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摘要：中国社会管理体制的创新对于和谐社会建设的意义是显而易见的，因为社会管理的根本目标是建立一个开放、自由、民主、公平、平等、和谐的社会，而创新社会管理体制，是维护社会和谐稳定的起始点和基础。作为社会管理的其中一种实现途径即社会组织，在社会管理中扮演着执行者的角色，这是从传统社会组织的角度出发，例如政府，就是一个称职的履行社会管理的社会组织角色。随着社会的发展，社会管理事务千头万绪，传统的社会组织呈现出力不从心的局面，新型的社会组织来承担一部分过去由传统社会组织承担的职责，就显得尤其的重要。但是传统的管理机制已经根深蒂固，在新型社会组织更好的发挥应有的社会管理作用之前，我们有必要探索出新的管理机制。
关键词：管理体制；创新；探析
一、社会组织目前的发展阻碍——社会组织管理体制
当前社会组织发展困难的制度性原因可以归结为：（1）登记注册门槛过高，采取“一刀切”式的登记管理制度，许多民间组织由于难以找到业务主管单位而被迫选择工商登记甚至不登记，即便是有业务主管单位，也由于缺乏约束与考核的具体措施，主管单位不能按照相关要求对社会组织进行培育和监管；（2）登记机关没有足够的力量考核评估数量庞大、性质各异的社会组织，大量没有登记却仍然在开展活动的社会组织，处于“非法组织”身份的尴尬地位；（3）由于法律地位不明确，不能被各级党委、政府充分认可，导致这些组织得不到应有的扶持和奖励，许多社会组织做着与本组织宗旨相违背的工作去迎合管理部门的需求，否则就无法生存下去，难以做大做强。这些是所有社会组织发展困难的共同原因，也是主要原因，虽然部分组织还可能因为其他困难而难以维持发展，但是总的来看，最根本的还是因为旧的社会组织管理体制形成的制度性障碍的存在。“双重管理体制”虽然在一段时间内为社会稳定和发展发挥了积极的作用，但是该体制是以限制社会社会组织发展为出发点，给本来就力量不足的新生社会组织建起来高高的“门槛”，社会组织连门都无法进入，又何谈其发挥社会功效呢。
二、地方政府的探索——某社会组织管理创新
（一）某社会组织管理创新成果
从2008年开始，该区便着手大力探索城市管理改革创新。（1）作为社会组织，来自于民间，服务于民间，所以成立社会组织管理局，挂靠区民政局，这样的举措，在全国，也是首创之举。（2）不仅是专门设立主管部门，区党委和政府，还从街道管理体制、社区治理机制改革出发，先后出台了关于培育和发展社会组织、政府购买、社会组织监管、社会组织评估等方面的政策文件，目的就在于为社会组织的发展和发挥积极作用，提供更好的制度环境和资金环境。（3）从街道职能转变、社区角色回归、社会组织激活、推行政府购买公共服务、评定培育与监管并重方面做出改革创新，为锦江区社会组织的创立和成长提供了制度性环境。（4）尤其率先探索登记管理模式，从入口取得突破，对辖区内所有社会组织进行分类，实行社会组织“登记备案双轨制”①。（5）分类管理，也是锦江区在改革创新过程中的成果之一。该区目前共有547个社会组织，其中登记类261个、备案类286个，主要分布在公益服务类、社会事务类、文化体育类、慈善救济类、社区维权类五大类社会组织中。（6）不仅如此，针对备案组织的成长需求，职能部门对所有组织评定等级，即使是备案组织，只要等级符合，也能通过竞标方式获取政府公共服务购买的机会，再通过 “孵化”模式，备案组织慢慢成长并具有登记资格，最后成为登记组织。
（二）登记备案双轨制
在前面对社会组织管理创新的梳理中，提出制度性障碍是社会组织管理创新的关键点，所以冲破社会组织双重管理体制的束缚是首要问题也是取得创新的制胜点。锦江区党委、政府全面考察，召开专门会议，听取各方意见，决定率先从社会组织“登记门槛”来下手，提出“登记备案双轨制”的新的社会组织登记办法。在2010年3月，在辖区内7个街道试点新的登记办法，对符合条件的社会组织依法予以登记注册，对尚未达到登记条件的社会组织实行街道办备案并进行管理。这样一来，不但解决了过去“非法社会组织”的尴尬境地，并且备案组织还能通过评估等级获得政府购买服务的机会。备案组织有了发展的资源，它们的发展速度也就越来越快，并能够最终达到登记要求，成为注册组织。“登记备案双轨制”的实施，在2010年这一年内，就取得了显著的成效，登记备案的组织增加了80多个。
降低登记门槛，该区的做法不是全国首例，但是创新登记制度的做法却是仅此一家。该区对于备案组织的发展并不是备案后就完事，而是注重对备案组织的培育，打造针对备案组织的“孵化”模式——锦江区市民中心，对全区公益性强、社会急需、运营规范的社会组织进行专业化、全方位的孵化培育。现在已有数十家备案类组织被挑选出来，进入实施“孵化”。市民中心为社会组织提供免费的办公地点和设施。这样一种整合运作，使得全区社会组织有了一个共同的平台，使得他们可以有一个良好的工作环境，交流与合作的平台，进而促进全区社会组织的发展，社会组织的发展必然会提升服务质量，最终服务于全区乃至全市人民。
（三）社会组织评估定级与政府购买服务并举
对社会组织进行评估定级，一方面是对社会组织有一个全面的掌握，另一方面也是职能部门合理培育社会组织的依据。只有对社会组织的情况有一个详细的了解，职能部门才能选择合适的方式培育社会组织。总体来说就是，保证登记注册组织的良好发展，大力促进备案组织的快速成长，并最终成为注册组织。值得一提的是该区在民政部对社会组织评估管理的指导下，结合本地区实际情况，制定了详细适宜的评定与监管办法，在以“一手抓培育发展，一手抓监督管理”作为保障社会组织健康发展的指导方针下，出台《某区社会组织评估实施办法》，成立由区职能部门、街道办事处、专家和社区群众四方参与的社会组织评估机构，评估定级在前，购买服务在后。评估结果分为5个等级，依次为5A级，4A级，3A级，2A级，1A级，A级越多，表示社会组织总体水平越高。等级的划分一方面方便了对辖区内社会组织的掌握管理，另一方面也方便了社会组织购买服务的资质审核，为政府部门提供参考依据，同时也能表明社会组织的发展程度。这样一种量化手段，也是监管的一种有效途径，政府定期对社会组织评估，只有那些优良的社会组织才能获得更高的等级，对于购买服务的要求也是等级高者优先，所以这样一种措施促使了社会组织不断提升自己的服务能力，争取获得最高的等级。进一步促进全区社会组织的发展。 2009年12月，该区下发《政府向社会组织购买服务项目指导目录的通知》，《通知》要求，“要进一步加大政府购买公共服务力度，充分发挥社会组织在提供公务服务领域中的积极作用，调动社会组织参与社区公务服务、承接政府购买服务项目的积极性，形成社区公共服务供给主体多元化的格局”。以社会管理、社会事务、基础设施建设和环保等七大类共25个服务项目为目录，明确要求向社会组织购买服务。定期发布政府购买服务的需求信息，引导动员符合条件的社会组织承接服务项目。转变已往社会组织求政府给项目的“乞求”式不平等关系，形成政府和社会组织平等的合作伙伴关系。2010年该区用于购买公共服务资金就高达数千万元，而且正逐步纳入区财政预算，并逐年增加数额。这一举措，为许多备案社会组织提供了发展的关键资金，同时传统的招标方式，形成了社会组织间的竞争环境，社会组织只有不断提升服务质量才能生存下去，这样也就整体提升了辖区内社会组织的质量。
（四）创造一个良好的制度性环境
锦江区从培育和发展社会组织、政府购买服务、社会组织监管和社会组织评估四大方面出台了一系列文件以及配套措施。同时，该区政府不仅着眼于社会组织自身的发展，还从与社会组织发展息息相关的街道和社区着手改革。自2008年6月开始，率先改革街道办职能转变，改变街道已往无所不包的工作身份，转变为负责基层党建、城市管理、公共服务、社会建设、安全监督、应急管理、社会稳定、社会治安综合管理8个方面，将工作重心从发展经济转移到强化公共服务和社会管理。随后又探索社区新型治理机制，锦江区创新“社区小单元治理”推动了和谐社区建设，构建起院落党支部“一辕牵引”、院落议事会和自管小组“两翼平衡”的治理模式。街道办与社区的积极转变，为社会组织，尤其是社会组织的发展创造了配套的环境作用。
三、结语
我们看到从国家层面到地方实践，都在努力探索社会组织的发展，尤其是政府与社会组织的关系处理，以及各自应当扮演的角色。前面提到的一些实例，表明政府对于社会组织的自立发展开始松动，但是我们应当明白，作为长期处在一元体制下的管理层，对既得利益的转移是需要决心和时间的。一方面随着社会的发展，需求的不断增加，客观上迫使政府层面做出让步。另一方面，作为社会组织，也应当恪守职责，让社会和政府看到实实在在的成效。同时对于道路的探索，不仅仅是政府的责任，作为社会组织也应该投入到探索的实践中去。（作者单位：四川省社会科学院研究生学院）
注解：
①“登记备案双轨制”：指对于尚未达到登记条件的社区社会组织可在街道办备案，对符合条件的社会组织，依法予以登记。
参考文献：
[1]郎友兴，汪锦军，徐东涛. 社会管理体制创新研究论纲[J]. 浙江社会科学，2011，（4）
[2]刘学侠. 我国非政府组织的发展路径[J]. 中国行政管理，2009，（4）
[3]何增科. 论改革完善我国社会管理体制的必要性和意义——中国社会管理体制改革与社会工作发展研究之一[J]. 毛泽东邓小平理论研究，2007，（8）
[4]何云峰，孟祥瑞. 政府对新生社会组织的催化与公共服务社会化[J]. 上海师范大学学报（哲学社会科学版），2011，（4）
[5]郑琦. 美国政府与社会组织的关系演进[J]. 社会主义研究，2012，（2）
[6]甘肃省民政厅课题组，沙仲才，袁同凯，建宏，王进财. 社会组织与政府关系模式研究[J]. 甘肃社会科学，2009，（5）
[7]周春霞. 浅析社会组织与政府关系发展的新特点[J]. 社会主义研究，2010，（6）
[8]白景坤. 我国社会组织管理体制改革的目标及路径探析[J]. 理论探讨，2010，（2）
[9]覃国慈. 关于社会管理体制创新的思考[J]. 江汉论坛，2011，（8）
关键词：管理体制；创新；探析
一、社会组织目前的发展阻碍——社会组织管理体制
当前社会组织发展困难的制度性原因可以归结为：（1）登记注册门槛过高，采取“一刀切”式的登记管理制度，许多民间组织由于难以找到业务主管单位而被迫选择工商登记甚至不登记，即便是有业务主管单位，也由于缺乏约束与考核的具体措施，主管单位不能按照相关要求对社会组织进行培育和监管；（2）登记机关没有足够的力量考核评估数量庞大、性质各异的社会组织，大量没有登记却仍然在开展活动的社会组织，处于“非法组织”身份的尴尬地位；（3）由于法律地位不明确，不能被各级党委、政府充分认可，导致这些组织得不到应有的扶持和奖励，许多社会组织做着与本组织宗旨相违背的工作去迎合管理部门的需求，否则就无法生存下去，难以做大做强。这些是所有社会组织发展困难的共同原因，也是主要原因，虽然部分组织还可能因为其他困难而难以维持发展，但是总的来看，最根本的还是因为旧的社会组织管理体制形成的制度性障碍的存在。“双重管理体制”虽然在一段时间内为社会稳定和发展发挥了积极的作用，但是该体制是以限制社会社会组织发展为出发点，给本来就力量不足的新生社会组织建起来高高的“门槛”，社会组织连门都无法进入，又何谈其发挥社会功效呢。
二、地方政府的探索——某社会组织管理创新
（一）某社会组织管理创新成果
从2008年开始，该区便着手大力探索城市管理改革创新。（1）作为社会组织，来自于民间，服务于民间，所以成立社会组织管理局，挂靠区民政局，这样的举措，在全国，也是首创之举。（2）不仅是专门设立主管部门，区党委和政府，还从街道管理体制、社区治理机制改革出发，先后出台了关于培育和发展社会组织、政府购买、社会组织监管、社会组织评估等方面的政策文件，目的就在于为社会组织的发展和发挥积极作用，提供更好的制度环境和资金环境。（3）从街道职能转变、社区角色回归、社会组织激活、推行政府购买公共服务、评定培育与监管并重方面做出改革创新，为锦江区社会组织的创立和成长提供了制度性环境。（4）尤其率先探索登记管理模式，从入口取得突破，对辖区内所有社会组织进行分类，实行社会组织“登记备案双轨制”①。（5）分类管理，也是锦江区在改革创新过程中的成果之一。该区目前共有547个社会组织，其中登记类261个、备案类286个，主要分布在公益服务类、社会事务类、文化体育类、慈善救济类、社区维权类五大类社会组织中。（6）不仅如此，针对备案组织的成长需求，职能部门对所有组织评定等级，即使是备案组织，只要等级符合，也能通过竞标方式获取政府公共服务购买的机会，再通过 “孵化”模式，备案组织慢慢成长并具有登记资格，最后成为登记组织。
（二）登记备案双轨制
在前面对社会组织管理创新的梳理中，提出制度性障碍是社会组织管理创新的关键点，所以冲破社会组织双重管理体制的束缚是首要问题也是取得创新的制胜点。锦江区党委、政府全面考察，召开专门会议，听取各方意见，决定率先从社会组织“登记门槛”来下手，提出“登记备案双轨制”的新的社会组织登记办法。在2010年3月，在辖区内7个街道试点新的登记办法，对符合条件的社会组织依法予以登记注册，对尚未达到登记条件的社会组织实行街道办备案并进行管理。这样一来，不但解决了过去“非法社会组织”的尴尬境地，并且备案组织还能通过评估等级获得政府购买服务的机会。备案组织有了发展的资源，它们的发展速度也就越来越快，并能够最终达到登记要求，成为注册组织。“登记备案双轨制”的实施，在2010年这一年内，就取得了显著的成效，登记备案的组织增加了80多个。
降低登记门槛，该区的做法不是全国首例，但是创新登记制度的做法却是仅此一家。该区对于备案组织的发展并不是备案后就完事，而是注重对备案组织的培育，打造针对备案组织的“孵化”模式——锦江区市民中心，对全区公益性强、社会急需、运营规范的社会组织进行专业化、全方位的孵化培育。现在已有数十家备案类组织被挑选出来，进入实施“孵化”。市民中心为社会组织提供免费的办公地点和设施。这样一种整合运作，使得全区社会组织有了一个共同的平台，使得他们可以有一个良好的工作环境，交流与合作的平台，进而促进全区社会组织的发展，社会组织的发展必然会提升服务质量，最终服务于全区乃至全市人民。
（三）社会组织评估定级与政府购买服务并举
对社会组织进行评估定级，一方面是对社会组织有一个全面的掌握，另一方面也是职能部门合理培育社会组织的依据。只有对社会组织的情况有一个详细的了解，职能部门才能选择合适的方式培育社会组织。总体来说就是，保证登记注册组织的良好发展，大力促进备案组织的快速成长，并最终成为注册组织。值得一提的是该区在民政部对社会组织评估管理的指导下，结合本地区实际情况，制定了详细适宜的评定与监管办法，在以“一手抓培育发展，一手抓监督管理”作为保障社会组织健康发展的指导方针下，出台《某区社会组织评估实施办法》，成立由区职能部门、街道办事处、专家和社区群众四方参与的社会组织评估机构，评估定级在前，购买服务在后。评估结果分为5个等级，依次为5A级，4A级，3A级，2A级，1A级，A级越多，表示社会组织总体水平越高。等级的划分一方面方便了对辖区内社会组织的掌握管理，另一方面也方便了社会组织购买服务的资质审核，为政府部门提供参考依据，同时也能表明社会组织的发展程度。这样一种量化手段，也是监管的一种有效途径，政府定期对社会组织评估，只有那些优良的社会组织才能获得更高的等级，对于购买服务的要求也是等级高者优先，所以这样一种措施促使了社会组织不断提升自己的服务能力，争取获得最高的等级。进一步促进全区社会组织的发展。 2009年12月，该区下发《政府向社会组织购买服务项目指导目录的通知》，《通知》要求，“要进一步加大政府购买公共服务力度，充分发挥社会组织在提供公务服务领域中的积极作用，调动社会组织参与社区公务服务、承接政府购买服务项目的积极性，形成社区公共服务供给主体多元化的格局”。以社会管理、社会事务、基础设施建设和环保等七大类共25个服务项目为目录，明确要求向社会组织购买服务。定期发布政府购买服务的需求信息，引导动员符合条件的社会组织承接服务项目。转变已往社会组织求政府给项目的“乞求”式不平等关系，形成政府和社会组织平等的合作伙伴关系。2010年该区用于购买公共服务资金就高达数千万元，而且正逐步纳入区财政预算，并逐年增加数额。这一举措，为许多备案社会组织提供了发展的关键资金，同时传统的招标方式，形成了社会组织间的竞争环境，社会组织只有不断提升服务质量才能生存下去，这样也就整体提升了辖区内社会组织的质量。
（四）创造一个良好的制度性环境
锦江区从培育和发展社会组织、政府购买服务、社会组织监管和社会组织评估四大方面出台了一系列文件以及配套措施。同时，该区政府不仅着眼于社会组织自身的发展，还从与社会组织发展息息相关的街道和社区着手改革。自2008年6月开始，率先改革街道办职能转变，改变街道已往无所不包的工作身份，转变为负责基层党建、城市管理、公共服务、社会建设、安全监督、应急管理、社会稳定、社会治安综合管理8个方面，将工作重心从发展经济转移到强化公共服务和社会管理。随后又探索社区新型治理机制，锦江区创新“社区小单元治理”推动了和谐社区建设，构建起院落党支部“一辕牵引”、院落议事会和自管小组“两翼平衡”的治理模式。街道办与社区的积极转变，为社会组织，尤其是社会组织的发展创造了配套的环境作用。
三、结语
我们看到从国家层面到地方实践，都在努力探索社会组织的发展，尤其是政府与社会组织的关系处理，以及各自应当扮演的角色。前面提到的一些实例，表明政府对于社会组织的自立发展开始松动，但是我们应当明白，作为长期处在一元体制下的管理层，对既得利益的转移是需要决心和时间的。一方面随着社会的发展，需求的不断增加，客观上迫使政府层面做出让步。另一方面，作为社会组织，也应当恪守职责，让社会和政府看到实实在在的成效。同时对于道路的探索，不仅仅是政府的责任，作为社会组织也应该投入到探索的实践中去。（作者单位：四川省社会科学院研究生学院）
注解：
①“登记备案双轨制”：指对于尚未达到登记条件的社区社会组织可在街道办备案，对符合条件的社会组织，依法予以登记。
参考文献：
[1]郎友兴，汪锦军，徐东涛. 社会管理体制创新研究论纲[J]. 浙江社会科学，2011，（4）
[2]刘学侠. 我国非政府组织的发展路径[J]. 中国行政管理，2009，（4）
[3]何增科. 论改革完善我国社会管理体制的必要性和意义——中国社会管理体制改革与社会工作发展研究之一[J]. 毛泽东邓小平理论研究，2007，（8）
[4]何云峰，孟祥瑞. 政府对新生社会组织的催化与公共服务社会化[J]. 上海师范大学学报（哲学社会科学版），2011，（4）
[5]郑琦. 美国政府与社会组织的关系演进[J]. 社会主义研究，2012，（2）
[6]甘肃省民政厅课题组，沙仲才，袁同凯，建宏，王进财. 社会组织与政府关系模式研究[J]. 甘肃社会科学，2009，（5）
[7]周春霞. 浅析社会组织与政府关系发展的新特点[J]. 社会主义研究，2010，（6）
[8]白景坤. 我国社会组织管理体制改革的目标及路径探析[J]. 理论探讨，2010，（2）
[9]覃国慈. 关于社会管理体制创新的思考[J]. 江汉论坛，2011，（8）