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公共政策绩效评估是政府绩效评估的重要内容，是对政府制定和执行公共政策绩效的综合判断与评价，着重测评政府公共政策的整体水平，反映的是政府绩效；公共政策评估是对某项公共政策的科学性、可行性及实施后的效率、效果与效益进行的分析、比较，是政策动态过程的一个环节，评估的结果作为政策延续、改进和终止的重要依据。两者又有联系，公共政策评估是公共政策绩效的基础，公共政策绩效是公共政策评估结果的综合反映。公共政策绩效往往通过单项公共政策评估的结果来反映，各项公共政策评估结果的综合评定构成公共政策绩效的基础。其中某些重要的公共政策评估结果直接影响公共政策的绩效水平。
公共政策与政府绩效相关性分析
对公共政策与政府绩效的相关性进行分析，主要是研究两者之间是否存在内在联系，进而说明将公共政策绩效纳入政府绩效评估的必要性。
政府是公共政策实际意义上最重要的主体
公共政策的主体是公共政策发挥效能的主要决定者。随着社会的发展，参与和影响公共政策制定、执行、监督等过程的组织、团体和个人范围越来越广，公共政策主体变得复杂多样，几乎所有的社会力量都可以纳入主体的范畴。尽管公共政策的主体复杂多样，但政府部门、行政机构是实际意义上最重要的公共政策主体，因为它不仅决定大量公共政策的制定，还负责各项公共政策的实施，公共政策成为政府履行自身职能，实现管理目标的重要手段和方式。政府部门和行政机关成为公共政策最重要的主体与其自身的地位和优势密不可分：一是获得立法机关授权，具有合法的权力来源，使得行政机关可以作出大量具有法律效力的行政决定；二是政府行政机关凭借管理者地位，能持续不断、有效地参与决策；三是政府机构掌握大量决策需要的信息，能对政策制定提出专业化的判断，具有其他主体不具备的信息优势。
公共政策对公共利益的追求与责任政府的根本目标一致
“公共性”是公共政策的根本属性，也是与其他领域政策的根本区别。日本学者药师寺泰藏指出：“公共政策”的意思与其字面意思相同，即为“公共”而制定的政策。公共问题、公共目标、公共利益是公共政策的三大要素。其中解决公共问题是公共政策存在的前提，实现公共目标体现了公共政策的方向，谋求公共利益则是公共政策的灵魂和目的。公共政策对公共利益的追求与责任政府的任务和目标一致，是公共政策的制定者、执行者必须首先关注的问题。随着新公共管理的兴起，政府角色和职能重新界定，政府部门的基本运行方式、政府与市场和社会公众之间的关系相应发生变化。
公共政策的各项功能是政府履行职能、实现管理目标的重要手段
公共政策的功能是指公共政策通过执行在现实环境中所产生的实际效果和影响，包括目标导向、法律规制、利益协调、政治象征、社会发展等功能。政府部门和行政机关利用公共政策的各种功能来进行公共管理和调控经济社会发展，其中目标导向功能、法律规制功能、利益协调功能作用尤为明显。如中央政府制定国民经济发展规划，地方政府拟定地区重大战略，规定社会生活和经济发展特定的目标，并以此来引导社会经济朝这一目标发展就是公共政策目标导向功能的体现。作为政府实现其社会经济调控职能的一种重要方式，法律规制功能发挥着越来越重要的作用。
从以上两个方面的分析，可以发现公共政策与政府绩效的内在联系：从公共政策的主体看，政府部门、行政机构是实际意义上最重要的公共政策主体，因为它不仅决定大量公共政策的制定，还负责各项公共政策的实施；从公共政策的功能分析，公共政策成为政府履行自身职能，实现管理目标的重要手段和方式；从公共政策的本质看，公共政策对公共利益的追求与责任政府的任务和目标一致。由此可见，政府管理离开公共政策将无法履行自身职能，而公共政策的功能正是通过政府管理行为才得以实现，公共政策的公共性与政府追求目标的一致性，使得政府管理与公共政策密不可分，因此政府制定和执行公共政策的绩效，理所应当成为政府绩效的重要内容和评估指标。
近年来，随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善和政府改革的不断深入，政府绩效考评在理论界受到了高度重视，其作为一种有用的管理工具也已经走上了理论舞台。在这方面的理论研究我国起步较晚，很多学者的研究聚焦于政府绩效考评的价值取向、考评主体、考评方法、考评机制、考评结果使用等方面。周志忍认为，产出的非市场性是政府机构的关键特征之一，为了避免浪费性的重复生产，允许一个机构对特定服务提供进行垄断，但其结果却是使这些机构消除了竞争压力，同时降低了效率。
相关研究中存在的问题
（1）政府公共政策执行研究存在的问题从研究范畴上来看，现有成果大多把研究范围局限在政策执行的手段、资源、环境、动力、偏差及影响因素等领域，对政策执行过程中客观存在的利益主体互动关系涉猎较少，且缺少对我国特有PEST影响下政策执行及绩效考评问题的研究。从研究方法上来看，现有成果对政策执行的研究较多停留在行为分析、定性分析等一般方法层面，而综合运用利益分析、博弈分析、制度分析、实证分析和绩效评估的研究成果较少。从研究对象上来看，现有研究大多是从政府公共政策执行的全局出发的，缺少地方政府公共政策执行方面有针对性的研究。
（2）地方政府公共政策执行绩效考评研究存在的问题。
目前，对于地方政府公共政策执行绩效考评的研究处于起步阶段，尚无研究者专门针对地方政府公共政策执行绩效考评建立起评价体系和模型。现有的定性研究大多没有考虑绩效本身与公共政策执行之间的内在联系，在地方政府绩效管理研究方面相对不足，对绩效管理制度基础的研究也略显苍白。虽然当前我国努力通过采用新的管理理念、运用绩效管理手段等提高政府管理的效率，以满足市场经济体制改革的需要，推动社会的全面发展，但是在政府绩效管理理念和相关制度方面却仍然缺乏深入细致的研究，在根据地方政府公共政策执行的影响因素建立评价指标体系并运用新的评价方法对其进行综合评价方面也有所欠缺。
地方政府公共政策执行过程中存在的问题
(1)政策制定者与执行者的利益差异影响着地方政府公共政策执行。政策制定是从全局的角度出发集中进行的，考虑的重点是整体利益；而政策执行是从局部分散进行的，考虑的重点是局部利益。正是政策制定者与执行者之间存在的这种整体利益与局部利益的差异，制约着地方政府公共政策的执行。
(2)地方政府公共政策执行受到信息有效性的制约。要提高地方政府公共政策的规范性和政策执行的实际效果，就要在政策的执行者和接受者之间建立起良好的信息渠道，以提高公共政策执行的有效性。
(3)地方政府公共政策执行缺少政策评估环节。政策评估在公共政策执行中很重要，但是在地方政府公共政策执行中一直没有受到足够的重视。公共政策执行往往注重政策的制定和宣传，而忽视了政策评估的重要性，这容易造成决策的低效，影响到政策绩效和执行效果，所以，建立健全政策评估制度是很有必要的。
以上问题都是影响地方政府公共政策执行从而制约其绩效的因素，它们为地方政府公共政策执行评估指标体系的建立提供了基本理论依据，也为评估框架构建、评估原则确立、评估指标设计、新评价方法的权重应用以及综合评价方法的运用提供了可靠依据。
加强公共政策绩效评估的途径与对策
(1)提高对公共政策绩效评估重要性的认识。近年来政府绩效评估在我国有了较大发展，但公共政策绩效评估尚未引起学者和政府管理者的足够重视，没有充分认识到公共政策绩效对于政府绩效的重要意义。一些学者和个别地方在制定政府绩效评估指标时，将政策的制定和执行作为公共管理的一项要素，但没有作为政府绩效的重点内容加以评估。因此，加强公共政策绩效评估首先要提高思想认识，要充分认识公共政策绩效对于政府绩效的重要性，认识到这种重要性是由公共政策的性质、功能以及它与政府密不可分的联系决定的。公共政策绩效评估是政府绩效评估的一个重要组成部分，科学化、制度化的公共政策绩效评估不仅反映政府制定和执行公共政策的效率效果和公平性，还决定和影响整个政府的绩效。
(2)建立法律制度体系，促进公共政策绩效评估的规范化、程序化。法律与制度建设是公共政策绩效评估的基础，关系到公共政策评估的权威性、规范性和有效性。公共政策绩效评估比较规范的国家，一般都有专门的法律制度作为保障。相比之下，我国的专门法规缺乏，制度体系也不完善，严重制约了公共政策绩效评估工作的规范发展。因此，应尽快出台规范公共政策绩效评估的法律、法规，通过制定法规确立公共政策绩效评估的地位，明确各级政府和政府部门制定和执行公共政策都应进行不同程度的绩效评估，规范评估主体客体的权力与责任，规范评估主客体的评估活动，使公共政策绩效评估在一套明确的法律制度框架下运行，以提高评估的权威性，促进评估的规范化和程序化，克服随意性，尽量减少人为因素的干扰。
(3)加强机构设置和人才培养，建立独立性强、专业化程度高的组织体系。健全独立的公共政策绩效评估组织是保证评估结论客观、公正的前提，组织和人员的专业化是保证评估质量的基础。我国一些政府部门、非专业化的政府研究组织和学术机构承担了部分政策分析和评估职能，但没有建立起正式的、专业化的公共政策绩效评估组织，要提高政府制定和执行公共政策的绩效，应进一步加强政策评估的组织体系建设，一是政府要建立公共政策绩效评估的内部评估组织和专门机构，明确界定职责范围，统筹协调和具体实施评估工作；二是鼓励和引导非政府独立政策评估机构的发展，充分发挥他们体制灵活、专业化强、立场中立的优势；三是加大评估专业人才的培养力度，通过学历教育和在职培训，提高评估人员的专业化水平。实施资格认定制度，规定从业条件，促进职业化发展。通过以上措施，形成一个从中央到地方，从内部到外部职能分工不同、信息资源共享、专业人才数量充足的公共政策绩效评估组织体系。
（作者单位：中南民族大学公共管理学院）
公共政策与政府绩效相关性分析
对公共政策与政府绩效的相关性进行分析，主要是研究两者之间是否存在内在联系，进而说明将公共政策绩效纳入政府绩效评估的必要性。
政府是公共政策实际意义上最重要的主体
公共政策的主体是公共政策发挥效能的主要决定者。随着社会的发展，参与和影响公共政策制定、执行、监督等过程的组织、团体和个人范围越来越广，公共政策主体变得复杂多样，几乎所有的社会力量都可以纳入主体的范畴。尽管公共政策的主体复杂多样，但政府部门、行政机构是实际意义上最重要的公共政策主体，因为它不仅决定大量公共政策的制定，还负责各项公共政策的实施，公共政策成为政府履行自身职能，实现管理目标的重要手段和方式。政府部门和行政机关成为公共政策最重要的主体与其自身的地位和优势密不可分：一是获得立法机关授权，具有合法的权力来源，使得行政机关可以作出大量具有法律效力的行政决定；二是政府行政机关凭借管理者地位，能持续不断、有效地参与决策；三是政府机构掌握大量决策需要的信息，能对政策制定提出专业化的判断，具有其他主体不具备的信息优势。
公共政策对公共利益的追求与责任政府的根本目标一致
“公共性”是公共政策的根本属性，也是与其他领域政策的根本区别。日本学者药师寺泰藏指出：“公共政策”的意思与其字面意思相同，即为“公共”而制定的政策。公共问题、公共目标、公共利益是公共政策的三大要素。其中解决公共问题是公共政策存在的前提，实现公共目标体现了公共政策的方向，谋求公共利益则是公共政策的灵魂和目的。公共政策对公共利益的追求与责任政府的任务和目标一致，是公共政策的制定者、执行者必须首先关注的问题。随着新公共管理的兴起，政府角色和职能重新界定，政府部门的基本运行方式、政府与市场和社会公众之间的关系相应发生变化。
公共政策的各项功能是政府履行职能、实现管理目标的重要手段
公共政策的功能是指公共政策通过执行在现实环境中所产生的实际效果和影响，包括目标导向、法律规制、利益协调、政治象征、社会发展等功能。政府部门和行政机关利用公共政策的各种功能来进行公共管理和调控经济社会发展，其中目标导向功能、法律规制功能、利益协调功能作用尤为明显。如中央政府制定国民经济发展规划，地方政府拟定地区重大战略，规定社会生活和经济发展特定的目标，并以此来引导社会经济朝这一目标发展就是公共政策目标导向功能的体现。作为政府实现其社会经济调控职能的一种重要方式，法律规制功能发挥着越来越重要的作用。
从以上两个方面的分析，可以发现公共政策与政府绩效的内在联系：从公共政策的主体看，政府部门、行政机构是实际意义上最重要的公共政策主体，因为它不仅决定大量公共政策的制定，还负责各项公共政策的实施；从公共政策的功能分析，公共政策成为政府履行自身职能，实现管理目标的重要手段和方式；从公共政策的本质看，公共政策对公共利益的追求与责任政府的任务和目标一致。由此可见，政府管理离开公共政策将无法履行自身职能，而公共政策的功能正是通过政府管理行为才得以实现，公共政策的公共性与政府追求目标的一致性，使得政府管理与公共政策密不可分，因此政府制定和执行公共政策的绩效，理所应当成为政府绩效的重要内容和评估指标。
近年来，随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善和政府改革的不断深入，政府绩效考评在理论界受到了高度重视，其作为一种有用的管理工具也已经走上了理论舞台。在这方面的理论研究我国起步较晚，很多学者的研究聚焦于政府绩效考评的价值取向、考评主体、考评方法、考评机制、考评结果使用等方面。周志忍认为，产出的非市场性是政府机构的关键特征之一，为了避免浪费性的重复生产，允许一个机构对特定服务提供进行垄断，但其结果却是使这些机构消除了竞争压力，同时降低了效率。
相关研究中存在的问题
（1）政府公共政策执行研究存在的问题从研究范畴上来看，现有成果大多把研究范围局限在政策执行的手段、资源、环境、动力、偏差及影响因素等领域，对政策执行过程中客观存在的利益主体互动关系涉猎较少，且缺少对我国特有PEST影响下政策执行及绩效考评问题的研究。从研究方法上来看，现有成果对政策执行的研究较多停留在行为分析、定性分析等一般方法层面，而综合运用利益分析、博弈分析、制度分析、实证分析和绩效评估的研究成果较少。从研究对象上来看，现有研究大多是从政府公共政策执行的全局出发的，缺少地方政府公共政策执行方面有针对性的研究。
（2）地方政府公共政策执行绩效考评研究存在的问题。
目前，对于地方政府公共政策执行绩效考评的研究处于起步阶段，尚无研究者专门针对地方政府公共政策执行绩效考评建立起评价体系和模型。现有的定性研究大多没有考虑绩效本身与公共政策执行之间的内在联系，在地方政府绩效管理研究方面相对不足，对绩效管理制度基础的研究也略显苍白。虽然当前我国努力通过采用新的管理理念、运用绩效管理手段等提高政府管理的效率，以满足市场经济体制改革的需要，推动社会的全面发展，但是在政府绩效管理理念和相关制度方面却仍然缺乏深入细致的研究，在根据地方政府公共政策执行的影响因素建立评价指标体系并运用新的评价方法对其进行综合评价方面也有所欠缺。
地方政府公共政策执行过程中存在的问题
(1)政策制定者与执行者的利益差异影响着地方政府公共政策执行。政策制定是从全局的角度出发集中进行的，考虑的重点是整体利益；而政策执行是从局部分散进行的，考虑的重点是局部利益。正是政策制定者与执行者之间存在的这种整体利益与局部利益的差异，制约着地方政府公共政策的执行。
(2)地方政府公共政策执行受到信息有效性的制约。要提高地方政府公共政策的规范性和政策执行的实际效果，就要在政策的执行者和接受者之间建立起良好的信息渠道，以提高公共政策执行的有效性。
(3)地方政府公共政策执行缺少政策评估环节。政策评估在公共政策执行中很重要，但是在地方政府公共政策执行中一直没有受到足够的重视。公共政策执行往往注重政策的制定和宣传，而忽视了政策评估的重要性，这容易造成决策的低效，影响到政策绩效和执行效果，所以，建立健全政策评估制度是很有必要的。
以上问题都是影响地方政府公共政策执行从而制约其绩效的因素，它们为地方政府公共政策执行评估指标体系的建立提供了基本理论依据，也为评估框架构建、评估原则确立、评估指标设计、新评价方法的权重应用以及综合评价方法的运用提供了可靠依据。
加强公共政策绩效评估的途径与对策
(1)提高对公共政策绩效评估重要性的认识。近年来政府绩效评估在我国有了较大发展，但公共政策绩效评估尚未引起学者和政府管理者的足够重视，没有充分认识到公共政策绩效对于政府绩效的重要意义。一些学者和个别地方在制定政府绩效评估指标时，将政策的制定和执行作为公共管理的一项要素，但没有作为政府绩效的重点内容加以评估。因此，加强公共政策绩效评估首先要提高思想认识，要充分认识公共政策绩效对于政府绩效的重要性，认识到这种重要性是由公共政策的性质、功能以及它与政府密不可分的联系决定的。公共政策绩效评估是政府绩效评估的一个重要组成部分，科学化、制度化的公共政策绩效评估不仅反映政府制定和执行公共政策的效率效果和公平性，还决定和影响整个政府的绩效。
(2)建立法律制度体系，促进公共政策绩效评估的规范化、程序化。法律与制度建设是公共政策绩效评估的基础，关系到公共政策评估的权威性、规范性和有效性。公共政策绩效评估比较规范的国家，一般都有专门的法律制度作为保障。相比之下，我国的专门法规缺乏，制度体系也不完善，严重制约了公共政策绩效评估工作的规范发展。因此，应尽快出台规范公共政策绩效评估的法律、法规，通过制定法规确立公共政策绩效评估的地位，明确各级政府和政府部门制定和执行公共政策都应进行不同程度的绩效评估，规范评估主体客体的权力与责任，规范评估主客体的评估活动，使公共政策绩效评估在一套明确的法律制度框架下运行，以提高评估的权威性，促进评估的规范化和程序化，克服随意性，尽量减少人为因素的干扰。
(3)加强机构设置和人才培养，建立独立性强、专业化程度高的组织体系。健全独立的公共政策绩效评估组织是保证评估结论客观、公正的前提，组织和人员的专业化是保证评估质量的基础。我国一些政府部门、非专业化的政府研究组织和学术机构承担了部分政策分析和评估职能，但没有建立起正式的、专业化的公共政策绩效评估组织，要提高政府制定和执行公共政策的绩效，应进一步加强政策评估的组织体系建设，一是政府要建立公共政策绩效评估的内部评估组织和专门机构，明确界定职责范围，统筹协调和具体实施评估工作；二是鼓励和引导非政府独立政策评估机构的发展，充分发挥他们体制灵活、专业化强、立场中立的优势；三是加大评估专业人才的培养力度，通过学历教育和在职培训，提高评估人员的专业化水平。实施资格认定制度，规定从业条件，促进职业化发展。通过以上措施，形成一个从中央到地方，从内部到外部职能分工不同、信息资源共享、专业人才数量充足的公共政策绩效评估组织体系。
（作者单位：中南民族大学公共管理学院）