对出现的具体问题，分析原因，借鉴国外的成熟经验，逐步推行养老保险基金全国统筹，方能有效改变我国目前养老保险体系的现状，以下针对实现全国统筹的必要性做简要分析：
①社会保险作为社会的保障体系，是社会的一项公共计划，它具备对国民收入进行第二次分配的职能，使社会财富贫富之间本着公平的原则进行合理适当的转移。社会化的范围越大，越能做到公平，因此在全国范围内调剂使用养老基金，是体现高度社会化分配的必要条件。
②有利于打破制度界限、消除区域壁垒，使有限的社会保险基金得到充分合理的利用。原各统筹区政策不一、缴费基数及养老金发放标准各不相同，政策框架出现断层，造成地区之间的转移障碍，社会保险关系接续难、权益记录出现中断等情况，人为提高了流动成本，阻碍劳动力的正常流动。目前劳动力跨地区甚至跨省流动越来越频繁，而市场经济中的一个基本规律就是使各种生产要素在流动中实现价值最大化，人员流动不起来，有悖于市场经济规律，违背发展规律即为改变的必然。
③有利于强化基本养老保险基金的征集和统一管理。聚水成潭，集源则广，各地社保基金集中由国家统一管理，统一计划，统一经营，不但便于掌控资金流向，提高和完善管理手段，而且交由专业公司运作的资金，能够最大限度的提高基金的利用度，有效解决老龄化问题和支出大于收入等问题，同时也有力地遏制了滥用基金、挤占挪用贪污等多种腐败失职行为的发生。从而使资金的流向更加合理，使各级政府的责任分担机制更加健全，因此加快基本养老保险基金全国统筹的步伐显得尤为必要。
具备以上有利条件，可以说已经为全国统筹的实现提供了多方面基础保障，但从实际操作层面上来看仍存在着许多难点和障碍，如权衡地方与中央政府权责划分不明确而产生的利益博弈，实现养老保险经办机构的组织人事完全垂直管理等体制改革问题，基金归集管理职责的调整，风险的有效控制，以及统筹方案的选择等等诸如此类的操作难点。此外，巨大的转制成本、财政面临的资金压力，以及实行全国统筹后，经济发达地区面对政府分配资金中的“杀富济贫”，心理上和现实中的接受程度等等现实障碍，都需要政府逐步整治、分级清理、通盘协调。
综合上述分析，“全国统筹”的意义有三:一是增强个人养老保险账户的可携带性，进而提高社会保险的参保率；二是增加劳动者的安心程度，减少储蓄率，增加消费，扩大内需；三是减少劳动力流动的成本，助推城市化进程，加速经济增长方式的转变。
实现养老保险全国统筹不可能一步到位，要有一个逐步完善的过程，虽然就长远来看，以全国统一的社会平均工资为养老金计发基数，符合养老保险全国统筹应以保基本为理念，让全体国民享受到经济增长带来的好处，应该是最佳的选择，但是在现阶段，刚从较低的统筹层次进入全国统筹，地区间大幅度的输入再分配，必然会引起高收入地区的不满，不利于地区间的协调发展，不利于全国统筹的实现。因此，在目前各地区职工工资差距较大的情况下，适当降低基本养老保险对地区间收入再分配调节的幅度，减小各地区间的阻力，必然有利于基本养老保险全国统筹的实现。所以，养老保险全国统筹在方案的选择上，应坚持可行性、公平性和激励性三个原则，采取省级政府按一定比例将本地的社会统筹资金上缴中央，与中央财政共同出资构成全国统筹基金的方式，在基金的支出方面应基于各省不同的生活水平发放有差异的基础养老金。