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近年来我国国有企业高管的巨额薪酬引起了社会以及学术界的广泛关注，国企高管与职工之间的收入差距逐渐扩大，而薪酬的差距并没有完全体现国有企业经营者的业绩，根据对2003年1278家上市公司的统计，高管最高年薪与公司税后利润存在正相关关系，但其相关系数不到0.2(杨波，2007)。
在全球金融危机的大背景下，为规范我国国有企业高管人员薪酬分配秩序，财政部于2009年2月份颁布管理办法，规定国有金融企业负责人最高年薪为税前收入280万元；4月9日财政部再次出台限薪令，宣布国有金融机构2008年度高管人员薪酬必须按照不高于2007年度薪酬90％的原则确定。这些限制国有金融机构高管薪酬的措施在一定程度上有助于推动我国国民收入向更公平的方向迈进。金融是现代经济的核心，国有金融机构高管人员的限薪政策必将对其他行业的国企高管薪酬制度起到一定的示范作用。
本文将在制度经济学的分析框架内对国有企业高管限薪政策进行具体而深入的分析。全面考察“限薪令”适用范围和政策效果，同时对建立符合我国国情的国有企业高管薪酬制度提出相应的政策建议。
一、我国颁布国企高管限薪令的原因剖析
首先，在当前全球金融危机的特殊大背景下，企业利润大幅下滑，高管人员薪酬过高与企业不断下降的利润不适应。展示了十个不同行业的国有上市企业2008年净利润的同比下降幅度。在国有企业利润大幅下滑的情况下，如果政府不出台行政命令对国有企业高管薪酬加以限制，那么过高的薪酬成本无疑会加重国企在经济萧条时期的负担，甚至对国企的长远发展都会产生负面影响。
其次，高管人员限薪政策是帮助国有企业免受“委托——代理问题”困扰的需要。“委托——代理问题”是目前世界上所有权与经营权相分离的股份公司普遍面临的管理问题，它是指：委托人委托代理人去从事与自己利益相关的工作，但代理人通常从自己的利益最大化出发行事并试图掩盖自己的行为，即所谓的“道德风险”。根据公司治理的基本原则，企业高管人员薪酬应与股东所享有的公司净利润成正比，即企业净利润越高，高管薪酬越高；净利润越低，高管薪酬越低(王红领，2006)。我国国有企业高管薪酬主要有“基本薪金+奖金”和“基本薪金+绩效薪金+奖金”两种模式，而这两种模式中高管薪酬都只与国企的年度业绩挂钩，而与企业长期业绩没有直接关系。这类薪酬模式很可能引发企业高管人员的“道德风险”问题，具体说来，国企高管人员在利益的驱动下可能不顾企业实际的业绩表现，通过采用各种方法手段，甚至不惜以牺牲长期目标为代价来获得企业短期净利润的增加，以实现个人收益的最大化。政府对国企高管人员薪金设置最高限额其实是改变高管薪酬与企业利润直接挂钩的模式，可以从一定程度上防范高管人员的“道德风险”问题以及其他潜在危害企业利益的行为。
第三，国企高管限薪令的出台是基于分配制度中的公平原则考虑。党的十七大报告关于分配制度改革论述中的一个核心观点是“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”，这一观点要强调的核心是如何在初次分配和再分配两个层面上加大解决公平问题的力度。由于国有企业占有和使用全民的资产，并且通常有政府所赋予的行政权力为其提供垄断优势或扫清发展障碍，因而能够获得超额利润。如果高管的薪酬制度设计与一般竞争性私有企业高管薪酬制度一样，那么就会导致初次分配中的不公平问题。因此，鉴于国有企业垄断优势，政府出台限薪政策是通过行政干预来规范国有企业高管人员薪酬分配秩序，以最大限度地减轻国有企业初次收入分配中的不公平问题的一种有效途径。
二、国企高管限薪政策的适用性分析
通过以上分析我们可以看出，国企高管限薪政策出台的原因包括全球金融危机这一国际背景，也是出于公平和防范高管道德风险的考虑。但是这一限薪措施对国有企业是否普遍适用呢?接下来笔者将就这一问题来做具体分析。
根据国有企业薪酬制度的特点，我们可以将国有企业简单地分为三类，进行限薪政策的适用性分析。
首先，第一类国有企业就是那些高管薪酬设计本身就存在制度缺陷的国有企业。例如：部分国企高管薪酬的决定采取固定年薪制，与企业业绩并不直接挂钩。由于企业业绩好坏并不会影响高管的直接经济，这可能会导致高管人员不作为的情况发生。因而，这类企业所面临的是国企本身的薪酬结构制度问题，限薪政策可以在表面上纠正某些问题，但是并不能从根本上规范国企高管行为，实现对高企高管的有效薪酬激励，因而对这类企业而言，限新政策是治标不治本的策略。要真正解决这类企业的薪酬制度问题需要在薪酬机制上有所突破和完善。
其次，第二类国有企业是指部分国有企业的薪酬决定模式是按照现代企业制度建立的。薪酬制度本身没有问题，但在薪酬制度在执行上却存在漏洞。这种漏洞体现在部分国企高管为了直接的经济利益，表面上虽然遵守这种科学的薪酬制度，但是在实际操作中采取各种手段暗箱操作，甚至以牺牲企业的长期利益为代价来维持自身薪酬薪保持只升不降的状态。正如上文所述，对此类企业。高管限薪政策可以通过防范企业潜在的“道德风险”问题，提高企业薪酬制度的运作效率。从这个意义上说，限薪政策非常适用于这些薪酬制度在执行上存在问题的国有企业。
此外，还有一类企业薪酬制度本身及其执行过程都比较规范，但也被纳入限薪政策的管理范围内。在当前经济困难的国际背景下，企业高管为了保证企业正常的营运状态会面临更多的困难，需要比过去付出更大的努力。对于这类企业而言，在规范的薪酬制度框架内，如果企业高管的薪酬因企业绩效仍然维持一个较高水平，那么不管是政府还是民众都应该给予这样的企业高管更多认可和赞许，而不是进行盲目的、一刀切式的限薪。
综上所述，国企高管限薪政策对于那些薪酬制度有缺陷和薪酬制度非常规范的两类企业并不完全适用，尤其是在没有其他相关配套措施的条件下，很可能会引发较大的负面政策效果。由于限薪政策可以有效防范“道德风险”问题，所以限薪政策主要适用于那些薪酬制度本身不存在明显的问题，但在执行上被扭曲的国有企业。
三、对于完善我国国有企业高管薪酬制度的建议
根据前文的系统分析，我们至少可以得出如下结论：高管限薪政策的适用范围是有限的，对于部分国有企业而言，限薪政策可能从表面上起到了约束企业高管行为的效果，但是，从长远来看，限薪政策可能导致部分国有企业的效率损失，并非是解决薪酬制度缺陷的良策。所以，要从根本上规范国有企业高管薪酬决定模式，就必须丰富和完善国有企业高管人员薪酬制度设计。同时我们也应该清楚地认识到，我国国有企业有其自身的特殊性，这决定了高管人员薪酬决定模式不能直接套用西方私有企业管理人员薪酬决定模式，即高管薪金与企业净利润直接正相关。下面笔者将对于如何完善我国国有企业高管人 员薪酬决定制度提出以下几点建议：
第一，完善我国国有企业经理人市场。推进国有企业经理人聘用制度向市场化方向发展，发挥声誉机制的激励作用，加强对国企高管的精神鼓励。相关管理部门可以考虑通过设立专门国企高管荣誉称号，如：全国十大杰出国有企业家、十大杰出青年企业家等。加强社会对于国有企业高管的认可，还可以考虑对于表现卓越的国企经营者晋升职务或赋予其他权利，作为对其人力资本价值和管理才能的另一种方式的肯定。
建设和完善国有企业经理人市场其实是对于国企高管人员的负激励，即通过市场机制来对国企高管人员定价。目前我国国企高管人员的聘用通常情况下都不是通过市场机制选拔。而是国资委通过行政命令直接任命。由于缺乏竞争机制，国企高管人员上任后可能出现不作为的情况，或者高管人员采取短期行为来增加个人的眼前利益。要避免上述情况、实现国有企业利益最大化，相关管理部门就需要按照市场化的原则选择高管，并通过市场机制来影响这些高管的升迁和经济收入，促使其尽职尽责，使其收入水平与其努力程度、自身素质相对称。
第二，加强契约管理。通过长期绩效契约机制建立基于业绩的股权和现金等长期激励措施，将国有企业的长期业绩成长与国企高管人员的收入结合起来。国企高管薪酬制度是公司治理机制中一个非常关键的部分，制度安排的合理性是制度能否发挥有效激励作用的前提条件。要完善国企高管薪酬制度，就要按照依法考核、分类考核和约束与激励机制相结合的原则，充分发挥外部专业机构的作用，建立年度考核与任期考核相结合、结果考核与过程考核相统一、业绩考核与奖惩紧密挂钩的考核制度，完善相关考核指标体系。以业绩合同的方式考核企业国有资产的年度经营业绩，以资产经营责任制的方式考核任期内企业国有资产经营业绩，特别是要探索建立任期责任“追溯制”，强化企业风险管理，把国有资产经营的近期目标与中长期目标统一起来，把对高管人员的激励和约束机制统一起来，从而避免国企高管人员的短期行为，提高国有资产的经营管理效率。
第三。建立国企高管人员的职业风险制度。经营国有企业是一个非常特殊的职业，企业高管需要在纷繁复杂的市场环境中进行风险决策。管理部门要让高管真正走入市场，去承担市场风险，有时甚至是失败的风险，只有这样国企高管才能真正享受到成功的喜悦和丰厚的经济收益，也正是在这个过程中。高管实现了作为职业高管的社会价值和人力资本价值，并逐步形成国企高管的市场声誉，这对高管本身也是一种最有效的激励与约束。就目前我国国有企业而言，高管人员普遍缺少这种职业风险与薪酬激励约束相对称的成长机制，国企高管一般只享受成功的收益，而失败的风险则由国家承担。很明显，与这种近乎零风险对称的是,国企高管得不到应有的市场激励。当前中国迫切需要将高管职业化，尽快建立高管职业风险制度，让国企高管真正承担经营的责任、风险和损失，同时享受到经营的收益。这样，企业经营得好，市场就会自然形成高管的声誉，实现高管的人力资本价值并增加各方面的收益；否则，高管就会因为经营失败而声誉下降，自己作为职业高管的资本就会贬值。各方面的收益也会下降，如果下降到一定程度。高管就会被市场淘汰。在这种机制的重大压力制约下，相信国企高管会为了提升自己的职业价值和实际收益不断努力，经营好自己所管理的企业。
第四，有选择地借鉴跨国公司的成功经验。可以有选择性参考世界知名大公司商管薪酬的数额和结构，但也不能盲目套用，国企高管人员的薪酬数额和结构最终还是需要依据高管人员的个人能力以及其它相关因素来进行综合评估。
四、结论
通过分析，笔者认为当前财政部颁布限薪政策的原因有三：一是当前全球金融危机背景下企业利润下滑；二是为了避免国企高管人员的短期行为问题；三是出于收入分配中公平原则考虑。同时，文章指出国企限薪政策只适用于部分特定特征的国有企业，即那些薪酬制度执行上有问题而导致委托代理风险的国企。要从根本上解决国企高管的薪酬制度潜在问题，核心是要不断健全和完善我国国有企业高管人员的薪酬制度，包括：推进我国国有企业高管人员聘用机制市场化。加强契约管理，建立国企高管人员的职业风险制度以及借鉴大公司的成功经验等。
在全球金融危机的大背景下，为规范我国国有企业高管人员薪酬分配秩序，财政部于2009年2月份颁布管理办法，规定国有金融企业负责人最高年薪为税前收入280万元；4月9日财政部再次出台限薪令，宣布国有金融机构2008年度高管人员薪酬必须按照不高于2007年度薪酬90％的原则确定。这些限制国有金融机构高管薪酬的措施在一定程度上有助于推动我国国民收入向更公平的方向迈进。金融是现代经济的核心，国有金融机构高管人员的限薪政策必将对其他行业的国企高管薪酬制度起到一定的示范作用。
本文将在制度经济学的分析框架内对国有企业高管限薪政策进行具体而深入的分析。全面考察“限薪令”适用范围和政策效果，同时对建立符合我国国情的国有企业高管薪酬制度提出相应的政策建议。
一、我国颁布国企高管限薪令的原因剖析
首先，在当前全球金融危机的特殊大背景下，企业利润大幅下滑，高管人员薪酬过高与企业不断下降的利润不适应。展示了十个不同行业的国有上市企业2008年净利润的同比下降幅度。在国有企业利润大幅下滑的情况下，如果政府不出台行政命令对国有企业高管薪酬加以限制，那么过高的薪酬成本无疑会加重国企在经济萧条时期的负担，甚至对国企的长远发展都会产生负面影响。
其次，高管人员限薪政策是帮助国有企业免受“委托——代理问题”困扰的需要。“委托——代理问题”是目前世界上所有权与经营权相分离的股份公司普遍面临的管理问题，它是指：委托人委托代理人去从事与自己利益相关的工作，但代理人通常从自己的利益最大化出发行事并试图掩盖自己的行为，即所谓的“道德风险”。根据公司治理的基本原则，企业高管人员薪酬应与股东所享有的公司净利润成正比，即企业净利润越高，高管薪酬越高；净利润越低，高管薪酬越低(王红领，2006)。我国国有企业高管薪酬主要有“基本薪金+奖金”和“基本薪金+绩效薪金+奖金”两种模式，而这两种模式中高管薪酬都只与国企的年度业绩挂钩，而与企业长期业绩没有直接关系。这类薪酬模式很可能引发企业高管人员的“道德风险”问题，具体说来，国企高管人员在利益的驱动下可能不顾企业实际的业绩表现，通过采用各种方法手段，甚至不惜以牺牲长期目标为代价来获得企业短期净利润的增加，以实现个人收益的最大化。政府对国企高管人员薪金设置最高限额其实是改变高管薪酬与企业利润直接挂钩的模式，可以从一定程度上防范高管人员的“道德风险”问题以及其他潜在危害企业利益的行为。
第三，国企高管限薪令的出台是基于分配制度中的公平原则考虑。党的十七大报告关于分配制度改革论述中的一个核心观点是“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”，这一观点要强调的核心是如何在初次分配和再分配两个层面上加大解决公平问题的力度。由于国有企业占有和使用全民的资产，并且通常有政府所赋予的行政权力为其提供垄断优势或扫清发展障碍，因而能够获得超额利润。如果高管的薪酬制度设计与一般竞争性私有企业高管薪酬制度一样，那么就会导致初次分配中的不公平问题。因此，鉴于国有企业垄断优势，政府出台限薪政策是通过行政干预来规范国有企业高管人员薪酬分配秩序，以最大限度地减轻国有企业初次收入分配中的不公平问题的一种有效途径。
二、国企高管限薪政策的适用性分析
通过以上分析我们可以看出，国企高管限薪政策出台的原因包括全球金融危机这一国际背景，也是出于公平和防范高管道德风险的考虑。但是这一限薪措施对国有企业是否普遍适用呢?接下来笔者将就这一问题来做具体分析。
根据国有企业薪酬制度的特点，我们可以将国有企业简单地分为三类，进行限薪政策的适用性分析。
首先，第一类国有企业就是那些高管薪酬设计本身就存在制度缺陷的国有企业。例如：部分国企高管薪酬的决定采取固定年薪制，与企业业绩并不直接挂钩。由于企业业绩好坏并不会影响高管的直接经济，这可能会导致高管人员不作为的情况发生。因而，这类企业所面临的是国企本身的薪酬结构制度问题，限薪政策可以在表面上纠正某些问题，但是并不能从根本上规范国企高管行为，实现对高企高管的有效薪酬激励，因而对这类企业而言，限新政策是治标不治本的策略。要真正解决这类企业的薪酬制度问题需要在薪酬机制上有所突破和完善。
其次，第二类国有企业是指部分国有企业的薪酬决定模式是按照现代企业制度建立的。薪酬制度本身没有问题，但在薪酬制度在执行上却存在漏洞。这种漏洞体现在部分国企高管为了直接的经济利益，表面上虽然遵守这种科学的薪酬制度，但是在实际操作中采取各种手段暗箱操作，甚至以牺牲企业的长期利益为代价来维持自身薪酬薪保持只升不降的状态。正如上文所述，对此类企业。高管限薪政策可以通过防范企业潜在的“道德风险”问题，提高企业薪酬制度的运作效率。从这个意义上说，限薪政策非常适用于这些薪酬制度在执行上存在问题的国有企业。
此外，还有一类企业薪酬制度本身及其执行过程都比较规范，但也被纳入限薪政策的管理范围内。在当前经济困难的国际背景下，企业高管为了保证企业正常的营运状态会面临更多的困难，需要比过去付出更大的努力。对于这类企业而言，在规范的薪酬制度框架内，如果企业高管的薪酬因企业绩效仍然维持一个较高水平，那么不管是政府还是民众都应该给予这样的企业高管更多认可和赞许，而不是进行盲目的、一刀切式的限薪。
综上所述，国企高管限薪政策对于那些薪酬制度有缺陷和薪酬制度非常规范的两类企业并不完全适用，尤其是在没有其他相关配套措施的条件下，很可能会引发较大的负面政策效果。由于限薪政策可以有效防范“道德风险”问题，所以限薪政策主要适用于那些薪酬制度本身不存在明显的问题，但在执行上被扭曲的国有企业。
三、对于完善我国国有企业高管薪酬制度的建议
根据前文的系统分析，我们至少可以得出如下结论：高管限薪政策的适用范围是有限的，对于部分国有企业而言，限薪政策可能从表面上起到了约束企业高管行为的效果，但是，从长远来看，限薪政策可能导致部分国有企业的效率损失，并非是解决薪酬制度缺陷的良策。所以，要从根本上规范国有企业高管薪酬决定模式，就必须丰富和完善国有企业高管人员薪酬制度设计。同时我们也应该清楚地认识到，我国国有企业有其自身的特殊性，这决定了高管人员薪酬决定模式不能直接套用西方私有企业管理人员薪酬决定模式，即高管薪金与企业净利润直接正相关。下面笔者将对于如何完善我国国有企业高管人 员薪酬决定制度提出以下几点建议：
第一，完善我国国有企业经理人市场。推进国有企业经理人聘用制度向市场化方向发展，发挥声誉机制的激励作用，加强对国企高管的精神鼓励。相关管理部门可以考虑通过设立专门国企高管荣誉称号，如：全国十大杰出国有企业家、十大杰出青年企业家等。加强社会对于国有企业高管的认可，还可以考虑对于表现卓越的国企经营者晋升职务或赋予其他权利，作为对其人力资本价值和管理才能的另一种方式的肯定。
建设和完善国有企业经理人市场其实是对于国企高管人员的负激励，即通过市场机制来对国企高管人员定价。目前我国国企高管人员的聘用通常情况下都不是通过市场机制选拔。而是国资委通过行政命令直接任命。由于缺乏竞争机制，国企高管人员上任后可能出现不作为的情况，或者高管人员采取短期行为来增加个人的眼前利益。要避免上述情况、实现国有企业利益最大化，相关管理部门就需要按照市场化的原则选择高管，并通过市场机制来影响这些高管的升迁和经济收入，促使其尽职尽责，使其收入水平与其努力程度、自身素质相对称。
第二，加强契约管理。通过长期绩效契约机制建立基于业绩的股权和现金等长期激励措施，将国有企业的长期业绩成长与国企高管人员的收入结合起来。国企高管薪酬制度是公司治理机制中一个非常关键的部分，制度安排的合理性是制度能否发挥有效激励作用的前提条件。要完善国企高管薪酬制度，就要按照依法考核、分类考核和约束与激励机制相结合的原则，充分发挥外部专业机构的作用，建立年度考核与任期考核相结合、结果考核与过程考核相统一、业绩考核与奖惩紧密挂钩的考核制度，完善相关考核指标体系。以业绩合同的方式考核企业国有资产的年度经营业绩，以资产经营责任制的方式考核任期内企业国有资产经营业绩，特别是要探索建立任期责任“追溯制”，强化企业风险管理，把国有资产经营的近期目标与中长期目标统一起来，把对高管人员的激励和约束机制统一起来，从而避免国企高管人员的短期行为，提高国有资产的经营管理效率。
第三。建立国企高管人员的职业风险制度。经营国有企业是一个非常特殊的职业，企业高管需要在纷繁复杂的市场环境中进行风险决策。管理部门要让高管真正走入市场，去承担市场风险，有时甚至是失败的风险，只有这样国企高管才能真正享受到成功的喜悦和丰厚的经济收益，也正是在这个过程中。高管实现了作为职业高管的社会价值和人力资本价值，并逐步形成国企高管的市场声誉，这对高管本身也是一种最有效的激励与约束。就目前我国国有企业而言，高管人员普遍缺少这种职业风险与薪酬激励约束相对称的成长机制，国企高管一般只享受成功的收益，而失败的风险则由国家承担。很明显，与这种近乎零风险对称的是,国企高管得不到应有的市场激励。当前中国迫切需要将高管职业化，尽快建立高管职业风险制度，让国企高管真正承担经营的责任、风险和损失，同时享受到经营的收益。这样，企业经营得好，市场就会自然形成高管的声誉，实现高管的人力资本价值并增加各方面的收益；否则，高管就会因为经营失败而声誉下降，自己作为职业高管的资本就会贬值。各方面的收益也会下降，如果下降到一定程度。高管就会被市场淘汰。在这种机制的重大压力制约下，相信国企高管会为了提升自己的职业价值和实际收益不断努力，经营好自己所管理的企业。
第四，有选择地借鉴跨国公司的成功经验。可以有选择性参考世界知名大公司商管薪酬的数额和结构，但也不能盲目套用，国企高管人员的薪酬数额和结构最终还是需要依据高管人员的个人能力以及其它相关因素来进行综合评估。
四、结论
通过分析，笔者认为当前财政部颁布限薪政策的原因有三：一是当前全球金融危机背景下企业利润下滑；二是为了避免国企高管人员的短期行为问题；三是出于收入分配中公平原则考虑。同时，文章指出国企限薪政策只适用于部分特定特征的国有企业，即那些薪酬制度执行上有问题而导致委托代理风险的国企。要从根本上解决国企高管的薪酬制度潜在问题，核心是要不断健全和完善我国国有企业高管人员的薪酬制度，包括：推进我国国有企业高管人员聘用机制市场化。加强契约管理，建立国企高管人员的职业风险制度以及借鉴大公司的成功经验等。