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[摘 要]土地承包经营权作为农民土地权利重要内容，事关农民的生计，更是与农民利益息息相关。因此，如何确保新疆农村土地承包经营权流转市场的稳定，保障农村土地承包经营权流转时的农民合法权益和流转后农民的生计，是新疆今后一段时间面临的新问题。随着农村产业政策的调整，新疆农村土地承包经营权的流转是农村经济发展的必然趋势，它有效推动了土地适度规模经营。
[关键词]新疆农村 土地流转 现状 问题 措施 实效
中图分类号：G412 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2014）28-0118-01
伊宁县委、县政府严格按照上级有关农村土地流转相关文件精神，本着“平等、协商、自愿、有偿”的基本原则，积极稳妥地推进农村土地承包经营权流转，在促进农业产业结构调整、农业规模化经营、发展现代农业和促农增收等方面取得了一定成效。一般意义上的农村土地流转是指土地使用权即承包经营权在不同经营主体之间的流动和转让，其实质是农村土地使用权的市场化，这样有利于实现土地资源的优化配置。但是，这种土地流转制度从根本上看只能作为农村土地承包经营权的必要补充，而不能作为取得农村土地经营权的基本手段。但从另一方面来讲又存在种种局限与不足，这突出表现在近年来围绕农村土地流转而产生一些问题：
伊宁县农村土地承包经营权流转现状
伊宁县辖16乡2镇2个国营农场，现有耕地97万亩，农业人口6.7万户32万人，人均占有耕地3亩。农作物主要以玉米、小麦、瓜菜等各类作物为主。每户大都在10多亩地左右，大量的分界田埂占去了约6%的耕地面积，造成土地资源的浪费。
截止2014年6月，我县通过采取转包、互换、租赁、股份合作等形式流转土地累计76336亩，其中转包40631亩、转让775亩、互换4959亩、出租19671亩、股份200亩；2013年总流转土地面积68450亩，其中15685亩土地合同期限到期，今年剩余52765亩，今年新增流转面积23570亩，新增户数1051户；截止2014年6月土地流转总面积76336亩，流转户数4617户，占全县各乡镇总耕地面积的7.8%。涉及农户4617户，占全县总农户数的6.9%。
农村土地承包经营权流转的形式
1、转包、租赁。在适宜集中连片区域，对涉及有耕地的农户以不低于当前最高效大田作物的亩净收益为参照价格，经大户和分散农户协商确定转包费或租金及流转期限，将农户零散土地集中流转给种植大户统一连片经营高效农业。转包土地面积40631亩，占总流转土地的53.2%；租赁土地面积19671亩占总流转土地的25.8%，林果业10100亩，占总流转土地的13.2%。
这种方式的优点在于：有利于充分挖掘土地增收潜力，保障被流转土地农民在不投入经营的情况下，土地的基本收益不减。便于他们摆脱土地束缚，转产就业拓宽自我发展空间。
2、土地互换。为便于连片种植发展专业性生产，在农户自愿的情况下将经营大户其它地块的承包地与连片实施区块的农户承包地进行互换，最大程度保障被互换土地农民的经营权利和经济利益。互换土地面积4959亩，占总流转土地的6.5%。
这种方式的优点在于，流转过程简便利于操作，符合当前农民对土地的依赖性。
3、股份合作。采取土地入股保底分红和效益分红相结合的分配形式，该方式不仅集中了上述两种流转形式的所有优点，而且缓解了经营大户的一次性土地流转成本投入，可充分将手头资金用于生产性投入。特别是让流转土地的农民共同分享发展高效农业带来的增值收益，有效化解了农民失地后的忧虑，使他们安心从事其他产业经营。股份合作面积200亩，占总流转土地的0.3%。
除上述方式外还有：转让土地面积775亩，占总流转土地的1 %。
农村土地承包经营权流转存在的主要问题
1、农村土地承包流转操作不规范。一些农村土地承包经营权的流转没有签定书面合同。目前的土地流转以农户自发流转为主，没有得到发包方同意或报发包方备案；绝大多数的土地流转没有书面合同，只有口头约定，即使签订了书面合同，合同内容也不够完整，条款、标的不明确，矛盾纠纷隐患较多。
2、农村土地承包流转机制不健全。有些乡村缺少统一规范的组织管理机构，缺乏对农村土地承包经营权流转的服务和管理。一些乡村组织还直接充当土地流转的主体，不尊重农民的意愿，随意改变土地承包关系，搞强制性的土地流转。这些都造成土地流转关系的混乱，使得土地流转工作无序进行。
3、农村土地承包流转监管不到位。在土地流转的过程中，由于缺乏监管，有些流转土地使用人随意改变土地使用性质和农业用途；有些流转土地使用人肆意破坏土地结构，对土地进行掠夺式经营。土地流转过程还出现许多拖欠流转价款的现象，承包方的合法利益得不到保障。
4、管理混乱引起的纠纷。新疆农村少数干部素质相对较低，对农村土地承包不依法进行管理；很多土地丢荒多年，没有积极的纳入正规管理；土地开发过程中没有认真核实所有权；层层转包渔利现象大量发生引发纠纷。
解决措施
2013年，伊宁县出台的《2013年伊宁县扶持农业农村发展促进农民增收若干政策》中提出：“坚持依法自愿有偿原则鼓励土地流转，促进集约经营。”伊宁县积极探索耕地流转模式，创新土地流转机制，用事实诠释了农民、企业、合作社互惠共赢理念。
1、创新土地流转政策引导机制，加快流转规模和质量。完善政策引导机制，进一步激励农民意愿是首要的工作。一是强化政策法规宣传。充分发挥舆论导向作用，广泛利用广播、电视、报纸等宣传工具，向干部和农民群众讲清讲透土地依法流转的意义在于实现土地的集约化和规模化经营，保障农民持续增收。二是强化政策法规监管。通过制定具体的制度规范和切实有效的监管机制，为土地依法流转提供支持和保护。三是始终坚持农民自愿有偿原则和严格贯彻“三不得”精神。即不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。四是创新农业保险体系。“承包大户”进行产业化、规模化经营，在增加收入的同时，伴随农业投资风险，因此要创新适合农业产业化的保险制度。 2、创新土地流转协调服务机制，促进农村土地有序流转。伊宁县各级部门在土地流转中主要的角色就是协调服务。一是结合土地确权搞好土地承包期延长和承包地“微调”和“整合”工作，保障人心稳定和为土地集中流转创造条件。二是设置专门机构，搭建服务平台，培育流转市场，增强农民对土地流转的信心。三是制定扶持政策，搞好信息服务。先着力培植扶持“承包大户”，解决土地无处可转的问题。在流转市场暂不健全的情况下，充分利用农村广播、网络等渠道及时公布土地流转信息，提高流转率。
在此基础上，伊宁县县委、政府加大宣传、引导及政策引领力度。2013年，伊宁县财政投入1200万元，制定了鼓励土地流转的优惠政策：农民的责任田流转给专业大户、家庭农场、农民合作社、企业3年以上（含3年），连片面积达到500亩以上，集中发展高效种植的，对经营者给予每亩200元补助，对流转出土地的农户每亩补助50元，均连补两年。
通过积极鼓励和督促各乡镇（场）与农业龙头企业、农民种植大户进行对接、磋商，以土地流转、反租倒包的形式实现集约化、机械化生产，最终实现农业增效、农民增收。
五、农村土地承包经营权流转带来的效果
1、提高了亩均发包价格。如愉群翁回族乡土地承包价格一般在每亩500-700元之间，将1000亩连片土地发包给葡萄种植大户后，亩均价格提高到了900元。
2、青壮年劳动力摆脱了土地的束缚，成为自由劳动者，可以安心外出打工或创业，在经济上得到了实惠。如萨地克于孜乡上萨地克于孜村376户农民将耕地流转给伊宁县现代农业科技示范园，每亩价格为850元。流转农户的发包利润不但高于自己耕种，而且可外出打工或从事其他产业增加收入。2013年该乡将土地流转后外出劳务和从事餐饮业的人员较上年增加了100%。
3、土地和水资源综合利用效率得到极大提高。种植大户将土地连片承包后，清除分界田埂、水渠等，可增加土地面积5-8%。增加了耕地面积，提高了土地利用率，同时高效灌溉既节水又缓解了用水压力。如很多村的农户在作物需水季节，经常为了及时浇水发生争执，甚至大打出手，破坏了邻里关系。土地流转给龙头企业或大户后，采用滴灌等新型灌溉方式或自行打井，不但大量节约了水资源，而且缓解了农田用水高峰期的用水压力。
4、使大规模机械化、集约化生产成为可能。小面积耕地，大型农机具无法作业或以很高的价格进行作业。土地流转连片后，为土地集约生产、规模生产提供了空间，土地整理和平整的工作难度大大降低，不但便于大型农机具作业，而且降低了亩均机械耕作成本。
5、为高新品种和先进种植技术的快速推广提供基础性平台。如巴依托海乡农丰果品种植专业合作社为社员提供新品种、病虫害防治等种植技术的系列指导和培训，使以土地入股的社员得到了更大的经济效益，同时抗风险、抗自然灾害的能力大大加强。
[关键词]新疆农村 土地流转 现状 问题 措施 实效
中图分类号：G412 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2014）28-0118-01
伊宁县委、县政府严格按照上级有关农村土地流转相关文件精神，本着“平等、协商、自愿、有偿”的基本原则，积极稳妥地推进农村土地承包经营权流转，在促进农业产业结构调整、农业规模化经营、发展现代农业和促农增收等方面取得了一定成效。一般意义上的农村土地流转是指土地使用权即承包经营权在不同经营主体之间的流动和转让，其实质是农村土地使用权的市场化，这样有利于实现土地资源的优化配置。但是，这种土地流转制度从根本上看只能作为农村土地承包经营权的必要补充，而不能作为取得农村土地经营权的基本手段。但从另一方面来讲又存在种种局限与不足，这突出表现在近年来围绕农村土地流转而产生一些问题：
伊宁县农村土地承包经营权流转现状
伊宁县辖16乡2镇2个国营农场，现有耕地97万亩，农业人口6.7万户32万人，人均占有耕地3亩。农作物主要以玉米、小麦、瓜菜等各类作物为主。每户大都在10多亩地左右，大量的分界田埂占去了约6%的耕地面积，造成土地资源的浪费。
截止2014年6月，我县通过采取转包、互换、租赁、股份合作等形式流转土地累计76336亩，其中转包40631亩、转让775亩、互换4959亩、出租19671亩、股份200亩；2013年总流转土地面积68450亩，其中15685亩土地合同期限到期，今年剩余52765亩，今年新增流转面积23570亩，新增户数1051户；截止2014年6月土地流转总面积76336亩，流转户数4617户，占全县各乡镇总耕地面积的7.8%。涉及农户4617户，占全县总农户数的6.9%。
农村土地承包经营权流转的形式
1、转包、租赁。在适宜集中连片区域，对涉及有耕地的农户以不低于当前最高效大田作物的亩净收益为参照价格，经大户和分散农户协商确定转包费或租金及流转期限，将农户零散土地集中流转给种植大户统一连片经营高效农业。转包土地面积40631亩，占总流转土地的53.2%；租赁土地面积19671亩占总流转土地的25.8%，林果业10100亩，占总流转土地的13.2%。
这种方式的优点在于：有利于充分挖掘土地增收潜力，保障被流转土地农民在不投入经营的情况下，土地的基本收益不减。便于他们摆脱土地束缚，转产就业拓宽自我发展空间。
2、土地互换。为便于连片种植发展专业性生产，在农户自愿的情况下将经营大户其它地块的承包地与连片实施区块的农户承包地进行互换，最大程度保障被互换土地农民的经营权利和经济利益。互换土地面积4959亩，占总流转土地的6.5%。
这种方式的优点在于，流转过程简便利于操作，符合当前农民对土地的依赖性。
3、股份合作。采取土地入股保底分红和效益分红相结合的分配形式，该方式不仅集中了上述两种流转形式的所有优点，而且缓解了经营大户的一次性土地流转成本投入，可充分将手头资金用于生产性投入。特别是让流转土地的农民共同分享发展高效农业带来的增值收益，有效化解了农民失地后的忧虑，使他们安心从事其他产业经营。股份合作面积200亩，占总流转土地的0.3%。
除上述方式外还有：转让土地面积775亩，占总流转土地的1 %。
农村土地承包经营权流转存在的主要问题
1、农村土地承包流转操作不规范。一些农村土地承包经营权的流转没有签定书面合同。目前的土地流转以农户自发流转为主，没有得到发包方同意或报发包方备案；绝大多数的土地流转没有书面合同，只有口头约定，即使签订了书面合同，合同内容也不够完整，条款、标的不明确，矛盾纠纷隐患较多。
2、农村土地承包流转机制不健全。有些乡村缺少统一规范的组织管理机构，缺乏对农村土地承包经营权流转的服务和管理。一些乡村组织还直接充当土地流转的主体，不尊重农民的意愿，随意改变土地承包关系，搞强制性的土地流转。这些都造成土地流转关系的混乱，使得土地流转工作无序进行。
3、农村土地承包流转监管不到位。在土地流转的过程中，由于缺乏监管，有些流转土地使用人随意改变土地使用性质和农业用途；有些流转土地使用人肆意破坏土地结构，对土地进行掠夺式经营。土地流转过程还出现许多拖欠流转价款的现象，承包方的合法利益得不到保障。
4、管理混乱引起的纠纷。新疆农村少数干部素质相对较低，对农村土地承包不依法进行管理；很多土地丢荒多年，没有积极的纳入正规管理；土地开发过程中没有认真核实所有权；层层转包渔利现象大量发生引发纠纷。
解决措施
2013年，伊宁县出台的《2013年伊宁县扶持农业农村发展促进农民增收若干政策》中提出：“坚持依法自愿有偿原则鼓励土地流转，促进集约经营。”伊宁县积极探索耕地流转模式，创新土地流转机制，用事实诠释了农民、企业、合作社互惠共赢理念。
1、创新土地流转政策引导机制，加快流转规模和质量。完善政策引导机制，进一步激励农民意愿是首要的工作。一是强化政策法规宣传。充分发挥舆论导向作用，广泛利用广播、电视、报纸等宣传工具，向干部和农民群众讲清讲透土地依法流转的意义在于实现土地的集约化和规模化经营，保障农民持续增收。二是强化政策法规监管。通过制定具体的制度规范和切实有效的监管机制，为土地依法流转提供支持和保护。三是始终坚持农民自愿有偿原则和严格贯彻“三不得”精神。即不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。四是创新农业保险体系。“承包大户”进行产业化、规模化经营，在增加收入的同时，伴随农业投资风险，因此要创新适合农业产业化的保险制度。 2、创新土地流转协调服务机制，促进农村土地有序流转。伊宁县各级部门在土地流转中主要的角色就是协调服务。一是结合土地确权搞好土地承包期延长和承包地“微调”和“整合”工作，保障人心稳定和为土地集中流转创造条件。二是设置专门机构，搭建服务平台，培育流转市场，增强农民对土地流转的信心。三是制定扶持政策，搞好信息服务。先着力培植扶持“承包大户”，解决土地无处可转的问题。在流转市场暂不健全的情况下，充分利用农村广播、网络等渠道及时公布土地流转信息，提高流转率。
在此基础上，伊宁县县委、政府加大宣传、引导及政策引领力度。2013年，伊宁县财政投入1200万元，制定了鼓励土地流转的优惠政策：农民的责任田流转给专业大户、家庭农场、农民合作社、企业3年以上（含3年），连片面积达到500亩以上，集中发展高效种植的，对经营者给予每亩200元补助，对流转出土地的农户每亩补助50元，均连补两年。
通过积极鼓励和督促各乡镇（场）与农业龙头企业、农民种植大户进行对接、磋商，以土地流转、反租倒包的形式实现集约化、机械化生产，最终实现农业增效、农民增收。
五、农村土地承包经营权流转带来的效果
1、提高了亩均发包价格。如愉群翁回族乡土地承包价格一般在每亩500-700元之间，将1000亩连片土地发包给葡萄种植大户后，亩均价格提高到了900元。
2、青壮年劳动力摆脱了土地的束缚，成为自由劳动者，可以安心外出打工或创业，在经济上得到了实惠。如萨地克于孜乡上萨地克于孜村376户农民将耕地流转给伊宁县现代农业科技示范园，每亩价格为850元。流转农户的发包利润不但高于自己耕种，而且可外出打工或从事其他产业增加收入。2013年该乡将土地流转后外出劳务和从事餐饮业的人员较上年增加了100%。
3、土地和水资源综合利用效率得到极大提高。种植大户将土地连片承包后，清除分界田埂、水渠等，可增加土地面积5-8%。增加了耕地面积，提高了土地利用率，同时高效灌溉既节水又缓解了用水压力。如很多村的农户在作物需水季节，经常为了及时浇水发生争执，甚至大打出手，破坏了邻里关系。土地流转给龙头企业或大户后，采用滴灌等新型灌溉方式或自行打井，不但大量节约了水资源，而且缓解了农田用水高峰期的用水压力。
4、使大规模机械化、集约化生产成为可能。小面积耕地，大型农机具无法作业或以很高的价格进行作业。土地流转连片后，为土地集约生产、规模生产提供了空间，土地整理和平整的工作难度大大降低，不但便于大型农机具作业，而且降低了亩均机械耕作成本。
5、为高新品种和先进种植技术的快速推广提供基础性平台。如巴依托海乡农丰果品种植专业合作社为社员提供新品种、病虫害防治等种植技术的系列指导和培训，使以土地入股的社员得到了更大的经济效益，同时抗风险、抗自然灾害的能力大大加强。