论文部分内容阅读
［摘要］近来，由于俄罗斯森林大火及粮食禁止外销引发的世界粮价急剧上涨和中国多种自然灾害对粮食产量的不利影响，中国的粮食安全问题又一次成为人们关注的焦点。中国虽然仍能维持目前的市场稳定和紧平衡状态，但面临着一系列新的风险和压力。研究中国当前的粮食安全问题，不能就粮食谈粮食问题，必须从更深的层次上找出其根源，以采取治本之策。农业作为整个社会大系统的子系统，它的存在状态如何，不仅取决于经济因素，还取决于政治、思想文化等其他社会因素。有鉴于此，笔者认为，要保证中国的粮食安全，其根本出路不仅在于强化农业的国民经济基础地位，而且要解决农民的政治地位和其他社会地位问题。
［关键词］粮食安全；农民；农业
［中图分类号］Ｆ３２［文献标识码］Ａ［文章编号］１６７２－２４２６（２０１０）１２－００２９－０３
粮食在人类社会生活中占有极其重要的地位，这是因为粮食是人类赖以生存的最基本的生活必需品，是人们从事其他一切活动的前提。中国是一个地道的人口大国，如果粮食出了问题，那就是关乎社会稳定和人命关天的大事。近来，由于俄罗斯森林大火引发的世界粮价的急剧上涨和中国多种自然灾害对粮食产量的不利影响，中国的粮食安全问题又一次成为人们关注的焦点。研究中国的粮食安全问题，不能就粮食谈粮食问题，必须从更深的层次上找出其根源，以采取治本之策。
一、中国是在什么背景下重提粮食安全问题的
粮食安全是一个全球性问题。联合国粮农组织早在１９７４年１１月于罗马的第一次世界粮食首脑会议上第一次提出“粮食安全”的问题。几十年来，人们把确保所有的人在任何时候既能买得到又能买得起他们所需要的基本食品作为实现粮食安全的最终目标。近一时期，粮食安全问题又一次引起了各个国家的普遍关注。据联合国粮农组织估计，２００１—２００３年世界上长期食物营养不足人口８．５４亿人，其中发展中国家８．２亿人，转型国家２５００万人，发达国家９００万人。在营养不良总人口中，生活在亚洲与太平洋地区的占６１％，在非洲撒哈拉沙漠以南地区的占２４％。非洲撒哈拉沙漠以南地区营养不足的人口占当地总人口的３２％。到２００６年５月止，全球面临严重粮食短缺的国家有３９个，其中２４个在非洲，９个在亚洲，５个在拉丁美洲，１个在欧洲。粮食短缺原因各不相同，但内乱和气候异常（包括水灾、旱灾）是主要因素。在这一国际背景下，也给中国敲响了粮食安全问题的警钟。此时，人们很容易想起一件事。１９９４年，美国世界观察研究所所长莱斯特·布朗（Ｌｅｓｔｅｒ Ｒ． Ｂｒｏｗｎ）发表了著名的《谁来养活中国》一文，引起了轩然大波和诸多学者政要参与的论战。人们有理由不同意布朗的结论，因为中国人还是有能力解决自己的吃饭问题的。但是，人们也必须谨慎地告诫自己，中国的粮食安全问题始终不能忽略。中国是一个人口大国，而且每年仍以１０００余万的速度递增，预计２０３０年将达到１５亿。我们不能陶醉于用世界７％的耕地养活了世界２２％的人口这一辉煌业绩。
我们经过长期奋斗，虽然解决了１０多亿人口的温饱问题。但是，我们更应该清醒地看到，我国的耕地每年都在减少，人口每年都在增加。根据有关部门提供的情况，１０年内，我国西部的陕、甘、宁、川、青、新等省区要退耕８７００余万亩。我国中部、东部地区在１０年左右的时间内，将有相当数量的耕地改种经济作物。中国的耕地面积除了城市发展用地外，种粮面积将呈逐步下降的趋势。从另一角度来讲，中国农业抗自然灾害的能力很低，生产成本很高，不少地方还没有改变靠天吃饭的局面，一遇干旱、洪涝、虫害等，粮食产量就会大幅下降。据统计，从２００７年以来，全国粮食产量都稳定在５亿吨左右的高位，但从人均占有粮食的情况来看，我国人均年粮食占有量在４００公斤上下，已接近世界粮食危机线人均占有量３７０公斤，情况绝对不容乐观。基于以上情况，如果我们再不加以正确引导，确保耕地面积和粮食产量的稳定，那么，民以食为天、粮食是国民经济基础的基础这些至理名言，将成为一纸空文，我们的粮食安全堪忧。建立粮食安全体系已势在必行，由于我国经济已经开始融入国际市场，国际粮食供求对我国的影响正逐步体现出来。有一点需要所有中国人都牢记，不管外国市场粮食价格如何变化，中国１０多亿人口的吃饭问题，终究要靠自己来解决，参与国际粮食市场调剂，靠外国粮食养活中国人只能是一种梦想。
中国粮食安全问题还面临着一个严峻的结构性矛盾。这种结构性矛盾既包括工业化进程中农业生产对食物消费结构变化的不适应，又包括区域间粮食供求的平衡，还包括粮食市场和价格波动对宏观经济稳定的影响，等等。除此之外，面对日趋开放的国际环境，中国粮食生产、流通、贸易又面临着国际多边贸易规则的约束以及由此带来的对国内农产品市场和农业政策的冲击。总之，今日中国粮食安全问题的内涵已经发生了本质的变化，温饱问题已居于次要位置而不再可能对粮食安全构成重大影响，相反，结构问题、效率问题以及国际贸易中的风险问题则上升为主要矛盾。这种变化预示着中国粮食经济中仍然潜伏着许多不安全因素，并且这些不安全因素将呈现出更大的不稳定特征。客观地评价我国的粮食安全形势，及早采取措施，将有助于我们把握粮食问题的变化和演进趋势，为我国经济增长和社会稳定创造一个良好的社会环境。
“民以食为天”，解决众多人口的吃饭问题，是中国政府的第一要务。中国共产党从执政伊始，就对发展农业、增加农业产品供给投入了极大的热情，先后发动了土地改革、合作化、人民公社化运动，后来又搞了“农业学大寨”、“普及大寨县”、“推行农业机械化”等活动。“农业是国民经济的基础”这一信念在官方语言和文件中，从来没有动摇过。但是，直到上世纪８０年代实行包产到户之前，粮食短缺一直困扰着中国。定量供应，吃不饱饭，是一种普遍现象。直到“文革”结束后的１９７９年，实行“包产到户”政策，才终于找到了一把能使中国人填饱肚子的钥匙。
同时我们也要清醒地认识到，３０多年的农业改革，只是低水平地解决了中国人的吃饭问题，并没有改变农业的脆弱地位，更没有使农业走上良性循环和与其他产业平等竞争的轨道。中国“农业仍然处在艰难的爬坡阶段”，这一清醒判断多次出现在中央文件和中央领导人的讲话中。２００３年，我国粮食总产量跌到４．３亿吨。在这种背景下，从２００４年开始，中央采取了一系列支农惠农政策，从而使我国农业出现了新的转机，又一次步入了新的发展轨道，到２００７年，粮食总产量重新恢复到５亿吨。但是，进入２００８年之后，全球粮食价格暴涨，不少国家出现粮食短缺甚至饥荒。今年，这一状况进一步加剧。中国虽然仍能维持目前的市场稳定和紧平衡状态，但面临着一系列新的风险和压力。在农资价格上涨，通货膨胀形势严峻，粮食调价空间不大，农田抛荒情况又有所抬头的形势下，中国的粮食安全问题又一次被提了出来。
二、中国农业的周期性波动及瓶颈制约
由于中国还不是成熟的市场经济国家，市场对农业的调节还很不到位，因此，中国农业的周期性波动不是主要由供求关系等市场力量所决定的，而主要是由政策偏差和政府行为的不良偏好所决定的。在比较成熟的市场经济国家，政府对农业虽然也采取价格补贴等干预措施，但其他方面的干预很少，粮食市场的波动主要是由供求关系的变化以及结构性调整所致。比如，近来发达市场经济国家粮食市场的波动，主要源于国际市场的短缺和价格高企以及国内生物能源的过度开发，而不是本国的农业生产出现了什么问题。而我国的情况则不同。因为粮食供给９５％靠国内，进口部分比例很小。根据以往多年经验分析，每次粮食市场大一点的波动，几乎都是由于农民种粮积极性下降造成的，而农民种粮积极性下降则主要是由一些宏观环境方面的错误导向所引起的。首先是政策性伤害，如农业基础建设投资减少，取消或不兑现已公布的奖励政策，农产品价格偏低等；其次是交易性伤害，如收购农产品压价，残次农机具、假农药、假化肥卖给农民，生产资料价格大幅度上涨，超出了农民的承受能力等；第三是行政性伤害，如有些地方政府机构的少数干部，倚仗权势横行乡里，巧取豪夺，大吃大喝，乱搞摊派，严重侵害农民的合法权益。面对这些伤害，农民往往以消极怠工、不积极完成交售指标，甚至抛荒而对抗之。其具体运作机理是这样的：农民生产积极性的下降，对农业投入的减少，直接源于利益比较法则。当某些政策倾向和外部环境对农民的利益造成损害时，农民就会采用一种特有的方式进行反抗。比如，缩减播种面积、撂荒、实行粗放管理、拒绝完成订购任务、与基层政府和官员采取不合作态度等。这种“反抗”的直接结果就是农业的停滞或生产水平的下降。
政府的施政行为为什么在不少情况下损害农业增长而不是促进农业增长，其运作机理是这样的：我国农产品的消费可分为两大集团，一是农民集团；二是市民集团。农民集团满足消费的程度，一般被认为是农民自己的事，与政府关系不大，政府也不承担多少实质责任。而市民集团对农产品的消费，一旦供不应求，匮乏加剧，便喊声四起，叫苦连天，政府马上要承担巨大压力。往往只有在这时，农业才被重新重视起来。一旦市场供应状况好转，农业问题似乎就不那么重要了。即使嘴上说重要，实际工作中也放到了相对次要的位置上。这样，发展农业的动力不是来源于农业内部，而是来源于农业外部，时而被政府所重视，时而被政府所忽视，农业就跳不出兴衰反复的周期律。
资源瓶颈是制约农业发展的一大障碍。在目前的技术条件下，耕地仍然是发展农业的基本要素。中国耕地面积只有１８．２７亿亩?熏平均每人一亩四分地?熏只有世界人均水平的４０％。但是，中国有限的耕地却每年以上百万亩的速度急剧减少。建工厂、修公路、盖住宅、发展小城镇、遍地开花的开发区，大量挤占农用耕地，要保住１８亿亩的底线难度很大。工业污染、生态破坏、环境恶化、洪涝灾害、过度放牧和掠夺式耕种，使大量耕地和草场越来越趋向贫脊和荒漠化。中国的淡水资源严重不足，人均占有量仅及世界平均数的１／４—１／５，可用于灌溉的水源日益减少。
农业的资金投入严重不足。农民由于负担沉重，收入增长缓慢，以及农地产权制度上的缺陷所引发的短期行为，没有能力或不愿意向农地投资。现有金融体系根本不把农民作为服务对象，农民即使有合理信贷需求也融资无门。政府财政用于农业的公共投资占财政支出的比例近年尽管有所提高，但仍“僧多粥少”，供不足需，致使大量农用水利及其他设施年久失修，农村公共用品供给严重不足。
人力资源是发展农业的主体要素。农村劳动力过剩是一个总量概念，而从结构上看，有知识、有文化、掌握现代农业技术和市场流程的新型农民却数量有限，极为稀缺。更为可怕的是，这种状况不是在向好的方向转变，而是朝着更加恶化的方向加速发展。农村的一流优秀青年，通过考学参军等途径一去不复返；农村的二流青年进城打工，宁做“流浪汉”也不愿再种田；留在农村的三流青年，无心事桑麻，杂七杂八弄碗饭；剩下的主要是妇女和老弱病残，用他们瘦弱的身躯勉强支撑起农村和农业这片天。农村人口向城镇转移的过程，对于农村来说，不是一个优化人口质量的过程，而是一个劣化人口质量的逆淘汰过程，这对农业发展后劲是个致命打击。
市场竞争考验着农业的今天和未来。在计划经济体制和普遍短缺状态下，增加实物产量几乎成了农业发展的唯一目标。而在市场经济条件下，来自于需求的约束使实物产量偏好风光不再。卖粮难、卖果难、卖猪难的短期过剩与农产品供不应求、价格上涨的相对短缺交替出现，让一家一户的农民去把握这样的市场脉搏，实在是强人所难。农民既要面对国内市场的疯狂竞争，也要面对国际市场的激烈角逐。在国内市场竞争中，意味着只有那些在资源、技术、制度上抢占先机而获得比较优势的农民及其群体，才能活得更好。而那些落伍的农民，等待他们的则是被淘汰出局或走向破产。在国际市场竞争中，意味着将有大量国外农产品进入中国市场。中国农产品能否凭借比较优势在国内市场中占有足够份额并尽可能多地挤进国际市场，是对中国农业的新考验。而中国多种主要农产品在成本、价格、品质等方面的竞争能力，与境外同类产品相比，具有相当差距。这也是漫长的入世谈判中，中国政府最为担心的问题之一。
调整农业产业结构被当作提高农业竞争力的法宝而到处应用。但是，在实际操作过程中，这一方法并不总是有效。某种优质品种在种植初期可能会卖个好价钱，但一旦大面积推广，价格立即一落千丈。优质生猪、棉花、反季节蔬菜、瓜果等都没能逃此厄运。这种由个体理性而导致集体非理性的现象是很普遍的。看来，如何调整农业产品结构是一种颇费思量的事情。
以家庭为单位的农地承包制度遇到新挑战。这种承包制把土地使用权分散到全国２亿多农户，过于精细而形不成规模，无力面对激烈的市场竞争。随着人口增减流动和耕地数量的变化，承包权长期不变与调整承包面积的矛盾越来越尖锐。虽然中央政府一再声称家庭承包制的政策“长期不变”，但各地正在推行的所谓“土地流转”制度改革正在动摇着承包制的基础。其未来结果如何，现在还很难作出一个明晰的判断。这里的关键问题是，放弃或失去土地的农户能否有一个新的谋生出路。如果没有这种出路，或者眼前有路而最终走不通，那么，他们重新返回土地的要求就会始终存在。农村土地制度的演进，已经走到了一个关节点上，能否正确处置，关乎中国农业未来的兴衰大计。
三、提高农民的社会地位是保证粮食安全的治本之策
要从根本上解决农业和粮食安全问题，使农业走出反复陷入困境的恶性循环，只从经济角度考虑问题，投入某些物质性硬件，是很不够的。唯其如此，只能起到输血打气的作用，暂时减轻危机的症状，使加剧的矛盾有所缓解，而不能釜底抽薪，使农业走上稳定发展的良性循环道路。这是因为，农业作为整个社会大系统的子系统，它的存在状态如何，不仅取决于经济因素，还取决于政治、思想文化等其他社会因素。有鉴于此，笔者认为，农业的根本出路不仅在于强化农业的国民经济基础地位，而且要解决农民的政治地位和其他社会地位问题。
人是万物之灵，人权是各种社会权能中最基本的权能之一，解决中国的粮食安全问题必须以人为本。离开了对农民作为“人”的终极关怀，不从根本制度和体制上解决农民的身份歧视或社会地位问题，中国的粮食安全问题就永远不会有一个令人满意的结果。
长期以来，中国的农村政策存在着“见物不见人”的情况，反复加以强调和“狠抓”的是“农业”、“粮食”等对象，至于作为其主体的人——农民的状况如何，则漠不关心，甚至屡加伤害。当需要向农民索取的时候，用各种办法把农民管得很严，当社会福利总量增加，切割蛋糕向社会成员分配的时候，又通常把农民排除在体制之外，表现得极为吝啬。农民的二等公民地位是农业和农村不景气的深层根源。解放农民，还农民一个平等的社会地位，是解决粮食安全问题的关键所在。
解决农民“国民待遇”问题，不能仅靠道义诉求，需要有实际措施和步骤。在义务教育、户籍管理、迁徙自由、市场准入、劳动就业、公共用品使用、民主参与等诸多领域，完全可以逐步取消对农民的歧视性限制，在解放农民的路上迈出实质性步伐。
在社会现阶段，还存在着各种各样的利益集团，各自能够从社会利益总量中分到多大的份额，一方面取决于各自的社会地位和贡献，另一方面取决于他们的组织程度和影响政策的能力。在这种集团性的利益角逐中，哪个集团的组织程度高，自己的劳动争取社会给予较高评价的能力强，哪个集团就有可能争取到更大的利益。干部集团说涨工资就涨工资，而且可以靠加班加点把钱发下去。电信部门用户意见那么大，他们为了维护本集团的高工资高福利，编造各种理由混淆视听，就是不肯放弃一统天下的垄断地位。而农民兄弟就没有这两下子了。由于农民居住的分散性、生产方式的封闭性、社会交往与联系的局限性、思想观念上的保守性，他们并没有形成一个紧密的利益集团，人数众多的优势被组织程度的松散所抵消，因而表现出的群体力量十分微弱。他们在与外界组织发生关系时，只能以个人对群体的方式进行，双方力量的不对称给农民造成了极大的压抑感和自卑感。他们只能充当社会利益分配结果的被动接受者，而很少有可能以主动进取者姿态和实力影响社会利益的分配向有利于自己的方面倾斜。农民的怨气再大，牢骚再多，也是以极端分散的形式表达出来的，形不成直接威胁社会秩序的集团性力量。在这一点上，我国农民与发达国家农民差距很大。法国农民对欧共体的农产品价格政策不满，一个晚上用拖拉机和麦秸把凯旋门前的大道塞死，以示抗议。结果迫使法国政府未敢在文件上签字，充分显示了组织起来的农民的威力。农民缺少参与政治的具体组织形式，目前在中国，工人有工会，记者有记协，艺术家有文联，学生有学联，工商户有工商联，总之，各个阶层都有一个政治性的常设组织，唯独农民阶级是个例外。增强农民的组织化程度和集体谈判能力是巩固农业基础地位和保证粮食安全不可逾越的关口。
责任编辑荀福文
［关键词］粮食安全；农民；农业
［中图分类号］Ｆ３２［文献标识码］Ａ［文章编号］１６７２－２４２６（２０１０）１２－００２９－０３
粮食在人类社会生活中占有极其重要的地位，这是因为粮食是人类赖以生存的最基本的生活必需品，是人们从事其他一切活动的前提。中国是一个地道的人口大国，如果粮食出了问题，那就是关乎社会稳定和人命关天的大事。近来，由于俄罗斯森林大火引发的世界粮价的急剧上涨和中国多种自然灾害对粮食产量的不利影响，中国的粮食安全问题又一次成为人们关注的焦点。研究中国的粮食安全问题，不能就粮食谈粮食问题，必须从更深的层次上找出其根源，以采取治本之策。
一、中国是在什么背景下重提粮食安全问题的
粮食安全是一个全球性问题。联合国粮农组织早在１９７４年１１月于罗马的第一次世界粮食首脑会议上第一次提出“粮食安全”的问题。几十年来，人们把确保所有的人在任何时候既能买得到又能买得起他们所需要的基本食品作为实现粮食安全的最终目标。近一时期，粮食安全问题又一次引起了各个国家的普遍关注。据联合国粮农组织估计，２００１—２００３年世界上长期食物营养不足人口８．５４亿人，其中发展中国家８．２亿人，转型国家２５００万人，发达国家９００万人。在营养不良总人口中，生活在亚洲与太平洋地区的占６１％，在非洲撒哈拉沙漠以南地区的占２４％。非洲撒哈拉沙漠以南地区营养不足的人口占当地总人口的３２％。到２００６年５月止，全球面临严重粮食短缺的国家有３９个，其中２４个在非洲，９个在亚洲，５个在拉丁美洲，１个在欧洲。粮食短缺原因各不相同，但内乱和气候异常（包括水灾、旱灾）是主要因素。在这一国际背景下，也给中国敲响了粮食安全问题的警钟。此时，人们很容易想起一件事。１９９４年，美国世界观察研究所所长莱斯特·布朗（Ｌｅｓｔｅｒ Ｒ． Ｂｒｏｗｎ）发表了著名的《谁来养活中国》一文，引起了轩然大波和诸多学者政要参与的论战。人们有理由不同意布朗的结论，因为中国人还是有能力解决自己的吃饭问题的。但是，人们也必须谨慎地告诫自己，中国的粮食安全问题始终不能忽略。中国是一个人口大国，而且每年仍以１０００余万的速度递增，预计２０３０年将达到１５亿。我们不能陶醉于用世界７％的耕地养活了世界２２％的人口这一辉煌业绩。
我们经过长期奋斗，虽然解决了１０多亿人口的温饱问题。但是，我们更应该清醒地看到，我国的耕地每年都在减少，人口每年都在增加。根据有关部门提供的情况，１０年内，我国西部的陕、甘、宁、川、青、新等省区要退耕８７００余万亩。我国中部、东部地区在１０年左右的时间内，将有相当数量的耕地改种经济作物。中国的耕地面积除了城市发展用地外，种粮面积将呈逐步下降的趋势。从另一角度来讲，中国农业抗自然灾害的能力很低，生产成本很高，不少地方还没有改变靠天吃饭的局面，一遇干旱、洪涝、虫害等，粮食产量就会大幅下降。据统计，从２００７年以来，全国粮食产量都稳定在５亿吨左右的高位，但从人均占有粮食的情况来看，我国人均年粮食占有量在４００公斤上下，已接近世界粮食危机线人均占有量３７０公斤，情况绝对不容乐观。基于以上情况，如果我们再不加以正确引导，确保耕地面积和粮食产量的稳定，那么，民以食为天、粮食是国民经济基础的基础这些至理名言，将成为一纸空文，我们的粮食安全堪忧。建立粮食安全体系已势在必行，由于我国经济已经开始融入国际市场，国际粮食供求对我国的影响正逐步体现出来。有一点需要所有中国人都牢记，不管外国市场粮食价格如何变化，中国１０多亿人口的吃饭问题，终究要靠自己来解决，参与国际粮食市场调剂，靠外国粮食养活中国人只能是一种梦想。
中国粮食安全问题还面临着一个严峻的结构性矛盾。这种结构性矛盾既包括工业化进程中农业生产对食物消费结构变化的不适应，又包括区域间粮食供求的平衡，还包括粮食市场和价格波动对宏观经济稳定的影响，等等。除此之外，面对日趋开放的国际环境，中国粮食生产、流通、贸易又面临着国际多边贸易规则的约束以及由此带来的对国内农产品市场和农业政策的冲击。总之，今日中国粮食安全问题的内涵已经发生了本质的变化，温饱问题已居于次要位置而不再可能对粮食安全构成重大影响，相反，结构问题、效率问题以及国际贸易中的风险问题则上升为主要矛盾。这种变化预示着中国粮食经济中仍然潜伏着许多不安全因素，并且这些不安全因素将呈现出更大的不稳定特征。客观地评价我国的粮食安全形势，及早采取措施，将有助于我们把握粮食问题的变化和演进趋势，为我国经济增长和社会稳定创造一个良好的社会环境。
“民以食为天”，解决众多人口的吃饭问题，是中国政府的第一要务。中国共产党从执政伊始，就对发展农业、增加农业产品供给投入了极大的热情，先后发动了土地改革、合作化、人民公社化运动，后来又搞了“农业学大寨”、“普及大寨县”、“推行农业机械化”等活动。“农业是国民经济的基础”这一信念在官方语言和文件中，从来没有动摇过。但是，直到上世纪８０年代实行包产到户之前，粮食短缺一直困扰着中国。定量供应，吃不饱饭，是一种普遍现象。直到“文革”结束后的１９７９年，实行“包产到户”政策，才终于找到了一把能使中国人填饱肚子的钥匙。
同时我们也要清醒地认识到，３０多年的农业改革，只是低水平地解决了中国人的吃饭问题，并没有改变农业的脆弱地位，更没有使农业走上良性循环和与其他产业平等竞争的轨道。中国“农业仍然处在艰难的爬坡阶段”，这一清醒判断多次出现在中央文件和中央领导人的讲话中。２００３年，我国粮食总产量跌到４．３亿吨。在这种背景下，从２００４年开始，中央采取了一系列支农惠农政策，从而使我国农业出现了新的转机，又一次步入了新的发展轨道，到２００７年，粮食总产量重新恢复到５亿吨。但是，进入２００８年之后，全球粮食价格暴涨，不少国家出现粮食短缺甚至饥荒。今年，这一状况进一步加剧。中国虽然仍能维持目前的市场稳定和紧平衡状态，但面临着一系列新的风险和压力。在农资价格上涨，通货膨胀形势严峻，粮食调价空间不大，农田抛荒情况又有所抬头的形势下，中国的粮食安全问题又一次被提了出来。
二、中国农业的周期性波动及瓶颈制约
由于中国还不是成熟的市场经济国家，市场对农业的调节还很不到位，因此，中国农业的周期性波动不是主要由供求关系等市场力量所决定的，而主要是由政策偏差和政府行为的不良偏好所决定的。在比较成熟的市场经济国家，政府对农业虽然也采取价格补贴等干预措施，但其他方面的干预很少，粮食市场的波动主要是由供求关系的变化以及结构性调整所致。比如，近来发达市场经济国家粮食市场的波动，主要源于国际市场的短缺和价格高企以及国内生物能源的过度开发，而不是本国的农业生产出现了什么问题。而我国的情况则不同。因为粮食供给９５％靠国内，进口部分比例很小。根据以往多年经验分析，每次粮食市场大一点的波动，几乎都是由于农民种粮积极性下降造成的，而农民种粮积极性下降则主要是由一些宏观环境方面的错误导向所引起的。首先是政策性伤害，如农业基础建设投资减少，取消或不兑现已公布的奖励政策，农产品价格偏低等；其次是交易性伤害，如收购农产品压价，残次农机具、假农药、假化肥卖给农民，生产资料价格大幅度上涨，超出了农民的承受能力等；第三是行政性伤害，如有些地方政府机构的少数干部，倚仗权势横行乡里，巧取豪夺，大吃大喝，乱搞摊派，严重侵害农民的合法权益。面对这些伤害，农民往往以消极怠工、不积极完成交售指标，甚至抛荒而对抗之。其具体运作机理是这样的：农民生产积极性的下降，对农业投入的减少，直接源于利益比较法则。当某些政策倾向和外部环境对农民的利益造成损害时，农民就会采用一种特有的方式进行反抗。比如，缩减播种面积、撂荒、实行粗放管理、拒绝完成订购任务、与基层政府和官员采取不合作态度等。这种“反抗”的直接结果就是农业的停滞或生产水平的下降。
政府的施政行为为什么在不少情况下损害农业增长而不是促进农业增长，其运作机理是这样的：我国农产品的消费可分为两大集团，一是农民集团；二是市民集团。农民集团满足消费的程度，一般被认为是农民自己的事，与政府关系不大，政府也不承担多少实质责任。而市民集团对农产品的消费，一旦供不应求，匮乏加剧，便喊声四起，叫苦连天，政府马上要承担巨大压力。往往只有在这时，农业才被重新重视起来。一旦市场供应状况好转，农业问题似乎就不那么重要了。即使嘴上说重要，实际工作中也放到了相对次要的位置上。这样，发展农业的动力不是来源于农业内部，而是来源于农业外部，时而被政府所重视，时而被政府所忽视，农业就跳不出兴衰反复的周期律。
资源瓶颈是制约农业发展的一大障碍。在目前的技术条件下，耕地仍然是发展农业的基本要素。中国耕地面积只有１８．２７亿亩?熏平均每人一亩四分地?熏只有世界人均水平的４０％。但是，中国有限的耕地却每年以上百万亩的速度急剧减少。建工厂、修公路、盖住宅、发展小城镇、遍地开花的开发区，大量挤占农用耕地，要保住１８亿亩的底线难度很大。工业污染、生态破坏、环境恶化、洪涝灾害、过度放牧和掠夺式耕种，使大量耕地和草场越来越趋向贫脊和荒漠化。中国的淡水资源严重不足，人均占有量仅及世界平均数的１／４—１／５，可用于灌溉的水源日益减少。
农业的资金投入严重不足。农民由于负担沉重，收入增长缓慢，以及农地产权制度上的缺陷所引发的短期行为，没有能力或不愿意向农地投资。现有金融体系根本不把农民作为服务对象，农民即使有合理信贷需求也融资无门。政府财政用于农业的公共投资占财政支出的比例近年尽管有所提高，但仍“僧多粥少”，供不足需，致使大量农用水利及其他设施年久失修，农村公共用品供给严重不足。
人力资源是发展农业的主体要素。农村劳动力过剩是一个总量概念，而从结构上看，有知识、有文化、掌握现代农业技术和市场流程的新型农民却数量有限，极为稀缺。更为可怕的是，这种状况不是在向好的方向转变，而是朝着更加恶化的方向加速发展。农村的一流优秀青年，通过考学参军等途径一去不复返；农村的二流青年进城打工，宁做“流浪汉”也不愿再种田；留在农村的三流青年，无心事桑麻，杂七杂八弄碗饭；剩下的主要是妇女和老弱病残，用他们瘦弱的身躯勉强支撑起农村和农业这片天。农村人口向城镇转移的过程，对于农村来说，不是一个优化人口质量的过程，而是一个劣化人口质量的逆淘汰过程，这对农业发展后劲是个致命打击。
市场竞争考验着农业的今天和未来。在计划经济体制和普遍短缺状态下，增加实物产量几乎成了农业发展的唯一目标。而在市场经济条件下，来自于需求的约束使实物产量偏好风光不再。卖粮难、卖果难、卖猪难的短期过剩与农产品供不应求、价格上涨的相对短缺交替出现，让一家一户的农民去把握这样的市场脉搏，实在是强人所难。农民既要面对国内市场的疯狂竞争，也要面对国际市场的激烈角逐。在国内市场竞争中，意味着只有那些在资源、技术、制度上抢占先机而获得比较优势的农民及其群体，才能活得更好。而那些落伍的农民，等待他们的则是被淘汰出局或走向破产。在国际市场竞争中，意味着将有大量国外农产品进入中国市场。中国农产品能否凭借比较优势在国内市场中占有足够份额并尽可能多地挤进国际市场，是对中国农业的新考验。而中国多种主要农产品在成本、价格、品质等方面的竞争能力，与境外同类产品相比，具有相当差距。这也是漫长的入世谈判中，中国政府最为担心的问题之一。
调整农业产业结构被当作提高农业竞争力的法宝而到处应用。但是，在实际操作过程中，这一方法并不总是有效。某种优质品种在种植初期可能会卖个好价钱，但一旦大面积推广，价格立即一落千丈。优质生猪、棉花、反季节蔬菜、瓜果等都没能逃此厄运。这种由个体理性而导致集体非理性的现象是很普遍的。看来，如何调整农业产品结构是一种颇费思量的事情。
以家庭为单位的农地承包制度遇到新挑战。这种承包制把土地使用权分散到全国２亿多农户，过于精细而形不成规模，无力面对激烈的市场竞争。随着人口增减流动和耕地数量的变化，承包权长期不变与调整承包面积的矛盾越来越尖锐。虽然中央政府一再声称家庭承包制的政策“长期不变”，但各地正在推行的所谓“土地流转”制度改革正在动摇着承包制的基础。其未来结果如何，现在还很难作出一个明晰的判断。这里的关键问题是，放弃或失去土地的农户能否有一个新的谋生出路。如果没有这种出路，或者眼前有路而最终走不通，那么，他们重新返回土地的要求就会始终存在。农村土地制度的演进，已经走到了一个关节点上，能否正确处置，关乎中国农业未来的兴衰大计。
三、提高农民的社会地位是保证粮食安全的治本之策
要从根本上解决农业和粮食安全问题，使农业走出反复陷入困境的恶性循环，只从经济角度考虑问题，投入某些物质性硬件，是很不够的。唯其如此，只能起到输血打气的作用，暂时减轻危机的症状，使加剧的矛盾有所缓解，而不能釜底抽薪，使农业走上稳定发展的良性循环道路。这是因为，农业作为整个社会大系统的子系统，它的存在状态如何，不仅取决于经济因素，还取决于政治、思想文化等其他社会因素。有鉴于此，笔者认为，农业的根本出路不仅在于强化农业的国民经济基础地位，而且要解决农民的政治地位和其他社会地位问题。
人是万物之灵，人权是各种社会权能中最基本的权能之一，解决中国的粮食安全问题必须以人为本。离开了对农民作为“人”的终极关怀，不从根本制度和体制上解决农民的身份歧视或社会地位问题，中国的粮食安全问题就永远不会有一个令人满意的结果。
长期以来，中国的农村政策存在着“见物不见人”的情况，反复加以强调和“狠抓”的是“农业”、“粮食”等对象，至于作为其主体的人——农民的状况如何，则漠不关心，甚至屡加伤害。当需要向农民索取的时候，用各种办法把农民管得很严，当社会福利总量增加，切割蛋糕向社会成员分配的时候，又通常把农民排除在体制之外，表现得极为吝啬。农民的二等公民地位是农业和农村不景气的深层根源。解放农民，还农民一个平等的社会地位，是解决粮食安全问题的关键所在。
解决农民“国民待遇”问题，不能仅靠道义诉求，需要有实际措施和步骤。在义务教育、户籍管理、迁徙自由、市场准入、劳动就业、公共用品使用、民主参与等诸多领域，完全可以逐步取消对农民的歧视性限制，在解放农民的路上迈出实质性步伐。
在社会现阶段，还存在着各种各样的利益集团，各自能够从社会利益总量中分到多大的份额，一方面取决于各自的社会地位和贡献，另一方面取决于他们的组织程度和影响政策的能力。在这种集团性的利益角逐中，哪个集团的组织程度高，自己的劳动争取社会给予较高评价的能力强，哪个集团就有可能争取到更大的利益。干部集团说涨工资就涨工资，而且可以靠加班加点把钱发下去。电信部门用户意见那么大，他们为了维护本集团的高工资高福利，编造各种理由混淆视听，就是不肯放弃一统天下的垄断地位。而农民兄弟就没有这两下子了。由于农民居住的分散性、生产方式的封闭性、社会交往与联系的局限性、思想观念上的保守性，他们并没有形成一个紧密的利益集团，人数众多的优势被组织程度的松散所抵消，因而表现出的群体力量十分微弱。他们在与外界组织发生关系时，只能以个人对群体的方式进行，双方力量的不对称给农民造成了极大的压抑感和自卑感。他们只能充当社会利益分配结果的被动接受者，而很少有可能以主动进取者姿态和实力影响社会利益的分配向有利于自己的方面倾斜。农民的怨气再大，牢骚再多，也是以极端分散的形式表达出来的，形不成直接威胁社会秩序的集团性力量。在这一点上，我国农民与发达国家农民差距很大。法国农民对欧共体的农产品价格政策不满，一个晚上用拖拉机和麦秸把凯旋门前的大道塞死，以示抗议。结果迫使法国政府未敢在文件上签字，充分显示了组织起来的农民的威力。农民缺少参与政治的具体组织形式，目前在中国，工人有工会，记者有记协，艺术家有文联，学生有学联，工商户有工商联，总之，各个阶层都有一个政治性的常设组织，唯独农民阶级是个例外。增强农民的组织化程度和集体谈判能力是巩固农业基础地位和保证粮食安全不可逾越的关口。
责任编辑荀福文