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【摘 要】 社区教育作为我国当前教育改革与发展的重要战略与方针，已经日益受到社会各界的高度重视。加快社区教育的发展，深化社区教育的改革，对于提升全民素养、创新社会治理手段乃至净化社会环境将发挥越来越重要的作用。然而，社区教育迄今仍然面临无国家立法的明确定位、无健全财政机制的有效保障、无专业化队伍建设的基本途径的所谓“三无”困境，已经形成影响社区教育进一步发展的重大障碍与瓶颈。对此，尽快完善社区教育法制建设的进程，健全社区教育专业化队伍的培养途径，形成固定的社区教育专项拨款机制，已经成为突破困境，精准解决社区教育“三无”发展难题的必由之路。
【关键词】 社区教育；法律定位；专项经费；师资队伍；教育规划
【中图分类号】 G642.0 【文献标识码】 A 【文章编号】 1009-458x（2018）10-0063-07
为贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》所制定的宏观战略，成功实现全面建成小康社会的伟大目标，国务院在2017年1月出台教育“十三五”整体规划，把教育的总目标设定为“到2020年基本实现教育现代化与学习型社会”，同时提出“提升质量”的发展主题与“结构性改革”的推进目标。社区教育作为改革的重要一环，明确了“健全社区一体化网络”“整合各种社会资源”以“服务全体社区居民”的发展思路。显而易见，国家正在加大力度加快推进社区教育的发展进程。
从当前国家宏观层面来看，社区教育在我国已经逐渐形成了“东部沿海发达地区广泛开展、中西部地区逐步推进，社区教育参与率和满意度逐步提高”的发展态势。（教育部等， 2016）然而，在中观与微观层面，我国社区教育的深入发展却仍面临诸多困境与难题。其中，社区教育的“三无”问题已渐成严重阻碍社区教育深入发展的重大瓶颈之一。所谓“三无”问题，一是指社区教育至今没有获得国家层面任何一部相关法律的认可，因而身份不明、定位不清的问题十分突出；二是指社区教育至今没有专项教育经费划拨的固定来源，导致设施建设无专门路径，经费匮乏而学无定所；三是指社区教育专职人员至今沒有专门路径培养，平时缺乏专业培训与进修的机会，职称评聘也处于无序状态，由此造成专业队伍涣散、水平参次不齐。上述“三无”困境在实践层面已对日益发展的社区教育形成巨大障碍，而若要打破社区教育发展过程中一贯采用的“运动型”“表面化”的固定发展模式，就必须通过国家宏观教育体制机制的改革，尤其是包括立法在内的终身教育体系的构建，才能整体破解这一长期性的困境与难题。
一、无法律明确定位，导致身份地位不明
众所周知，《中华人民共和国教育法》是规范我国各项教育活动的“基本法”，但此法不仅在制定之初没有覆盖社区教育，而且在后续的两次修订中也都没有对此进行完善，这就直接导致了社区教育在我国国家教育体系中的身份不明与地位缺失。
（一）教育法定位的模糊
2015年12月，全国人民代表大会常务委员会通过了《关于修改〈中华人民共和国教育法〉的决定》，这一决定体现了党对教育事业的新要求以及新的决策部署。教育法修订案就我国教育制度进行了明确表述，即“实行学校教育制度（包括学前教育、义务教育和高等教育）、职业教育制度和继续教育制度”，同时明确指出要“完善现代国民教育体系、构建终身教育体系”。可见，社区教育的概念并没有被专门列入，但通过终身教育体系构建和继续教育制度的推进，我们还是可以看到其与社区教育的紧密联系。因为终身教育体系的构建不可缺失社区教育，而继续教育的发展要素也与社区教育息息相关。
以上论断在指导我国现阶段教育事业改革与发展的公共教育政策中可见佐证。其中的两份纲领性政策，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》与《国家教育事业发展“十三五”规划》，都主张把社区教育列入终身教育与继续教育的范畴。前者把社区教育看作是“继续教育加快发展、终身教育体系完善开放”的重要内容（国家中长期教育改革和发展规划纲要工作小组办公室， 2010），而后者则把社区教育视为“继续教育的平台”，并将之与职业培训、技术推广、社会生活教育、扶贫开发等紧密联系在一起。（国务院， 2017）
虽然两份国家教育文件均把社区教育作为重要发展领域而提出，但在最为重要的国家立法中它又失去了“踪影”。笔者以为，这是采用了一种“依附型”的描述手法，即既强调社区教育的发展对整个教育改革与体系构建的重要性，却又刻意回避其与既有教育形态的紧密关系与准确定位。这种既积极肯定却又模糊其身份定位的做法，不仅会误导社会公众对社区教育理念的基本认识，而且也会对社区教育的实际发展造成不容忽视的限制与阻碍。
（二）理念窄化的误区
法律定位的缺失与模糊，使社区教育在理论深化过程中应该具有的功能与作用受到了误读与误解，由此造成了诸多偏离现实的发展误区。
首先，涉及终身教育体系与国民教育体系究竟是一个体系还是两个体系的论争问题，在无形中形成了所谓“国民教育体系即等同于学校教育体系，终身教育体系则归类于校外教育体系”的误解。就目前的情况来看，虽然我国尚没有出台有关终身教育的国家法律，但在多部地方性终身教育促进条例中，如福建省、上海市、河北省等地通过的“终身教育促进条例”，都无一例外地将终身教育体系定义为“现代国民教育体系以外的各级各类有组织的教育培训活动”。
把终身教育视为校外教育并与培训活动相提并论，这与当下所形成的国际共识完全背离。目前国际社会对终身教育体系的范畴早已达成共识：应包括“人从出生到老年”一生中的各个发展阶段。换言之，终身教育并不排斥学校教育。终身教育把推进重点放置于学校以外，也不是要排除学校，而是因为学校已经是“制度化”的教育，已获得立法及制度（主要是行政和财政）的保障，因此终身教育现在的发展重点主要是放在那些迄今为止仍然处在边缘地位或还没有被认可甚至还不被认为是教育活动的领域。而其最终目标则是要致力于把学校与学校外的教育加以有机连接与融合，因为唯有如此终身教育体系才算构建完成。（黄欣等， 2011）毋庸置疑，若要实现以上体系构建的宏伟目标，最关键的举措就是要架起学校与学校外教育之间的立交桥，并有机统合各种教育资源，以围绕人的一生发展服务。若从这一角度来看，上述地方条例对终身教育的理解与定位都无疑有误，其不仅窄化甚至违背了终身教育关于“统合”的核心理念，更从根本上削弱了学校教育在终身教育体系中应该具有的作用和地位。同样，蕴含于体系之中的社区教育也无从与学校教育实现有机的衔接与融通，那么终身教育体系的构建无疑也就成了一句空话。 （三）定位模糊的困境
由于法律层面的模糊定位，甚至还导致了社区教育在实践推广过程中的困惑。社区教育在我国的发展大致可以归纳为三个阶段：一是20世纪80年代中期，以中小学生为主要对象，在社区开辟学校“第二课堂”的社区支援学校的阶段；二是20世纪90年代中后期，以全体社区居民（包括在校学生）为主要对象，实现学校、社区“双向服务”“双向互动”的资源聚合阶段；三是2002年以后，以区域内居民的个性学习、终身学习为主要目标形成的独立社区教育形态，以全方位提供个性教育与学习服务的阶段。（吴遵民， 2003， pp. 1-20）毋庸置疑，当前的社区教育早已摆脱了与学校教育互不关联的所谓“两张皮”的状态，而作为处在同一终身教育体系之中的两种不可或缺的重要教育领域，社区教育与学校教育也早已形成了一种你中有我、我中有你的互动，以及互惠与互通的紧密关系。
但由于国家层面“依附性”描述的局限，使得社区教育的开展受到很大制约。如指导我国社区教育发展的最新纲领性文件《教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见》，以及国内第一部关于社区教育的地方条例《成都市社区教育促进条例》，都仍然将社区教育笼统地解读为“教育事业的重要组成部分，社区建设的重要内容”。但其具体内涵究竟是什么，在国民教育体系或终身教育体系中又究竟处于一个怎样的位置，即“身份”的困惑与“功能”的界定，仍都处在一种虚无缥缈的迷雾中，没有一个清晰而明确的定论。
二、无固定经费来源，导致设施运作艰难
自社区教育创建伊始，政府就在各种政策文件中强调财政经费的投入，同时要求通过实体办学来推动与教育、文化、科研等各类资源的优化配置，这也是构建横向连接、纵向贯通的终身教育体系的前提条件与基础。然而，这一保障措施却一直处在制度缺失、规模有限甚至局部空白的状态，其根本原因就是因为没有建立经费投入的有效机制。
（一）经费来源单一，总体投入不足
我国自2000年开始推进社区教育实验工作，《关于在部分地区开展社区教育实验工作的通知》明确指出“要制定规章制度，保障投入”（教育部职业教育与成人教育司， 2000）。2004年，《关于推进社区教育工作的若干意见》再次明确社区教育实验区的经费投入，须按“常住人口人均不少于1元”的标准予以投入（教育部， 2004）。2010年，这一标准在《社区教育示范区评估标准（试行）》中得到进一步的提高，如规定区（县、市）财政按“不低于2元的标准”设立社区教育专项经费，在“经济发达地区可以适当增加”（教育部办公厅， 2010）。但若以潜在受教育人口，也即社区常住人口计算，社区教育的经费需求都要远高出义务教育。即使这一远不足以满足社区教育实际发展需求的经费标准也未能成为我国社区教育经费投入的基本尺度，上述所列标准只是局限在一些实验区或示范区内施行。但即便这样，投入的状况也是林林总总，经济较为发达的地区有超过人均12元的，而经费为零的欠发达地区也不在少数。据统计，我国近年来教育经费的总投入约占GDP的3.59%，其中用于义务教育的占50%，用于高等教育的占45%，剩余5%的经费还要去拨付学前教育、职业教育等，最终只有极少部分被用于社区教育（张丹海，汪明骏， 2010， pp. 149-162）。无疑，社区教育经费的短缺已成为全国性问题。此外，社区教育经费增长速度也十分缓慢，年增长幅度非常小。调查统计显示，增长率高于国家财政收入和中央财政收入的仅为极少数地区，而大部分地区则处于零增长或少于10%的低增长状态（张丹海， 汪明骏， 2010），且基本依靠政府的单一投入。
表1是对上海市五个中心城区五年间社区教育日常经费来源的比较，从中可以发现，其政府财政投入一般都要达到70%以上（张丹海， 汪明骏， 2010， pp. 149-162）。这样一种单一性的经费投入具有很大的不确定性，不仅极大地加重了政府的财政负担，而且政府的财政投入一旦减少或无力支撑，则社区教育发展就立刻会陷入停顿乃至倒退的境地。
为改变以上现状，教育部等九部门于2016年联合印发了《关于进一步推进社区教育发展的意见》，再次强调加强“社会资本、自然人、法人或其他組织”对社区教育发展的支持力度，建立“政府投入、社会捐赠、学习者合理分担”的经费筹措机制。（教育部等， 2016）但就目前来看，政府单一型的投入机制且投入规模有限的状态仍难以改变。
（二）基础设施匮乏，开放程度低下
当下社会处在全面实现小康社会的攻坚阶段，尤其是面对城镇化、老龄化、国际化程度加速的现状，社区教育也被要求服务于更为广泛的对象，同时承担更为多样的目标。而创建适合当前、当地情况的社区教育设施及学习平台则是确保这一目标得以实现的必要条件。目前，我国社区教育平台建设主要依赖两方面的拓展，一是建设社区教育三级办学实体，二是推动既有资源的整合与开放。虽然这两个方面的开展在我国都取得了不同程度的成果，但距离满足全体社区居民的教育需求显然还相去甚远。
如在平台建设中，社区教育网络是一个有效途径。在教育部《关于推进社区教育工作的若干意见》中，第一次提及社区教育网络的建设，并指出要建设“以区、县社区学院或社区教育中心为龙头，以街道、乡镇社区学校为骨干，以居委会（村）教学点等为基础”的三级实体网络（教育部， 2004）。 除此以外，教育部还在2015年提出了设施建设的具体目标，副省级城市、地级以上城市专门社区教育机构或设施的建设比例要分别达到70%和40%。据统计，上述目标在全国实验区和示范区已经取得了初步进展。如2013年全国已经在实验区和示范区建成区级社区教育中心180个、街道（乡镇）社区学校1，744个、居委会（村）教学点（学校）22，097个（如图1）。（杨志坚， 张少刚， 2015， pp. 80-100）以上统计数据表明，实验区、示范区的社区教育三级办学体系已经基本形成，并且重心正在不断下移。然而，非实验区或非示范区的社区教育实体建设的情况则仍不乐观。目前虽然尚没有具体统计数据，但汇集各种信息资料可以发现其滞后状况十分严重，有不少地区甚至还处在空白状态。 如果仅就实验区、示范区所形成的三级社区教育实体设施来看，其是否已经可以满足社区居民对终身学习需求的答案也是否定的。因为就一所相应设施所对应的居民人数来看，一个区级社区教育中心大约需要关注45.42万人的学习需求，一个街镇（乡镇）社区学校需要关注1.67万人的学习需求，一个居（村）委会社区学习点也需要关注近3，000人的学习需求。如再粗略换算，每人应该拥有区级社区教育中心的面积约为0.02平方米，街道（乡镇）社区学校的面积约为0.03平方米，居（村）委会教学点面积约为0.04平方米。也就是说，即便是在社区教育较为发达的实验区、示范区，要达到社区教育设施为本地居民教育与学习服务的目标也仍然是一件任重而道远的事情。（杨志坚， 张少刚， 2015， pp. 80-100）
三、无专业人员培养路径、导致专业队伍涣散匮乏
社区教育队伍，泛指从事社区教育工作的相关人员，它是开展社区教育的重要资源与主干力量，其质量水准与专业化程度直接决定社区教育的成败。我国社区教育工作者队伍的构成包括专职人员、兼职人员和志愿者三个部分。其中，专职人员指直接开展社区教育的管理者与工作人员，包括专门从事社区教育教学、教务或教辅的教师；兼职人员指在各级各类社区教育机构中兼职的专业课教师及相关人员；志愿者指以个体或组织名义志愿从事社区教育服务的各类人员。目前，我国社区教育工作者队伍不仅面临总量匮乏、来源分散、素质不高等突出问题，而且在岗位设置、职责定位、技能要求、培训途径等方面也遭遇严重瓶颈，尤其是专业技能的培养、职称职务的升迁和评定、薪酬待遇的确定等都处于难以为继的尴尬境地。
（一）人员来源分散，无准入机制
社区环境的多元性和个性化，决定了社区教育发展需求的多样化与复杂性，这就要求社区教育工作者的教育理念和知识结构都应有一个较高的水准，即不仅需要懂教育，更需要懂社区教育，因此社区教育工作者的专业化问题尤为重要。
但现实的状况却是，社区教育的专职人员，尤其是管理者的任用，大多依赖于教育部门的派遣或社区内其他行业人员的转聘。对此，教育部曾在2000年、2004年先后印发过《关于在部分地区开展社区教育实验工作的通知》和《教育部关于推进社区教育工作的若干意见》。前者对社区教育工作者队伍的来源作了规定，即可以从“区（县）、街道（乡镇）、居委会（村）现有教育单位的部门人员、学校师资，其他单位的科研人员、专家、学者和离退休人员以及有一技之长的人员”中予以选用；后者则对志愿者队伍的作用与构成进行了界定，“专职人员为骨干，兼职人员和志愿者为主体”，“专职人员依赖既有教育行政管理人员和教师队伍统筹解决，兼职人员则通过充分调动社区内各行各业人员的积极性而使之成为重要力量”（教育部职业教育与成人教育司， 2000）。
受上述文件的影响，包括实验区、示范区在内，各地社区教育的专职人员基本都是由教育事业单位或其他与教育有关的行政部门转岗而来，其中从中、小、幼等普教系统转岗而来的尤为普遍。比如，上海市闸北区自2001年起先后五次從各中、小、幼及其他教育事业单位挑选教师组建该区社区教育辅导员队伍；天津市河西区从学校中抽调中青年教师作为社区学校专职教师；哈尔滨市南岗区则制定了“选派制度”，从中小学抽调精干校级后备干部进驻街道办事处作为社区教育的负责人，同时选派教师作为社区教育的专职教师（李佳萍， 2014）。
需要强调的是，社区教育不是正规学校教育，与其他教育领域相比具有自身鲜明的特点，因此转岗而来的人员进入社区教育领域以后所表现出的对岗位的不适应、不胜任与不投入的情况十分普遍。而依赖其他教育形态的工作思路与主观意志来推进社区教育，造成了现今社区教育普遍存在的“学校化”“课程化”“大纲化”的所谓三化僵局。因此，如何解决专职人员的培养、选拔与准入机制的制定等问题，已经成为社区教育能否持续、稳定发展的关键之举。
（二）岗位无认定序列，职称无评聘途径
所谓专业准入指的是能否允许从业人员进入专业岗位的一道门槛，而岗位待遇、职称（职务）评聘则直接关系到在岗人员的工作积极性与专业稳定性。我国社区教育的专职人员，除极少数地区以外，大部分社区教育机构均未建立必要的准入制度，也未制定专门的职称序列与评聘办法；兼职人员与志愿者队伍，则更是缺乏有效的管理机制与奖惩激励制度，由此导致社区教育教学成效难以保证。
关于社区教育师资待遇及职务评聘，教育部于2004年、2016年先后出台的“若干意见”指出，社区教育队伍在“职务、职称、工资和进修等方面应与其他教育工作者一视同仁”。（教育部， 2004）而在职称序列与评聘方面，要求各省级教育行政部门根据《社区教育工作者岗位基本要求》①制定细则，并探索制定“社区教育志愿服务制度”（教育部等， 2016）。
虽然上述意见的出台对解决社区教育从业人员在专业准入及职称（职务）评聘方面的困境起到了指明方向的推进作用，但体制机制的不健全，尤其是作为人才培养的专门机构——大学，至今没有设置相关专业，没有制定具体培养计划，甚至没有有效参与社区教育发展的专业指导，这一从源头上就形成的制度缺陷，无疑为社区教育的健康、可持续发展带来了致命的弱点。现在各地的通常办法是，由社区学校或社区教育主管单位向转职换岗的从业人员授聘书或签订聘用合同，但因在专业人员培养的源头上就呈现出空白状态，加之在录用上又未实施严格的准入制度，直接导致目前社区教育从业者队伍的专业化程度低、素质参差不齐、整体开展效果不佳的弊端。加上兼职人员变动频繁、流失严重，更加剧了社区教育整体教学质量的不稳定。有调查数据表明，工作时间长达3-5年的兼职人员占整体社区教育志愿者的比例不足20%，而相当比例的兼职人员则因待遇低而在一个聘期结束后选择离开。兼职人员队伍的不稳定也同样加剧了社区教育满意度的降低。（李佳萍， 2014）
（三）培养无专门路径、进修无专项计划 如上所述，社区教育是一个专业性极强的领域，不同于传统学校教育，不仅服务的对象老少兼有，工作内容包罗万象，而且教育内容与方式也极其多元而繁杂。因此，其从业人员不仅要具有教育学、管理学、社会学、运筹学、领导学等方面的专业知识，而且还要拥有广博的文化知识与组织才能。
2013年，教育部第一次对社区教育工作者的岗位设置和岗位要求提出了指导意见，指出社区教育工作者（前文提及的社区教育专职人员），须分为社区教育的管理人员和专职教学人员两类。前者系指社区教育管理的工作人员，具体负责管理、引领、落实、督导社区教育的发展，因此要求具有社区教育的基本理论知识、管理的基本方法，并具备大学专科以上的学历及一定程度的管理工作经验。后者则指专职从事社区教育教学、理论研究和学习辅导等工作的专业人员，包括了各类社教机构的在职教师，他们在协助管理者开展日常工作的同时，还负责承担具体的教学工作，因此要求具有教师资格，并具备一定的社区教育专业理论、业务能力和课程教学研究的能力，同时需要具备一至两门适合社区培训的专业理论知识和技能。（教育部职业教育与成人教育司， 2013）上述规定虽然对完善社区教育的专业队伍迈出了重要的一步，但由于仍然没有在源头上建立专业的培养路径，没有形成职业提升的基本制度，而单纯依靠由其他机构转岗而来的人员，要想完全胜任或满足以上领域的专业特质，则几乎是不可能的。简言之，在培养路径基本缺失的状况下，以上要求实际上也就成了一句空话。虽然在2016年教育部等九部门出台的“意见”中开始鼓励高等学校、职业学校开设相关专业，并引导相关专业毕业生从事社区教育工作，同时要求加大社区教育队伍的培训力度，探讨建立志愿服务体系的可能（教育部， 等， 2016），但在笔者看来，上述意见都还只是一种探讨式的建言，社区教育因为整体法律框架中缺失对其基本性质与基本地位的认定，而单纯依靠政府某些部门的一个不具约束力的行政意见就想改变现状，看来这也只是一个无奈之举而已。
四、走出社区教育“三无”困境的若干对策建议
为了走出社区教育的“三无”困境，实现社区教育在民众精神文明素养培育与和谐社会构建过程中的应有作用，笔者特提出以下对策建议。
（一）加快立法进程，明晰社区教育功能定位并做好制度的顶层设计
要实现社区教育的可持续发展，尤其是达成全面繁荣、均衡布局的既定目标，就必须坚持做好制度性的顶层设计，明确社区教育在教育体系中的定位。
一方面就社区教育的功能定位而言，虽然各种解释与描述众说纷纭，但一些关键性的共识正在形成，比如：终身教育应是每个公民应该享有的基本权利；国家应负起统合教育资源、提供学习机会的责任；社区教育不应以经济性或功利性的发展目标为导向，而要着力推动个体实现以提升精神品质为目的的价值转换。上述共识的形成非常重要，对明晰社区教育的基本功能与内涵，尤其是推动专项法律的制定、完善或修订，都将起到理论奠基的重要作用。
另一方面，就社区教育的顶层设计来看，自终身教育思想在我国普及以来，尤其是伴随实验区、示范区实践探索的推进，基层的社区教育已取得巨大进展，但同时也面临更多难以突破的困境与障碍，比如社区教育行政体制机制的建立与归属问题、社区教育工作者的培养与职称系列的专设问题、社区教育设施的经费来源与具体运作问题等，都需要在制度层面尤其是通过国家专项立法的途径进行大刀阔斧的改革與明确规定才能解决。然而，立法又是一个极其慎重与细致的工作，尤其是涉及社区教育的立法，必须要厘清社区教育与学校教育及其他教育形态之间的关系，还必须明确社区教育在整个终身教育体系中的地位与作用（如图2），并对社区教育的设施建设、人员培养、经费来源等作精准把握与设计。而上述涉及立法的基本内容都需要实践层面的经验支持，最终凝聚智慧、形成共识才能落实于立法的框架与条款的制定之中。为加快这一进程，建议在国家层面组建社区教育专项立法起草小组，通过顶层设计有力推动社区教育相关法律的早日制定。
（二）建立专项经费投入机制，保障资源有效供给
社区教育能否在实践中发挥更大作用，持续稳定的经费保障是尤为关键的因素。建议在教育部和人社部设立社区教育的专项财政拨款机制，明确社区教育在国家和地方财政中应该占的固定比例。之所以建议由教育部和人社部两部门合力，是因为基层的社区教育基本由地方政府托管，教育部门大都只提供人力的支援。再就拨款机制的具体内容而言，可以按照社区常住人口进行分类划拨，如可以以地区经济发展程度的高低为依据划分为一元以上（含一元）、五元以上（含五元）、十元以上（含十元）三个档次，各地则可根据实际情况进行经费档次的申请。社区教育一旦得到固定经费的支持，全民终身学习的促进和个性化发展的需求就可以得到基本的满足与保证。
除了政府出资以外，我们还应充分动员社会力量，挖掘社区资源。对此可以通过地方政府的协调与统筹，对辖区内的各种教育资源予以统筹与调配。积极利用现代化技术手段，如大数据、云计算等互联网平台的构建，可以使教育资源得到更加有效和均衡的利用。对此建议有条件的地区可以建设社区教育资源共享平台，通过集中调配、有效利用的手段，确保社区教育资源供给的均衡、市场运营与公益服务的均衡、城乡分布的均衡、年龄人群的均衡等，使社区教育的资源生生不息、络绎不绝。
（三）制定准入与培养机制，不断提升社区教育工作者的专业水平
从事社区教育的工作人员是保障社区教育顺利开展的专职群体，这个群体只有在工作环境中始终保持高度的专业性，才能有效提升社区教育的质量并满足基层民众的教育需求。
为保证社区教育专职队伍的专业化水平，首先必须在源头上开拓专业化培养路径。国外社区教育领域的专职人员都系大学培养，因此建议我国在高等教育学科领域增设社区教育学的专业。在初始阶段可以先由部分有条件的师范类院校予以试点，待学科建设、课程设置成熟以后再予推广。其次是建议建立社区教育从业人员的上岗准入制度。换言之，任何一个与社区教育有关的工作岗位都必须通过资格审查、现场面试及试用期考察的过程才能录用。就准入门槛而言，不仅申请者必须具有大学本科以上学历，而且必须至少接受60学时与社区教育有关的课程研修或在基层社区有半年以上实习经历的人员才能被视为具有基本的资格。为了有效稳定社区教育工作者的队伍，还必须建立在职培训和专项职称评定的制度。建议社区教育工作者的在职培训纳入岗位职称考核的细则，并规定每年不少于一星期、每五年不少于一个月的集中培训。培训可由相关大学或社区教育指导机构邀请业内资深专家承担，并逐渐形成培训的课程教学体系。 鉴于任何一个教育专门岗位都应具备相应职岗名称的做法，对于专职的社区教育工作者的职岗名称也应予以考虑。在日本，相应的社区教育设施是公民馆，从事公民馆工作的称为公民馆主事，即主持此项工作的专门人士。韩国则统称平生教育士（平生教育即终身教育之意），“士”为一种专门行政职务。我国有称为社区教育专干、社区教育指导师、社区教育推进师的，现在一般统称为“老师”。但社区教育工作者的日常任务是组织策划各种活动，同时对社区教育设施进行管理，课程教学的承担则在少数。因此，如何进行适当的职业冠名也是今后需要专门讨论的话题。
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收稿日期：2017-12-04
定稿日期：2018-03-26
作者简介：吴遵民，博士，教授，博士生导师，华东师范大学教育学部（200062）。
赵华，硕士，上海市徐汇区社区学院（200062）。
责任编辑 郝 丹
【关键词】 社区教育；法律定位；专项经费；师资队伍；教育规划
【中图分类号】 G642.0 【文献标识码】 A 【文章编号】 1009-458x（2018）10-0063-07
为贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》所制定的宏观战略，成功实现全面建成小康社会的伟大目标，国务院在2017年1月出台教育“十三五”整体规划，把教育的总目标设定为“到2020年基本实现教育现代化与学习型社会”，同时提出“提升质量”的发展主题与“结构性改革”的推进目标。社区教育作为改革的重要一环，明确了“健全社区一体化网络”“整合各种社会资源”以“服务全体社区居民”的发展思路。显而易见，国家正在加大力度加快推进社区教育的发展进程。
从当前国家宏观层面来看，社区教育在我国已经逐渐形成了“东部沿海发达地区广泛开展、中西部地区逐步推进，社区教育参与率和满意度逐步提高”的发展态势。（教育部等， 2016）然而，在中观与微观层面，我国社区教育的深入发展却仍面临诸多困境与难题。其中，社区教育的“三无”问题已渐成严重阻碍社区教育深入发展的重大瓶颈之一。所谓“三无”问题，一是指社区教育至今没有获得国家层面任何一部相关法律的认可，因而身份不明、定位不清的问题十分突出；二是指社区教育至今没有专项教育经费划拨的固定来源，导致设施建设无专门路径，经费匮乏而学无定所；三是指社区教育专职人员至今沒有专门路径培养，平时缺乏专业培训与进修的机会，职称评聘也处于无序状态，由此造成专业队伍涣散、水平参次不齐。上述“三无”困境在实践层面已对日益发展的社区教育形成巨大障碍，而若要打破社区教育发展过程中一贯采用的“运动型”“表面化”的固定发展模式，就必须通过国家宏观教育体制机制的改革，尤其是包括立法在内的终身教育体系的构建，才能整体破解这一长期性的困境与难题。
一、无法律明确定位，导致身份地位不明
众所周知，《中华人民共和国教育法》是规范我国各项教育活动的“基本法”，但此法不仅在制定之初没有覆盖社区教育，而且在后续的两次修订中也都没有对此进行完善，这就直接导致了社区教育在我国国家教育体系中的身份不明与地位缺失。
（一）教育法定位的模糊
2015年12月，全国人民代表大会常务委员会通过了《关于修改〈中华人民共和国教育法〉的决定》，这一决定体现了党对教育事业的新要求以及新的决策部署。教育法修订案就我国教育制度进行了明确表述，即“实行学校教育制度（包括学前教育、义务教育和高等教育）、职业教育制度和继续教育制度”，同时明确指出要“完善现代国民教育体系、构建终身教育体系”。可见，社区教育的概念并没有被专门列入，但通过终身教育体系构建和继续教育制度的推进，我们还是可以看到其与社区教育的紧密联系。因为终身教育体系的构建不可缺失社区教育，而继续教育的发展要素也与社区教育息息相关。
以上论断在指导我国现阶段教育事业改革与发展的公共教育政策中可见佐证。其中的两份纲领性政策，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》与《国家教育事业发展“十三五”规划》，都主张把社区教育列入终身教育与继续教育的范畴。前者把社区教育看作是“继续教育加快发展、终身教育体系完善开放”的重要内容（国家中长期教育改革和发展规划纲要工作小组办公室， 2010），而后者则把社区教育视为“继续教育的平台”，并将之与职业培训、技术推广、社会生活教育、扶贫开发等紧密联系在一起。（国务院， 2017）
虽然两份国家教育文件均把社区教育作为重要发展领域而提出，但在最为重要的国家立法中它又失去了“踪影”。笔者以为，这是采用了一种“依附型”的描述手法，即既强调社区教育的发展对整个教育改革与体系构建的重要性，却又刻意回避其与既有教育形态的紧密关系与准确定位。这种既积极肯定却又模糊其身份定位的做法，不仅会误导社会公众对社区教育理念的基本认识，而且也会对社区教育的实际发展造成不容忽视的限制与阻碍。
（二）理念窄化的误区
法律定位的缺失与模糊，使社区教育在理论深化过程中应该具有的功能与作用受到了误读与误解，由此造成了诸多偏离现实的发展误区。
首先，涉及终身教育体系与国民教育体系究竟是一个体系还是两个体系的论争问题，在无形中形成了所谓“国民教育体系即等同于学校教育体系，终身教育体系则归类于校外教育体系”的误解。就目前的情况来看，虽然我国尚没有出台有关终身教育的国家法律，但在多部地方性终身教育促进条例中，如福建省、上海市、河北省等地通过的“终身教育促进条例”，都无一例外地将终身教育体系定义为“现代国民教育体系以外的各级各类有组织的教育培训活动”。
把终身教育视为校外教育并与培训活动相提并论，这与当下所形成的国际共识完全背离。目前国际社会对终身教育体系的范畴早已达成共识：应包括“人从出生到老年”一生中的各个发展阶段。换言之，终身教育并不排斥学校教育。终身教育把推进重点放置于学校以外，也不是要排除学校，而是因为学校已经是“制度化”的教育，已获得立法及制度（主要是行政和财政）的保障，因此终身教育现在的发展重点主要是放在那些迄今为止仍然处在边缘地位或还没有被认可甚至还不被认为是教育活动的领域。而其最终目标则是要致力于把学校与学校外的教育加以有机连接与融合，因为唯有如此终身教育体系才算构建完成。（黄欣等， 2011）毋庸置疑，若要实现以上体系构建的宏伟目标，最关键的举措就是要架起学校与学校外教育之间的立交桥，并有机统合各种教育资源，以围绕人的一生发展服务。若从这一角度来看，上述地方条例对终身教育的理解与定位都无疑有误，其不仅窄化甚至违背了终身教育关于“统合”的核心理念，更从根本上削弱了学校教育在终身教育体系中应该具有的作用和地位。同样，蕴含于体系之中的社区教育也无从与学校教育实现有机的衔接与融通，那么终身教育体系的构建无疑也就成了一句空话。 （三）定位模糊的困境
由于法律层面的模糊定位，甚至还导致了社区教育在实践推广过程中的困惑。社区教育在我国的发展大致可以归纳为三个阶段：一是20世纪80年代中期，以中小学生为主要对象，在社区开辟学校“第二课堂”的社区支援学校的阶段；二是20世纪90年代中后期，以全体社区居民（包括在校学生）为主要对象，实现学校、社区“双向服务”“双向互动”的资源聚合阶段；三是2002年以后，以区域内居民的个性学习、终身学习为主要目标形成的独立社区教育形态，以全方位提供个性教育与学习服务的阶段。（吴遵民， 2003， pp. 1-20）毋庸置疑，当前的社区教育早已摆脱了与学校教育互不关联的所谓“两张皮”的状态，而作为处在同一终身教育体系之中的两种不可或缺的重要教育领域，社区教育与学校教育也早已形成了一种你中有我、我中有你的互动，以及互惠与互通的紧密关系。
但由于国家层面“依附性”描述的局限，使得社区教育的开展受到很大制约。如指导我国社区教育发展的最新纲领性文件《教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见》，以及国内第一部关于社区教育的地方条例《成都市社区教育促进条例》，都仍然将社区教育笼统地解读为“教育事业的重要组成部分，社区建设的重要内容”。但其具体内涵究竟是什么，在国民教育体系或终身教育体系中又究竟处于一个怎样的位置，即“身份”的困惑与“功能”的界定，仍都处在一种虚无缥缈的迷雾中，没有一个清晰而明确的定论。
二、无固定经费来源，导致设施运作艰难
自社区教育创建伊始，政府就在各种政策文件中强调财政经费的投入，同时要求通过实体办学来推动与教育、文化、科研等各类资源的优化配置，这也是构建横向连接、纵向贯通的终身教育体系的前提条件与基础。然而，这一保障措施却一直处在制度缺失、规模有限甚至局部空白的状态，其根本原因就是因为没有建立经费投入的有效机制。
（一）经费来源单一，总体投入不足
我国自2000年开始推进社区教育实验工作，《关于在部分地区开展社区教育实验工作的通知》明确指出“要制定规章制度，保障投入”（教育部职业教育与成人教育司， 2000）。2004年，《关于推进社区教育工作的若干意见》再次明确社区教育实验区的经费投入，须按“常住人口人均不少于1元”的标准予以投入（教育部， 2004）。2010年，这一标准在《社区教育示范区评估标准（试行）》中得到进一步的提高，如规定区（县、市）财政按“不低于2元的标准”设立社区教育专项经费，在“经济发达地区可以适当增加”（教育部办公厅， 2010）。但若以潜在受教育人口，也即社区常住人口计算，社区教育的经费需求都要远高出义务教育。即使这一远不足以满足社区教育实际发展需求的经费标准也未能成为我国社区教育经费投入的基本尺度，上述所列标准只是局限在一些实验区或示范区内施行。但即便这样，投入的状况也是林林总总，经济较为发达的地区有超过人均12元的，而经费为零的欠发达地区也不在少数。据统计，我国近年来教育经费的总投入约占GDP的3.59%，其中用于义务教育的占50%，用于高等教育的占45%，剩余5%的经费还要去拨付学前教育、职业教育等，最终只有极少部分被用于社区教育（张丹海，汪明骏， 2010， pp. 149-162）。无疑，社区教育经费的短缺已成为全国性问题。此外，社区教育经费增长速度也十分缓慢，年增长幅度非常小。调查统计显示，增长率高于国家财政收入和中央财政收入的仅为极少数地区，而大部分地区则处于零增长或少于10%的低增长状态（张丹海， 汪明骏， 2010），且基本依靠政府的单一投入。
表1是对上海市五个中心城区五年间社区教育日常经费来源的比较，从中可以发现，其政府财政投入一般都要达到70%以上（张丹海， 汪明骏， 2010， pp. 149-162）。这样一种单一性的经费投入具有很大的不确定性，不仅极大地加重了政府的财政负担，而且政府的财政投入一旦减少或无力支撑，则社区教育发展就立刻会陷入停顿乃至倒退的境地。
为改变以上现状，教育部等九部门于2016年联合印发了《关于进一步推进社区教育发展的意见》，再次强调加强“社会资本、自然人、法人或其他組织”对社区教育发展的支持力度，建立“政府投入、社会捐赠、学习者合理分担”的经费筹措机制。（教育部等， 2016）但就目前来看，政府单一型的投入机制且投入规模有限的状态仍难以改变。
（二）基础设施匮乏，开放程度低下
当下社会处在全面实现小康社会的攻坚阶段，尤其是面对城镇化、老龄化、国际化程度加速的现状，社区教育也被要求服务于更为广泛的对象，同时承担更为多样的目标。而创建适合当前、当地情况的社区教育设施及学习平台则是确保这一目标得以实现的必要条件。目前，我国社区教育平台建设主要依赖两方面的拓展，一是建设社区教育三级办学实体，二是推动既有资源的整合与开放。虽然这两个方面的开展在我国都取得了不同程度的成果，但距离满足全体社区居民的教育需求显然还相去甚远。
如在平台建设中，社区教育网络是一个有效途径。在教育部《关于推进社区教育工作的若干意见》中，第一次提及社区教育网络的建设，并指出要建设“以区、县社区学院或社区教育中心为龙头，以街道、乡镇社区学校为骨干，以居委会（村）教学点等为基础”的三级实体网络（教育部， 2004）。 除此以外，教育部还在2015年提出了设施建设的具体目标，副省级城市、地级以上城市专门社区教育机构或设施的建设比例要分别达到70%和40%。据统计，上述目标在全国实验区和示范区已经取得了初步进展。如2013年全国已经在实验区和示范区建成区级社区教育中心180个、街道（乡镇）社区学校1，744个、居委会（村）教学点（学校）22，097个（如图1）。（杨志坚， 张少刚， 2015， pp. 80-100）以上统计数据表明，实验区、示范区的社区教育三级办学体系已经基本形成，并且重心正在不断下移。然而，非实验区或非示范区的社区教育实体建设的情况则仍不乐观。目前虽然尚没有具体统计数据，但汇集各种信息资料可以发现其滞后状况十分严重，有不少地区甚至还处在空白状态。 如果仅就实验区、示范区所形成的三级社区教育实体设施来看，其是否已经可以满足社区居民对终身学习需求的答案也是否定的。因为就一所相应设施所对应的居民人数来看，一个区级社区教育中心大约需要关注45.42万人的学习需求，一个街镇（乡镇）社区学校需要关注1.67万人的学习需求，一个居（村）委会社区学习点也需要关注近3，000人的学习需求。如再粗略换算，每人应该拥有区级社区教育中心的面积约为0.02平方米，街道（乡镇）社区学校的面积约为0.03平方米，居（村）委会教学点面积约为0.04平方米。也就是说，即便是在社区教育较为发达的实验区、示范区，要达到社区教育设施为本地居民教育与学习服务的目标也仍然是一件任重而道远的事情。（杨志坚， 张少刚， 2015， pp. 80-100）
三、无专业人员培养路径、导致专业队伍涣散匮乏
社区教育队伍，泛指从事社区教育工作的相关人员，它是开展社区教育的重要资源与主干力量，其质量水准与专业化程度直接决定社区教育的成败。我国社区教育工作者队伍的构成包括专职人员、兼职人员和志愿者三个部分。其中，专职人员指直接开展社区教育的管理者与工作人员，包括专门从事社区教育教学、教务或教辅的教师；兼职人员指在各级各类社区教育机构中兼职的专业课教师及相关人员；志愿者指以个体或组织名义志愿从事社区教育服务的各类人员。目前，我国社区教育工作者队伍不仅面临总量匮乏、来源分散、素质不高等突出问题，而且在岗位设置、职责定位、技能要求、培训途径等方面也遭遇严重瓶颈，尤其是专业技能的培养、职称职务的升迁和评定、薪酬待遇的确定等都处于难以为继的尴尬境地。
（一）人员来源分散，无准入机制
社区环境的多元性和个性化，决定了社区教育发展需求的多样化与复杂性，这就要求社区教育工作者的教育理念和知识结构都应有一个较高的水准，即不仅需要懂教育，更需要懂社区教育，因此社区教育工作者的专业化问题尤为重要。
但现实的状况却是，社区教育的专职人员，尤其是管理者的任用，大多依赖于教育部门的派遣或社区内其他行业人员的转聘。对此，教育部曾在2000年、2004年先后印发过《关于在部分地区开展社区教育实验工作的通知》和《教育部关于推进社区教育工作的若干意见》。前者对社区教育工作者队伍的来源作了规定，即可以从“区（县）、街道（乡镇）、居委会（村）现有教育单位的部门人员、学校师资，其他单位的科研人员、专家、学者和离退休人员以及有一技之长的人员”中予以选用；后者则对志愿者队伍的作用与构成进行了界定，“专职人员为骨干，兼职人员和志愿者为主体”，“专职人员依赖既有教育行政管理人员和教师队伍统筹解决，兼职人员则通过充分调动社区内各行各业人员的积极性而使之成为重要力量”（教育部职业教育与成人教育司， 2000）。
受上述文件的影响，包括实验区、示范区在内，各地社区教育的专职人员基本都是由教育事业单位或其他与教育有关的行政部门转岗而来，其中从中、小、幼等普教系统转岗而来的尤为普遍。比如，上海市闸北区自2001年起先后五次從各中、小、幼及其他教育事业单位挑选教师组建该区社区教育辅导员队伍；天津市河西区从学校中抽调中青年教师作为社区学校专职教师；哈尔滨市南岗区则制定了“选派制度”，从中小学抽调精干校级后备干部进驻街道办事处作为社区教育的负责人，同时选派教师作为社区教育的专职教师（李佳萍， 2014）。
需要强调的是，社区教育不是正规学校教育，与其他教育领域相比具有自身鲜明的特点，因此转岗而来的人员进入社区教育领域以后所表现出的对岗位的不适应、不胜任与不投入的情况十分普遍。而依赖其他教育形态的工作思路与主观意志来推进社区教育，造成了现今社区教育普遍存在的“学校化”“课程化”“大纲化”的所谓三化僵局。因此，如何解决专职人员的培养、选拔与准入机制的制定等问题，已经成为社区教育能否持续、稳定发展的关键之举。
（二）岗位无认定序列，职称无评聘途径
所谓专业准入指的是能否允许从业人员进入专业岗位的一道门槛，而岗位待遇、职称（职务）评聘则直接关系到在岗人员的工作积极性与专业稳定性。我国社区教育的专职人员，除极少数地区以外，大部分社区教育机构均未建立必要的准入制度，也未制定专门的职称序列与评聘办法；兼职人员与志愿者队伍，则更是缺乏有效的管理机制与奖惩激励制度，由此导致社区教育教学成效难以保证。
关于社区教育师资待遇及职务评聘，教育部于2004年、2016年先后出台的“若干意见”指出，社区教育队伍在“职务、职称、工资和进修等方面应与其他教育工作者一视同仁”。（教育部， 2004）而在职称序列与评聘方面，要求各省级教育行政部门根据《社区教育工作者岗位基本要求》①制定细则，并探索制定“社区教育志愿服务制度”（教育部等， 2016）。
虽然上述意见的出台对解决社区教育从业人员在专业准入及职称（职务）评聘方面的困境起到了指明方向的推进作用，但体制机制的不健全，尤其是作为人才培养的专门机构——大学，至今没有设置相关专业，没有制定具体培养计划，甚至没有有效参与社区教育发展的专业指导，这一从源头上就形成的制度缺陷，无疑为社区教育的健康、可持续发展带来了致命的弱点。现在各地的通常办法是，由社区学校或社区教育主管单位向转职换岗的从业人员授聘书或签订聘用合同，但因在专业人员培养的源头上就呈现出空白状态，加之在录用上又未实施严格的准入制度，直接导致目前社区教育从业者队伍的专业化程度低、素质参差不齐、整体开展效果不佳的弊端。加上兼职人员变动频繁、流失严重，更加剧了社区教育整体教学质量的不稳定。有调查数据表明，工作时间长达3-5年的兼职人员占整体社区教育志愿者的比例不足20%，而相当比例的兼职人员则因待遇低而在一个聘期结束后选择离开。兼职人员队伍的不稳定也同样加剧了社区教育满意度的降低。（李佳萍， 2014）
（三）培养无专门路径、进修无专项计划 如上所述，社区教育是一个专业性极强的领域，不同于传统学校教育，不仅服务的对象老少兼有，工作内容包罗万象，而且教育内容与方式也极其多元而繁杂。因此，其从业人员不仅要具有教育学、管理学、社会学、运筹学、领导学等方面的专业知识，而且还要拥有广博的文化知识与组织才能。
2013年，教育部第一次对社区教育工作者的岗位设置和岗位要求提出了指导意见，指出社区教育工作者（前文提及的社区教育专职人员），须分为社区教育的管理人员和专职教学人员两类。前者系指社区教育管理的工作人员，具体负责管理、引领、落实、督导社区教育的发展，因此要求具有社区教育的基本理论知识、管理的基本方法，并具备大学专科以上的学历及一定程度的管理工作经验。后者则指专职从事社区教育教学、理论研究和学习辅导等工作的专业人员，包括了各类社教机构的在职教师，他们在协助管理者开展日常工作的同时，还负责承担具体的教学工作，因此要求具有教师资格，并具备一定的社区教育专业理论、业务能力和课程教学研究的能力，同时需要具备一至两门适合社区培训的专业理论知识和技能。（教育部职业教育与成人教育司， 2013）上述规定虽然对完善社区教育的专业队伍迈出了重要的一步，但由于仍然没有在源头上建立专业的培养路径，没有形成职业提升的基本制度，而单纯依靠由其他机构转岗而来的人员，要想完全胜任或满足以上领域的专业特质，则几乎是不可能的。简言之，在培养路径基本缺失的状况下，以上要求实际上也就成了一句空话。虽然在2016年教育部等九部门出台的“意见”中开始鼓励高等学校、职业学校开设相关专业，并引导相关专业毕业生从事社区教育工作，同时要求加大社区教育队伍的培训力度，探讨建立志愿服务体系的可能（教育部， 等， 2016），但在笔者看来，上述意见都还只是一种探讨式的建言，社区教育因为整体法律框架中缺失对其基本性质与基本地位的认定，而单纯依靠政府某些部门的一个不具约束力的行政意见就想改变现状，看来这也只是一个无奈之举而已。
四、走出社区教育“三无”困境的若干对策建议
为了走出社区教育的“三无”困境，实现社区教育在民众精神文明素养培育与和谐社会构建过程中的应有作用，笔者特提出以下对策建议。
（一）加快立法进程，明晰社区教育功能定位并做好制度的顶层设计
要实现社区教育的可持续发展，尤其是达成全面繁荣、均衡布局的既定目标，就必须坚持做好制度性的顶层设计，明确社区教育在教育体系中的定位。
一方面就社区教育的功能定位而言，虽然各种解释与描述众说纷纭，但一些关键性的共识正在形成，比如：终身教育应是每个公民应该享有的基本权利；国家应负起统合教育资源、提供学习机会的责任；社区教育不应以经济性或功利性的发展目标为导向，而要着力推动个体实现以提升精神品质为目的的价值转换。上述共识的形成非常重要，对明晰社区教育的基本功能与内涵，尤其是推动专项法律的制定、完善或修订，都将起到理论奠基的重要作用。
另一方面，就社区教育的顶层设计来看，自终身教育思想在我国普及以来，尤其是伴随实验区、示范区实践探索的推进，基层的社区教育已取得巨大进展，但同时也面临更多难以突破的困境与障碍，比如社区教育行政体制机制的建立与归属问题、社区教育工作者的培养与职称系列的专设问题、社区教育设施的经费来源与具体运作问题等，都需要在制度层面尤其是通过国家专项立法的途径进行大刀阔斧的改革與明确规定才能解决。然而，立法又是一个极其慎重与细致的工作，尤其是涉及社区教育的立法，必须要厘清社区教育与学校教育及其他教育形态之间的关系，还必须明确社区教育在整个终身教育体系中的地位与作用（如图2），并对社区教育的设施建设、人员培养、经费来源等作精准把握与设计。而上述涉及立法的基本内容都需要实践层面的经验支持，最终凝聚智慧、形成共识才能落实于立法的框架与条款的制定之中。为加快这一进程，建议在国家层面组建社区教育专项立法起草小组，通过顶层设计有力推动社区教育相关法律的早日制定。
（二）建立专项经费投入机制，保障资源有效供给
社区教育能否在实践中发挥更大作用，持续稳定的经费保障是尤为关键的因素。建议在教育部和人社部设立社区教育的专项财政拨款机制，明确社区教育在国家和地方财政中应该占的固定比例。之所以建议由教育部和人社部两部门合力，是因为基层的社区教育基本由地方政府托管，教育部门大都只提供人力的支援。再就拨款机制的具体内容而言，可以按照社区常住人口进行分类划拨，如可以以地区经济发展程度的高低为依据划分为一元以上（含一元）、五元以上（含五元）、十元以上（含十元）三个档次，各地则可根据实际情况进行经费档次的申请。社区教育一旦得到固定经费的支持，全民终身学习的促进和个性化发展的需求就可以得到基本的满足与保证。
除了政府出资以外，我们还应充分动员社会力量，挖掘社区资源。对此可以通过地方政府的协调与统筹，对辖区内的各种教育资源予以统筹与调配。积极利用现代化技术手段，如大数据、云计算等互联网平台的构建，可以使教育资源得到更加有效和均衡的利用。对此建议有条件的地区可以建设社区教育资源共享平台，通过集中调配、有效利用的手段，确保社区教育资源供给的均衡、市场运营与公益服务的均衡、城乡分布的均衡、年龄人群的均衡等，使社区教育的资源生生不息、络绎不绝。
（三）制定准入与培养机制，不断提升社区教育工作者的专业水平
从事社区教育的工作人员是保障社区教育顺利开展的专职群体，这个群体只有在工作环境中始终保持高度的专业性，才能有效提升社区教育的质量并满足基层民众的教育需求。
为保证社区教育专职队伍的专业化水平，首先必须在源头上开拓专业化培养路径。国外社区教育领域的专职人员都系大学培养，因此建议我国在高等教育学科领域增设社区教育学的专业。在初始阶段可以先由部分有条件的师范类院校予以试点，待学科建设、课程设置成熟以后再予推广。其次是建议建立社区教育从业人员的上岗准入制度。换言之，任何一个与社区教育有关的工作岗位都必须通过资格审查、现场面试及试用期考察的过程才能录用。就准入门槛而言，不仅申请者必须具有大学本科以上学历，而且必须至少接受60学时与社区教育有关的课程研修或在基层社区有半年以上实习经历的人员才能被视为具有基本的资格。为了有效稳定社区教育工作者的队伍，还必须建立在职培训和专项职称评定的制度。建议社区教育工作者的在职培训纳入岗位职称考核的细则，并规定每年不少于一星期、每五年不少于一个月的集中培训。培训可由相关大学或社区教育指导机构邀请业内资深专家承担，并逐渐形成培训的课程教学体系。 鉴于任何一个教育专门岗位都应具备相应职岗名称的做法，对于专职的社区教育工作者的职岗名称也应予以考虑。在日本，相应的社区教育设施是公民馆，从事公民馆工作的称为公民馆主事，即主持此项工作的专门人士。韩国则统称平生教育士（平生教育即终身教育之意），“士”为一种专门行政职务。我国有称为社区教育专干、社区教育指导师、社区教育推进师的，现在一般统称为“老师”。但社区教育工作者的日常任务是组织策划各种活动，同时对社区教育设施进行管理，课程教学的承担则在少数。因此，如何进行适当的职业冠名也是今后需要专门讨论的话题。
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收稿日期：2017-12-04
定稿日期：2018-03-26
作者简介：吴遵民，博士，教授，博士生导师，华东师范大学教育学部（200062）。
赵华，硕士，上海市徐汇区社区学院（200062）。
责任编辑 郝 丹