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摘要：环境公益诉讼作为法律的“舶来品”，经过学者近十年的不懈研究以及司法的突破性实践，已经在我国的环境法制中赢得了一席之地。然而，考察最近几年发生的环境公益诉讼的案件，发现我国的环境公益诉讼还存在些许不足或有待解决的问题。本文就通过分析我国环境公益诉讼中存在的缺陷，提出相应的完善建议。
关键词：环境公益诉讼；原告资格；去行政化
中图分类号：D925
文献标识码：A
文章编号：1009-0118（2013）03-0036-02
一、引言
环境公益诉讼制度作为法律的舶来品，直接来源于美国的公民诉讼制度，在1970年，美国国会通过了《清洁空气法》，该法对公民诉讼的原告资格、起诉程序等内容做了详细的规定，从而在法律上确立了公民诉讼制度。美国的公民诉讼与环境影响评价制度一样，产生了广泛的国际影响，为很多国家所仿效，我国就是其中之一。
最近几年，我国环境公益诉讼的司法实践不断推进。2009年9月，我国首例由环保社团组织提起的环境民事公益诉讼——中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权纠纷案调解结案；几乎同时，第一例环境行政公益诉讼——中华环保联合会诉贵州省清镇市国土资源局不履行收回土地使用权法定职责案以中华环保联合会撤诉的方式结案；2010年12月，全国首例以判决方式结案的环保社团公益诉讼——中华环保联合会诉贵阳乌当区定扒造纸厂环境污染一案告一段落；2011年1月，云南省首例环境公益诉讼案判决结案。
虽然环境公益诉讼的司法实践正开展的如火如荼，但是，从近期的司法案例可以看出，我国的环境公益诉讼制度还存在许多困境与不足，例如，多数环境公益诉讼案件被挡在法院的大门之外，有的案件即使胜诉，也不是真正的环境公益诉讼案件。这说明，我们要想发挥环境公益诉讼的作用，还必须对该制度做深入的分析，并予以不断的完善。
二、我国环境公益诉讼存在的问题
环境公益诉讼制度存在的价值和目的就是为了环境的保护，区别于私益诉讼，环境公益诉讼不是为了某个人或者团体组织的利益，而是一种为公益所为的法律救济途径。该制度被认为在个人法律救济之外，可依此方式另辟一条救济途径，以填补个人法律救济之漏洞。然而，笔者认为，我国的环境公益诉讼至少还存在以下这么几个问题：
（一）环境公益诉讼立法的缺失。在2006年的全国人大会议上，我国著名环境法学专家吕忠梅教授等三十名全国人大代表提出了“关于在我国建立环境公益诉讼制度的建议案”；“自然之友”创始人梁从诫先生在全国政协十届四次会议上同样发言建议建立环境公益诉讼制度以保护公众环境权益；最高人民法院副院长万鄂湘在全国政协十四届一次会议上呼吁在修改民事诉讼法时，增加环境公益诉讼的相关条文。然而，滞后的环境公益保护的相关实体法与程序法的修改和制订却始终未进入立法者的顾盼视野。一方面，经济社会的推进造成严重的环境污染和生态危机，严重威胁着人们的生命和健康，人们有谋求各种方式避免环境损害发生的需求；另一方面，我国现行的法律，无论是实体法还是程序法，都是以保护个人利益为目的作为个别纠纷处理制定出来的，很难就环境公益的损害提供救济。这种状况就促使许多地方法检部门联合环保部门共同制定地方性的“准法规性”文件，并在实践中依据这类文件受理环境公益诉讼。
（二）原告资格的限制过严。我国民事诉讼法第108条规定：“起诉必须符合下列条件：原告是与被告有直接利害关系的公民、法人和其他组织……”，无独有偶，我国的行政诉讼法第41条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织……”。从法律的规定可以看出，现行的法律诉讼制度是围绕着个人利益的保护展开的，法律着眼于对私益的保护，至于公益的保护，目前基本是依赖行政管制的模式，环境公益的维护被认为是专属于行政机关行政职能范围内的事情。这就导致在环境保护领域，当环境本身遭到企事业行为的严重破坏，但因其影响的潜伏性所致居民的人身财产损害尚未发生时，公民不能诉诸司法请求排除此种对环境的损害，只能任由环境恶化下去，直至损害在人的身体及财产上显现。这正如台湾学者陈慈阳所言：“污染物之排放纵使会造成环境品质恶化，然而在未必会造成具体之权利或法律上之利益的损害情况下，因此往往亦无法藉由传统之行政救济制度来促使主管机关行使其职权。”足见现行法律对原告资格限制过严的情况。
（三）环境行政公益诉讼步履维艰。美国的公民诉讼中，被告的角色往往由政府担当，虽然美国清洁水法等法律承认企业等其他组织可以作为被告，但从司法实践可以看出，美国的公民诉讼较多的还是一种环境行政诉讼。反观我国的环境公益诉讼，从目前的实践状况来说，环境公益诉讼实乃环境民事公益诉讼，环境行政诉讼很少出现在司法实践中。究其原因，从文化传统看，我国是一个典型的“官本位”国家，人民长期养成的“顺民”心理，导致社会大众不愿对抗政府；从权力设置来看，政府的权力强大，而且有向立法、司法渗透的状况，这使得人们往往考虑到自己的对抗成本，敢怒不敢言也不足为奇了。而且，在现实的诉讼中，司法机关基于对部门利益的考虑对行政公益诉讼案件消极立案。
（四）对环境公益诉讼的界定不清。环境公益诉讼应当是指“任何人”（包括公民、法人、社会团体或有关国家机关），为保护环境公益，以自己的名义代表国家或社会公众以环境行为人为被告向法院提起诉讼，请求判令停止正在或可能发生的环境损害行为或其他环境违法行为，并赔偿已经造成的环境损害的诉讼制度。从该定义可以看出，要准确认定环境公益诉讼必须从原告、被告、诉讼目的、诉讼请求等方面综合考虑。然而，在我国的司法实践中，存在将环境私益诉讼当做环境公益诉讼处理的情况，像被作为广东省首例环境公益诉讼案件的广州石榴岗河污染公益诉讼案，虽然该案的原告是声称代表公益的检察机关，然其诉讼请求是要求新中兴洗水厂厂主赔偿土华村村村民的损失，法院则判令新中兴洗水厂厂主赔偿村民的环境污染损失117289.2元，而不是将这笔赔偿费作为当地的公共环境基金用于环境治理。由此可见，此案实乃非环境公益诉讼。 （五）专门负责审理环境公益诉讼的环保法庭的设置混乱。环保法庭的设立虽然是一种回应型司法现象，其设立对于高效、公平的解决环境纠纷有重要现实意义，然而，从目前环保法庭在我国的设置状况看，截至2010年10月20日，设立在基层法院的环保法庭（包括环保法庭、环保合议庭、环保巡回法庭）有42个，设置在中级人民法院的仅有7个，而省级高院和最高人民法院尚未设立专门的环保审判机构。按照法院垂直设立的一般规则，既然基层法院存在环保法庭，那么相应的中院、高院、最高院都应设立，以解决上诉等问题。不考虑环保法庭设立的其他问题，仅就这一方面，环保法庭的设置就值得重新审视。
三、完善我国环境公益诉讼的建议
面对我国环境公益诉讼存在的诸多问题，任何一个关注于中国环境法制完善的人都会提出自己的建议，无论是灵丹妙药还是膏药拙见。笔者就在下文中提出自己的拙见。
（一）在意识上对环境公益诉讼的必要性予以更加深入的认识。我们正经历着工业社会向风险社会转变，在这个过程中，传统的危险未曾减少，而新的风险却又不断出现。“我说风险，首先是指完全逃脱人类感知能力的放射性、空气、水和食物中的毒素和污染物，以及相伴随的短期和长期的对植物、动物和人的影响。它们引起系统的、常常是不可逆的伤害，而且这些伤害一般是不可见的。”具体到环境保护领域，大气的污染、水的污染、土壤的污染以及生态的破坏造成的后果往往是不可视的，对人类而言，此种风险具有不可预知性。而且，此种污染和破坏对人们的影响是潜在的和普遍的，它们突破了地理和政治边界的限制，突破了阶级和阶层的限制。从这个意义上可以说，环境的污染和破坏给人类带来的风险对社会环境公益造成巨大的损伤。如此，为了应对此类风险，允许特定个人、群体或组织以公益之维护为名提起环境公益诉讼就显得十分必要和迫切了。
（二）积极推进环境公益诉讼的立法。必须合理的吸收外国的立法经验，加快环境公益诉讼的立法。在具体内容上，应当明确环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼两种诉讼模式，特别是环境行政公益诉讼，因其独特的预防环境破坏和行政监督的作用，必须在立法中重点规定。另外，基于检察机关一直以来就是作为公益的代表进行刑事诉讼的，所以，在环境公益诉讼的立法中，对此只需做原则性规定即可。
（三）原告资格上，明确公民个人可以代表社会公益提起环境公益诉讼。权利应当赋予最关心和最了解该事务的人。公民作为环境损害的受害人也是最关心环境保护的群体。现实生活中，对于政府能够切实履行其管理职能，从而使环境公益得以维护的情况，作为私人的个体自然不能越俎而代庖，然而，且不说政府存在不作为或违法作为的情形，就是其“性本善”的行为也可能因囿于自身的限制存在行政失误的可能，从而导致社会公益受损。此种情况下，如果固守既有法律的边界，法院以没有造成私人利益的损害而不接受公众或公众团体的诉讼请求，必将造成巨大的环境灾难。同时，基于上述社会风险的分析可见，环境风险是涉及到不特定多数人的利益的，当环境风险产生后，公民或团体当然可以公共利益受损为由，向司法机关提起诉讼，请求消除此种风险。
（四）完善环保法庭的组织体系。可以借鉴军事法院的设置模式，综合考虑环境公益诉讼和我国行政执法的状况，建议我国设立两级的环保法庭，即在基层法院设立专门受理一审案件的环保法庭，以环境保护督查中心管辖地域为基础设立地区环保法庭，实行两审终审制。
（五）环境公益诉讼必须去行政化。行政过度干预司法必然导致司法独立性和公平性降低，这会严重腐蚀一国的宪政基础。然而在我国，环境公益诉讼中的行政作用十分普遍，严重影响了法院对案件的受理、审判，因此，确立环境公益诉讼首先要确保法院的独立。当然，去行政化意味着立法化，完善的环境公益诉讼立法可以保证公益诉讼的公平，也可避免政府的不适当干预。
四、总结
环境问题不是我们这个时代所特有的，然而，在经济高速发展的今天我们面临的环境问题较之以前更加严峻和恶劣，可以说，环境污染和破坏已经成为威胁到我们的健康和生存的全局性问题。面对如此严峻的社会危机，藉由环境公益诉讼机制进行约束和限制，对于维护社会稳定、构建社会主义和谐社会具有重大意义。然而，从我国目前学术界对环境公益诉讼的研究的狂热状态看，环境公益诉讼有被高估、滥用的危险。作为从事法学学习、研究的人员，我们尤其应当对此持谨慎、客观的态度，一方面要发挥环境公益诉讼在维护社会公益，预防损害发生的作用，另一方面要对环境公益诉讼有整体性的正确认识，切忌将其绝对化、神圣化。
关键词：环境公益诉讼；原告资格；去行政化
中图分类号：D925
文献标识码：A
文章编号：1009-0118（2013）03-0036-02
一、引言
环境公益诉讼制度作为法律的舶来品，直接来源于美国的公民诉讼制度，在1970年，美国国会通过了《清洁空气法》，该法对公民诉讼的原告资格、起诉程序等内容做了详细的规定，从而在法律上确立了公民诉讼制度。美国的公民诉讼与环境影响评价制度一样，产生了广泛的国际影响，为很多国家所仿效，我国就是其中之一。
最近几年，我国环境公益诉讼的司法实践不断推进。2009年9月，我国首例由环保社团组织提起的环境民事公益诉讼——中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权纠纷案调解结案；几乎同时，第一例环境行政公益诉讼——中华环保联合会诉贵州省清镇市国土资源局不履行收回土地使用权法定职责案以中华环保联合会撤诉的方式结案；2010年12月，全国首例以判决方式结案的环保社团公益诉讼——中华环保联合会诉贵阳乌当区定扒造纸厂环境污染一案告一段落；2011年1月，云南省首例环境公益诉讼案判决结案。
虽然环境公益诉讼的司法实践正开展的如火如荼，但是，从近期的司法案例可以看出，我国的环境公益诉讼制度还存在许多困境与不足，例如，多数环境公益诉讼案件被挡在法院的大门之外，有的案件即使胜诉，也不是真正的环境公益诉讼案件。这说明，我们要想发挥环境公益诉讼的作用，还必须对该制度做深入的分析，并予以不断的完善。
二、我国环境公益诉讼存在的问题
环境公益诉讼制度存在的价值和目的就是为了环境的保护，区别于私益诉讼，环境公益诉讼不是为了某个人或者团体组织的利益，而是一种为公益所为的法律救济途径。该制度被认为在个人法律救济之外，可依此方式另辟一条救济途径，以填补个人法律救济之漏洞。然而，笔者认为，我国的环境公益诉讼至少还存在以下这么几个问题：
（一）环境公益诉讼立法的缺失。在2006年的全国人大会议上，我国著名环境法学专家吕忠梅教授等三十名全国人大代表提出了“关于在我国建立环境公益诉讼制度的建议案”；“自然之友”创始人梁从诫先生在全国政协十届四次会议上同样发言建议建立环境公益诉讼制度以保护公众环境权益；最高人民法院副院长万鄂湘在全国政协十四届一次会议上呼吁在修改民事诉讼法时，增加环境公益诉讼的相关条文。然而，滞后的环境公益保护的相关实体法与程序法的修改和制订却始终未进入立法者的顾盼视野。一方面，经济社会的推进造成严重的环境污染和生态危机，严重威胁着人们的生命和健康，人们有谋求各种方式避免环境损害发生的需求；另一方面，我国现行的法律，无论是实体法还是程序法，都是以保护个人利益为目的作为个别纠纷处理制定出来的，很难就环境公益的损害提供救济。这种状况就促使许多地方法检部门联合环保部门共同制定地方性的“准法规性”文件，并在实践中依据这类文件受理环境公益诉讼。
（二）原告资格的限制过严。我国民事诉讼法第108条规定：“起诉必须符合下列条件：原告是与被告有直接利害关系的公民、法人和其他组织……”，无独有偶，我国的行政诉讼法第41条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织……”。从法律的规定可以看出，现行的法律诉讼制度是围绕着个人利益的保护展开的，法律着眼于对私益的保护，至于公益的保护，目前基本是依赖行政管制的模式，环境公益的维护被认为是专属于行政机关行政职能范围内的事情。这就导致在环境保护领域，当环境本身遭到企事业行为的严重破坏，但因其影响的潜伏性所致居民的人身财产损害尚未发生时，公民不能诉诸司法请求排除此种对环境的损害，只能任由环境恶化下去，直至损害在人的身体及财产上显现。这正如台湾学者陈慈阳所言：“污染物之排放纵使会造成环境品质恶化，然而在未必会造成具体之权利或法律上之利益的损害情况下，因此往往亦无法藉由传统之行政救济制度来促使主管机关行使其职权。”足见现行法律对原告资格限制过严的情况。
（三）环境行政公益诉讼步履维艰。美国的公民诉讼中，被告的角色往往由政府担当，虽然美国清洁水法等法律承认企业等其他组织可以作为被告，但从司法实践可以看出，美国的公民诉讼较多的还是一种环境行政诉讼。反观我国的环境公益诉讼，从目前的实践状况来说，环境公益诉讼实乃环境民事公益诉讼，环境行政诉讼很少出现在司法实践中。究其原因，从文化传统看，我国是一个典型的“官本位”国家，人民长期养成的“顺民”心理，导致社会大众不愿对抗政府；从权力设置来看，政府的权力强大，而且有向立法、司法渗透的状况，这使得人们往往考虑到自己的对抗成本，敢怒不敢言也不足为奇了。而且，在现实的诉讼中，司法机关基于对部门利益的考虑对行政公益诉讼案件消极立案。
（四）对环境公益诉讼的界定不清。环境公益诉讼应当是指“任何人”（包括公民、法人、社会团体或有关国家机关），为保护环境公益，以自己的名义代表国家或社会公众以环境行为人为被告向法院提起诉讼，请求判令停止正在或可能发生的环境损害行为或其他环境违法行为，并赔偿已经造成的环境损害的诉讼制度。从该定义可以看出，要准确认定环境公益诉讼必须从原告、被告、诉讼目的、诉讼请求等方面综合考虑。然而，在我国的司法实践中，存在将环境私益诉讼当做环境公益诉讼处理的情况，像被作为广东省首例环境公益诉讼案件的广州石榴岗河污染公益诉讼案，虽然该案的原告是声称代表公益的检察机关，然其诉讼请求是要求新中兴洗水厂厂主赔偿土华村村村民的损失，法院则判令新中兴洗水厂厂主赔偿村民的环境污染损失117289.2元，而不是将这笔赔偿费作为当地的公共环境基金用于环境治理。由此可见，此案实乃非环境公益诉讼。 （五）专门负责审理环境公益诉讼的环保法庭的设置混乱。环保法庭的设立虽然是一种回应型司法现象，其设立对于高效、公平的解决环境纠纷有重要现实意义，然而，从目前环保法庭在我国的设置状况看，截至2010年10月20日，设立在基层法院的环保法庭（包括环保法庭、环保合议庭、环保巡回法庭）有42个，设置在中级人民法院的仅有7个，而省级高院和最高人民法院尚未设立专门的环保审判机构。按照法院垂直设立的一般规则，既然基层法院存在环保法庭，那么相应的中院、高院、最高院都应设立，以解决上诉等问题。不考虑环保法庭设立的其他问题，仅就这一方面，环保法庭的设置就值得重新审视。
三、完善我国环境公益诉讼的建议
面对我国环境公益诉讼存在的诸多问题，任何一个关注于中国环境法制完善的人都会提出自己的建议，无论是灵丹妙药还是膏药拙见。笔者就在下文中提出自己的拙见。
（一）在意识上对环境公益诉讼的必要性予以更加深入的认识。我们正经历着工业社会向风险社会转变，在这个过程中，传统的危险未曾减少，而新的风险却又不断出现。“我说风险，首先是指完全逃脱人类感知能力的放射性、空气、水和食物中的毒素和污染物，以及相伴随的短期和长期的对植物、动物和人的影响。它们引起系统的、常常是不可逆的伤害，而且这些伤害一般是不可见的。”具体到环境保护领域，大气的污染、水的污染、土壤的污染以及生态的破坏造成的后果往往是不可视的，对人类而言，此种风险具有不可预知性。而且，此种污染和破坏对人们的影响是潜在的和普遍的，它们突破了地理和政治边界的限制，突破了阶级和阶层的限制。从这个意义上可以说，环境的污染和破坏给人类带来的风险对社会环境公益造成巨大的损伤。如此，为了应对此类风险，允许特定个人、群体或组织以公益之维护为名提起环境公益诉讼就显得十分必要和迫切了。
（二）积极推进环境公益诉讼的立法。必须合理的吸收外国的立法经验，加快环境公益诉讼的立法。在具体内容上，应当明确环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼两种诉讼模式，特别是环境行政公益诉讼，因其独特的预防环境破坏和行政监督的作用，必须在立法中重点规定。另外，基于检察机关一直以来就是作为公益的代表进行刑事诉讼的，所以，在环境公益诉讼的立法中，对此只需做原则性规定即可。
（三）原告资格上，明确公民个人可以代表社会公益提起环境公益诉讼。权利应当赋予最关心和最了解该事务的人。公民作为环境损害的受害人也是最关心环境保护的群体。现实生活中，对于政府能够切实履行其管理职能，从而使环境公益得以维护的情况，作为私人的个体自然不能越俎而代庖，然而，且不说政府存在不作为或违法作为的情形，就是其“性本善”的行为也可能因囿于自身的限制存在行政失误的可能，从而导致社会公益受损。此种情况下，如果固守既有法律的边界，法院以没有造成私人利益的损害而不接受公众或公众团体的诉讼请求，必将造成巨大的环境灾难。同时，基于上述社会风险的分析可见，环境风险是涉及到不特定多数人的利益的，当环境风险产生后，公民或团体当然可以公共利益受损为由，向司法机关提起诉讼，请求消除此种风险。
（四）完善环保法庭的组织体系。可以借鉴军事法院的设置模式，综合考虑环境公益诉讼和我国行政执法的状况，建议我国设立两级的环保法庭，即在基层法院设立专门受理一审案件的环保法庭，以环境保护督查中心管辖地域为基础设立地区环保法庭，实行两审终审制。
（五）环境公益诉讼必须去行政化。行政过度干预司法必然导致司法独立性和公平性降低，这会严重腐蚀一国的宪政基础。然而在我国，环境公益诉讼中的行政作用十分普遍，严重影响了法院对案件的受理、审判，因此，确立环境公益诉讼首先要确保法院的独立。当然，去行政化意味着立法化，完善的环境公益诉讼立法可以保证公益诉讼的公平，也可避免政府的不适当干预。
四、总结
环境问题不是我们这个时代所特有的，然而，在经济高速发展的今天我们面临的环境问题较之以前更加严峻和恶劣，可以说，环境污染和破坏已经成为威胁到我们的健康和生存的全局性问题。面对如此严峻的社会危机，藉由环境公益诉讼机制进行约束和限制，对于维护社会稳定、构建社会主义和谐社会具有重大意义。然而，从我国目前学术界对环境公益诉讼的研究的狂热状态看，环境公益诉讼有被高估、滥用的危险。作为从事法学学习、研究的人员，我们尤其应当对此持谨慎、客观的态度，一方面要发挥环境公益诉讼在维护社会公益，预防损害发生的作用，另一方面要对环境公益诉讼有整体性的正确认识，切忌将其绝对化、神圣化。