论文部分内容阅读
摘 要 近年来，慈善事业受到社会广泛的关注，其中慈善捐赠使用监督机制的出现对慈善事业整体运行和发展产生了重要的影响。本文将对早期慈善监督机制的起源和发展进行介绍，并着重探讨英国的委员会模式和美国的税收监督模式，以期对我国慈善捐赠使用监督机制的构建提供有益的借鉴。
关键词 慈善捐赠 委员会模式 税收监督模式
一、早期慈善事业的起源和发展背景
在对慈善捐赠使用监督的基本模式进行探讨前，首先，我们将对“慈善捐赠”这一概念进行探讨。慈善捐赠（Charitable Giving）豍，意指捐赠人基于慈善的目的将财物无偿的赠与他人之行为，因而慈善捐赠往往伴随着捐赠者和受赠者之间的财产转让。早期作为宗教行为的布道施舍、邻里之间的救济帮助都可以看做是一种广义上的慈善捐赠行为，且这些行为大多是“个人-个人”的帮扶救济，我们姑且可以将这种捐赠称为直接捐赠行为（捐赠者-受赠者）。
然而随着社会的不断发展和社会财富的不断增加，出现了以慈善救助机构开展慈善捐赠的形式，如我国古代最具代表性的民间慈善救助机构唐代“悲田院（坊）”，清代各地兴办的民间慈善机构“普济堂”，以及十二世纪时英国民间出现的慈善组织“互助会”和“友谊会”等。这些组织积极开展“慈善募捐”（Charitable Solicitation）以汇集大量的捐赠，再根据捐赠的目的分配给受赠者。换言之，慈善捐赠的模式已经发生了变化，其模式转变为一种先捐赠给慈善团体（组织），再由后者进行捐赠的形式（捐赠者-募捐者-受赠者）。此时，慈善组织成为了慈善捐赠的“中介”，而这种形式较之之前的直接捐赠（捐赠者-受赠者）具有了间接性，也可以稱之为间接捐赠。而这种间接捐赠的模式由于其自身的优势，如更为合理的分配善款，带动慈善信息的交流，给捐赠者更多的选择等，已经在当代慈善事业中成为主流。
二、英国的委员会监督模式
近年来，专业化的慈善组织不断涌现，其以慈善为事业，并积极的向社会募集善款，因而掌握了大量的资金。在英国，早在十九世纪六七十年代，仅伦敦的慈善组织年收入就高达250 万英镑，甚至超过瑞典、丹麦、瑞士等国家政府的收入。而根据“美国捐赠”（Giving USA）所作的数据统计，美国各类慈善组织每年获得的慈善捐赠总额超过3000 亿美元，占GDP 的2.2%。而即使在慈善事业刚刚起步的我国，每年慈善组织掌握的慈善捐赠总额也非常庞大。
可以说，正是由于慈善组织可以支配数量如此庞大的财产（且这种支配有很大的自主性），在没有外部监督的情况下，很难从道德上要求证慈善组织的管理人员都做到绝对的自律，即不受利益的驱使而违背捐赠者的初衷，否则可能在道德上对其提出了过高的要求。因而，如何监督慈善组织，如何帮助慈善组织合理、合法的使用慈善捐赠，被各国视为慈善监督立法的核心。事实上，对慈善事业的监管最早可以追溯到英国《1601 年慈善用益法》（The Statute of Charitable Uses 1601），其将慈善基金会的管辖权完全收归政府，并以列举的形式对慈善活动的目的进行了说明。此后，英国议会又于1853 年通过《1853 年慈善信托法》（The Charitable Trusts Act of 1853）和《1853 年慈善捐赠法》，以此设立了全国性的常设慈善委员会（CharitiesCommissioners），专门对慈善捐赠的使用进行监管。而《1860年慈善信托法》（The Charitable Trusts Act of 1860）更是赋予了慈善委员会管理慈善信托的权力。可以说，到19 世纪，英国已经正式建立起了以“慈善团体委员会”（Charities Commissioners）为中心的监管体系，而这一模式也在后来为新加坡、新西兰等国家所效仿。
三、美国的税收监督模式
与此不同的是，美国则建立起了另一种独特的监管模式，即以“行政（税务）”为中心的监管体制。美国采用这种监督模式源于其特殊的历史背景，由于美国在建国前曾长期被英国殖民，因而在建国时美国在慈善领域面临的首要问题即是：是否继续适用英国遗留下来的慈善法体系？由于南北州截然相反的态度，这一问题最终交给了联邦最高法院。而随着1844 年的“杰拉德遗嘱案”（Girard Will Case）的判决，美国树立起了一种极为宽松的慈善法理念豎。而正是在这种自由、宽松的慈善法理念的引导下，美国始终没有建立起专门和独立的慈善法，有关慈善的规定分散在宪法、税法、公司法等联邦和州的法律法规之中。这种分散立法模式直接决定了美国无法像英国这样建立起一个专门的机构对慈善组织进行监督。然而由于美国有着非常完善的税收制度，因而美国考虑以“税收”对慈善组织进行监督，由此形成了一种独特的监督模式。
这一模式的具体制度设计如下：首先，严格界定慈善组织范围，即以《国内税收法典》（Internal Revenue Code）第501c（3）条对“可以享受免税的慈善组织”进行了严格的界定，并以严格的财务监督保证慈善组织活动的非营利性；其次，对已经取得免税资格的慈善组织，要求其以年报、项目报告的形式定期向政府报告（主要是为了接受政府的财务审计），如果审核出现问题，政府和检察长有权对其进行调查，问题严重的慈善组织可能会被取消免税资格，甚至吊销执照。在这种模式下，美国的慈善事业获得了空前发展，然而由于这一模式以完善的税收制度为基础，因而并不能为很多国家所采用。
然而，这些政府监督模式虽然发挥了很大的作用，但由于其自身特点的限制，仍然存在如下缺陷：首先，政府权力不可能无限扩大，且由于政府资源有限，因此无法对所有慈善捐赠的使用一一监管；其次，即使进行了监管，也只能从合法性的角度进行审查，对慈善捐赠的使用是否具体合理，政府仍然无法进行规制。
此后，在此情况下，各国开始重视社会监督力量，逐渐形成了以政府监督为基础、非政府监督相配合的双重监督模式，即：对慈善捐赠的使用进行合法性（legality）审查的政府监督和侧重慈善捐赠进行合理性（rationality）审查的非政府监督，两者相互结合形成了对慈善捐赠的使用监督机制。
注释：
豍See Bruce R. Hopkins， The Law of Fundraising（4th edition），Wiley press， p56（2008）.
豎See Irvin G. Wyllie，The Search for American Law of Charity 1776-1884，The Mississippi Valley Historical Review，Vol. 46，No.2 （Sep. 1959），pp.203-221.
（作者单位：浙江工业大学）
关键词 慈善捐赠 委员会模式 税收监督模式
一、早期慈善事业的起源和发展背景
在对慈善捐赠使用监督的基本模式进行探讨前，首先，我们将对“慈善捐赠”这一概念进行探讨。慈善捐赠（Charitable Giving）豍，意指捐赠人基于慈善的目的将财物无偿的赠与他人之行为，因而慈善捐赠往往伴随着捐赠者和受赠者之间的财产转让。早期作为宗教行为的布道施舍、邻里之间的救济帮助都可以看做是一种广义上的慈善捐赠行为，且这些行为大多是“个人-个人”的帮扶救济，我们姑且可以将这种捐赠称为直接捐赠行为（捐赠者-受赠者）。
然而随着社会的不断发展和社会财富的不断增加，出现了以慈善救助机构开展慈善捐赠的形式，如我国古代最具代表性的民间慈善救助机构唐代“悲田院（坊）”，清代各地兴办的民间慈善机构“普济堂”，以及十二世纪时英国民间出现的慈善组织“互助会”和“友谊会”等。这些组织积极开展“慈善募捐”（Charitable Solicitation）以汇集大量的捐赠，再根据捐赠的目的分配给受赠者。换言之，慈善捐赠的模式已经发生了变化，其模式转变为一种先捐赠给慈善团体（组织），再由后者进行捐赠的形式（捐赠者-募捐者-受赠者）。此时，慈善组织成为了慈善捐赠的“中介”，而这种形式较之之前的直接捐赠（捐赠者-受赠者）具有了间接性，也可以稱之为间接捐赠。而这种间接捐赠的模式由于其自身的优势，如更为合理的分配善款，带动慈善信息的交流，给捐赠者更多的选择等，已经在当代慈善事业中成为主流。
二、英国的委员会监督模式
近年来，专业化的慈善组织不断涌现，其以慈善为事业，并积极的向社会募集善款，因而掌握了大量的资金。在英国，早在十九世纪六七十年代，仅伦敦的慈善组织年收入就高达250 万英镑，甚至超过瑞典、丹麦、瑞士等国家政府的收入。而根据“美国捐赠”（Giving USA）所作的数据统计，美国各类慈善组织每年获得的慈善捐赠总额超过3000 亿美元，占GDP 的2.2%。而即使在慈善事业刚刚起步的我国，每年慈善组织掌握的慈善捐赠总额也非常庞大。
可以说，正是由于慈善组织可以支配数量如此庞大的财产（且这种支配有很大的自主性），在没有外部监督的情况下，很难从道德上要求证慈善组织的管理人员都做到绝对的自律，即不受利益的驱使而违背捐赠者的初衷，否则可能在道德上对其提出了过高的要求。因而，如何监督慈善组织，如何帮助慈善组织合理、合法的使用慈善捐赠，被各国视为慈善监督立法的核心。事实上，对慈善事业的监管最早可以追溯到英国《1601 年慈善用益法》（The Statute of Charitable Uses 1601），其将慈善基金会的管辖权完全收归政府，并以列举的形式对慈善活动的目的进行了说明。此后，英国议会又于1853 年通过《1853 年慈善信托法》（The Charitable Trusts Act of 1853）和《1853 年慈善捐赠法》，以此设立了全国性的常设慈善委员会（CharitiesCommissioners），专门对慈善捐赠的使用进行监管。而《1860年慈善信托法》（The Charitable Trusts Act of 1860）更是赋予了慈善委员会管理慈善信托的权力。可以说，到19 世纪，英国已经正式建立起了以“慈善团体委员会”（Charities Commissioners）为中心的监管体系，而这一模式也在后来为新加坡、新西兰等国家所效仿。
三、美国的税收监督模式
与此不同的是，美国则建立起了另一种独特的监管模式，即以“行政（税务）”为中心的监管体制。美国采用这种监督模式源于其特殊的历史背景，由于美国在建国前曾长期被英国殖民，因而在建国时美国在慈善领域面临的首要问题即是：是否继续适用英国遗留下来的慈善法体系？由于南北州截然相反的态度，这一问题最终交给了联邦最高法院。而随着1844 年的“杰拉德遗嘱案”（Girard Will Case）的判决，美国树立起了一种极为宽松的慈善法理念豎。而正是在这种自由、宽松的慈善法理念的引导下，美国始终没有建立起专门和独立的慈善法，有关慈善的规定分散在宪法、税法、公司法等联邦和州的法律法规之中。这种分散立法模式直接决定了美国无法像英国这样建立起一个专门的机构对慈善组织进行监督。然而由于美国有着非常完善的税收制度，因而美国考虑以“税收”对慈善组织进行监督，由此形成了一种独特的监督模式。
这一模式的具体制度设计如下：首先，严格界定慈善组织范围，即以《国内税收法典》（Internal Revenue Code）第501c（3）条对“可以享受免税的慈善组织”进行了严格的界定，并以严格的财务监督保证慈善组织活动的非营利性；其次，对已经取得免税资格的慈善组织，要求其以年报、项目报告的形式定期向政府报告（主要是为了接受政府的财务审计），如果审核出现问题，政府和检察长有权对其进行调查，问题严重的慈善组织可能会被取消免税资格，甚至吊销执照。在这种模式下，美国的慈善事业获得了空前发展，然而由于这一模式以完善的税收制度为基础，因而并不能为很多国家所采用。
然而，这些政府监督模式虽然发挥了很大的作用，但由于其自身特点的限制，仍然存在如下缺陷：首先，政府权力不可能无限扩大，且由于政府资源有限，因此无法对所有慈善捐赠的使用一一监管；其次，即使进行了监管，也只能从合法性的角度进行审查，对慈善捐赠的使用是否具体合理，政府仍然无法进行规制。
此后，在此情况下，各国开始重视社会监督力量，逐渐形成了以政府监督为基础、非政府监督相配合的双重监督模式，即：对慈善捐赠的使用进行合法性（legality）审查的政府监督和侧重慈善捐赠进行合理性（rationality）审查的非政府监督，两者相互结合形成了对慈善捐赠的使用监督机制。
注释：
豍See Bruce R. Hopkins， The Law of Fundraising（4th edition），Wiley press， p56（2008）.
豎See Irvin G. Wyllie，The Search for American Law of Charity 1776-1884，The Mississippi Valley Historical Review，Vol. 46，No.2 （Sep. 1959），pp.203-221.
（作者单位：浙江工业大学）