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摘要：在现代化进程的建设当中，一些县级城市控制性详细规划实施存在着问题。造成这样的结果是规划管理与规划技术等多个因素共同影响的。本文基于规划的技术角度出发，对现行县级城市实施中出现的问题进行总结，并提出相应的对策和建议。
关键词：县级城市；城市规划实施；控制体系；密度分区；行动规划
0 引言
随着我国近年来现代化建设的迅速发展，城市的发展进入了一个多个利益主体间互相竞争以共求发展的时期。随着城市化进程的进行，县级城市的发展也越来越快，但是，由于县级城市各规划主体之间地位及信息不对等、县级城市经济基础较弱、发展经济与环境影响和群众利益产生冲突等多方面的原因，致使控制性详细规划在实施阶段产生了一系列的问题，这样下去会导致城市建设质量不高并影响城市的发展。如何做好此项工作成为人们需要解决的问题。下面就此进行讨论分析。
1 县级城市控规实施中存在的问题
（1）规划管理与实施不配套
（2）公共服务设施建设缓慢
（3）开发强度失调
（4）追求眼前利益缺乏整体考虑
2 解决规划实施层面问题的建议和对策
2.1 分层次的控制体系
2.1.1 传达整体控制的思路
在城市发展过程中，决策方（包括政府、公共部门和私人开发商）往往关心的只是具体项目的开展。而规划应当建立起这些具体的开发建设行为与城市发展目标和城市整体框架之间的相互关系，从“就地块论地块”的思维模式中跳出来。
整体控制，首先要强调整体观与系统观，将控规的编制与实施体系、市场开发行为统一考虑，通过城市——控制单元——街区——地块自上而下的控制体系，将总体规划中的城市发展目标、规模与容量、环境保护等宏观控制，逐步转化到具体地块的微观调控之中，以达到控规与上位规划的无缝对接。
2.1.2 各层次不同的控制重点
（1）城市层面。
以上位规划为依据，主要解决控规与上位规划的衔接、不同地区控规之间的协调，并研究城市总体层面的土地利用和建设开发，提出总体控制要求。其中包括总量控制与总量平衡，划分密度分区、高度分区等。依据总规的规划结构、功能分区、建设时序等，划定编制单元并确定编制单元的发展定位、规模容量、控制重点等。
（2）单元层面。
单元层面的重点在于将城市层面确立的控制要求分解与细化，重点确立每个单元的发展定位、功能构成、规模容量、密度分配、城市设施配给等方面，并结合城市“五线”与道路系统、绿地系统、市政工程的要求，为下一层级的控制提供指导。
（3）街区层面。
主要承接单元控制中对于街区的控制要求，对街区容量、土地利用、密度分配、五线控制、公共设施配给等内容进行落实。而对于街区控制指标，只侧重于人口容量、容积率、建筑高度几个重要指标。为地块指标制定、公共设施配套提供依据，并对街区内地块拆分合并提供容量控制。
（4）地块层面。
在地块控制层面，强调地块的产权所属，侧重于城市近期开发用地的控制。重点对用地性质、用地界线、用地面积、建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率、配套设施等八大指标和交通组织、建筑退界、城市设计等要素进行控制。
2.2 细化密度分区
县级城市的控规在实施过程中，常常出现调高容积率的情况。以某县城为例，该县城住宅用地面积为748hm2，居住人口35.7万人。若住宅用地容积率整体提高0.3，则城区居住人口将变为42.1万人，增加居住人口為6.4万人，相当于增加了两个居住区的人口。若住宅用地容积率整体提高0.5，则城区居住人口将变为46.4万人，增加居住人口10.7万人，相当于增加了一个大型居住片区（三个居住区）人口，在公共设施配给上则需增加区级公共服务设施配置。由此看出，如果一个片区的开发强度没有受到上一层级密度分区的制约，或不能与同一层级进行协调，将不仅影响到地块内环境的恶化，同时也会给公共服务设施配套带来重要影响。因此通过细化密度分区和施行层次化的分区制度，确保土地价值的充分实现和公共设施的有效利用。
（1）确立城市整体强度。
因各个城市面临建设用地的供给和需求前景的不同，应当根据城市的具体情况，采取合理可行的环境标准，确定城市整体密度。
（2）分析影响因子确定密度分区。
遵循微观经济学效率原则，以交通条件、公共服务区位和生态环境要素作为密度分区的基本影响因素。对这些要素的处理，可使用GIS手段对要素进行空间分析，赋予各影响因子不同权重，叠加得出各地块综合价值，并以此作为依据将城市空间划分为若干个密度分区。根据城市的生态、美学等原则，从城市设计、老城整治、历史文物古迹保护等角度出发对密度分区进行局部调整，以使得分区更加精细化。并通过与整体密度的校核，从而解决由于缺乏城市开发总量的控制，导致控规的开发容量超出预期的问题，使得城市用地功能得到有效利用。
（3）地块层面的密度分配。
地块层面上的密度分配是对密度分区更进一步的细化，但前提是不导致建筑总量的明显突破。在地块层面因土地用途、地块规模、交通条件和城市设计这四个方面的影响，密度可能会产生一定的变化。
2.3 强化营利性用地与公益性用地的差异化管理
2.3.1 引入开发商促进公益性用地的开发
城市公益性用地是指承载集体福利或者社会公共利益用途的各类城市用地的总称。它担负城市各种活动，为社会利益服务，促进社会平等、增进公众福利和引导城市可持续发展。对于县城发展而言，涉及公共利益用地的建设常常推进缓慢，例如某县城在控规实施阶段主要加大了对于医院、中小学等大型公共设施的投入，而对于投资回报不高的居住区级的文化活动站、卫生所、养老院、菜场等服务设施建设则陷入停滞，甚至一些用地被强占做了商业开发。产生这种问题的原因是多方面的，政府除了加强自身的监管、增加财政预算外，还可以借鉴国外的经验，对开发商的行为进行约束，以帮助政府共同建设。
此外，普通市民也可参与城市公益性用地决策，让政府部门了解市民公众关心的问题。并通过召开听证会、举办规划方案与设计方案展览、问卷调查等手段，让公众参与到规划中，共同监督管理公共设施的开发建设。
2.3.2 强化混合属性促进营利性用地的发展
“营利性”用地（主要包括零售商业、金融商务、餐饮旅馆、市场等）相比公益性用地而言有着明显的商业盈利属性，其用地的拍卖转让、开发建设方式完全受市场机制调节，并针对市场情况配置用地指标，政府仅对总体发展目标进行引导即可。因县级城市营利性用地发展层次低，在商业服务设施方面多以小型零售业为主，若大量土地单一性质使用，将不可避免造成服务能级低、缺乏吸引力等问题，无法惠及大众。
（1）混合用地确立的前提。
确保用地性质间没有影响或影响较低。功能混合产生的不利影响往往制约功能运用，对于影响的产生主要从环境影响以及文化生活习惯方面出发综合考虑。
其次，各功能对于环境要求相似，如商业设施与娱乐康体设施混合，这种对区位条件、开发强度、市场需求等方面要求均相近的用地，具有选址一致的可行性，适用混合配置。
第三，功能用途互利，各种功能的相互作用，混合配置可以为之带来更大利益。如大多数经营性公共设施综合布置可吸引人流，并为消费人群提供更多服务类型和选择。
（2）混合配置类型建议。
除了传统的商业、办公、酒店等功能与居住用地混合、零售商业用地与市场用地混合等模式外，对于一些满足上述混合前提的用地，规划方面可提出控制手段，尝试新的混合配置。
例如在岗位密集的公共活动中心区混合布局公寓或宿舍，可以有效减少通勤交通，与商务功能垂直混合还有助于预防夜间空城现象；还有如社会停车场用地，除了与绿地、广场用地混合以外，还可与大型公共设施用地混合，提高设施可达性与疏散能力并便于与其他交通方式衔接。
关键词：县级城市；城市规划实施；控制体系；密度分区；行动规划
0 引言
随着我国近年来现代化建设的迅速发展，城市的发展进入了一个多个利益主体间互相竞争以共求发展的时期。随着城市化进程的进行，县级城市的发展也越来越快，但是，由于县级城市各规划主体之间地位及信息不对等、县级城市经济基础较弱、发展经济与环境影响和群众利益产生冲突等多方面的原因，致使控制性详细规划在实施阶段产生了一系列的问题，这样下去会导致城市建设质量不高并影响城市的发展。如何做好此项工作成为人们需要解决的问题。下面就此进行讨论分析。
1 县级城市控规实施中存在的问题
（1）规划管理与实施不配套
（2）公共服务设施建设缓慢
（3）开发强度失调
（4）追求眼前利益缺乏整体考虑
2 解决规划实施层面问题的建议和对策
2.1 分层次的控制体系
2.1.1 传达整体控制的思路
在城市发展过程中，决策方（包括政府、公共部门和私人开发商）往往关心的只是具体项目的开展。而规划应当建立起这些具体的开发建设行为与城市发展目标和城市整体框架之间的相互关系，从“就地块论地块”的思维模式中跳出来。
整体控制，首先要强调整体观与系统观，将控规的编制与实施体系、市场开发行为统一考虑，通过城市——控制单元——街区——地块自上而下的控制体系，将总体规划中的城市发展目标、规模与容量、环境保护等宏观控制，逐步转化到具体地块的微观调控之中，以达到控规与上位规划的无缝对接。
2.1.2 各层次不同的控制重点
（1）城市层面。
以上位规划为依据，主要解决控规与上位规划的衔接、不同地区控规之间的协调，并研究城市总体层面的土地利用和建设开发，提出总体控制要求。其中包括总量控制与总量平衡，划分密度分区、高度分区等。依据总规的规划结构、功能分区、建设时序等，划定编制单元并确定编制单元的发展定位、规模容量、控制重点等。
（2）单元层面。
单元层面的重点在于将城市层面确立的控制要求分解与细化，重点确立每个单元的发展定位、功能构成、规模容量、密度分配、城市设施配给等方面，并结合城市“五线”与道路系统、绿地系统、市政工程的要求，为下一层级的控制提供指导。
（3）街区层面。
主要承接单元控制中对于街区的控制要求，对街区容量、土地利用、密度分配、五线控制、公共设施配给等内容进行落实。而对于街区控制指标，只侧重于人口容量、容积率、建筑高度几个重要指标。为地块指标制定、公共设施配套提供依据，并对街区内地块拆分合并提供容量控制。
（4）地块层面。
在地块控制层面，强调地块的产权所属，侧重于城市近期开发用地的控制。重点对用地性质、用地界线、用地面积、建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率、配套设施等八大指标和交通组织、建筑退界、城市设计等要素进行控制。
2.2 细化密度分区
县级城市的控规在实施过程中，常常出现调高容积率的情况。以某县城为例，该县城住宅用地面积为748hm2，居住人口35.7万人。若住宅用地容积率整体提高0.3，则城区居住人口将变为42.1万人，增加居住人口為6.4万人，相当于增加了两个居住区的人口。若住宅用地容积率整体提高0.5，则城区居住人口将变为46.4万人，增加居住人口10.7万人，相当于增加了一个大型居住片区（三个居住区）人口，在公共设施配给上则需增加区级公共服务设施配置。由此看出，如果一个片区的开发强度没有受到上一层级密度分区的制约，或不能与同一层级进行协调，将不仅影响到地块内环境的恶化，同时也会给公共服务设施配套带来重要影响。因此通过细化密度分区和施行层次化的分区制度，确保土地价值的充分实现和公共设施的有效利用。
（1）确立城市整体强度。
因各个城市面临建设用地的供给和需求前景的不同，应当根据城市的具体情况，采取合理可行的环境标准，确定城市整体密度。
（2）分析影响因子确定密度分区。
遵循微观经济学效率原则，以交通条件、公共服务区位和生态环境要素作为密度分区的基本影响因素。对这些要素的处理，可使用GIS手段对要素进行空间分析，赋予各影响因子不同权重，叠加得出各地块综合价值，并以此作为依据将城市空间划分为若干个密度分区。根据城市的生态、美学等原则，从城市设计、老城整治、历史文物古迹保护等角度出发对密度分区进行局部调整，以使得分区更加精细化。并通过与整体密度的校核，从而解决由于缺乏城市开发总量的控制，导致控规的开发容量超出预期的问题，使得城市用地功能得到有效利用。
（3）地块层面的密度分配。
地块层面上的密度分配是对密度分区更进一步的细化，但前提是不导致建筑总量的明显突破。在地块层面因土地用途、地块规模、交通条件和城市设计这四个方面的影响，密度可能会产生一定的变化。
2.3 强化营利性用地与公益性用地的差异化管理
2.3.1 引入开发商促进公益性用地的开发
城市公益性用地是指承载集体福利或者社会公共利益用途的各类城市用地的总称。它担负城市各种活动，为社会利益服务，促进社会平等、增进公众福利和引导城市可持续发展。对于县城发展而言，涉及公共利益用地的建设常常推进缓慢，例如某县城在控规实施阶段主要加大了对于医院、中小学等大型公共设施的投入，而对于投资回报不高的居住区级的文化活动站、卫生所、养老院、菜场等服务设施建设则陷入停滞，甚至一些用地被强占做了商业开发。产生这种问题的原因是多方面的，政府除了加强自身的监管、增加财政预算外，还可以借鉴国外的经验，对开发商的行为进行约束，以帮助政府共同建设。
此外，普通市民也可参与城市公益性用地决策，让政府部门了解市民公众关心的问题。并通过召开听证会、举办规划方案与设计方案展览、问卷调查等手段，让公众参与到规划中，共同监督管理公共设施的开发建设。
2.3.2 强化混合属性促进营利性用地的发展
“营利性”用地（主要包括零售商业、金融商务、餐饮旅馆、市场等）相比公益性用地而言有着明显的商业盈利属性，其用地的拍卖转让、开发建设方式完全受市场机制调节，并针对市场情况配置用地指标，政府仅对总体发展目标进行引导即可。因县级城市营利性用地发展层次低，在商业服务设施方面多以小型零售业为主，若大量土地单一性质使用，将不可避免造成服务能级低、缺乏吸引力等问题，无法惠及大众。
（1）混合用地确立的前提。
确保用地性质间没有影响或影响较低。功能混合产生的不利影响往往制约功能运用，对于影响的产生主要从环境影响以及文化生活习惯方面出发综合考虑。
其次，各功能对于环境要求相似，如商业设施与娱乐康体设施混合，这种对区位条件、开发强度、市场需求等方面要求均相近的用地，具有选址一致的可行性，适用混合配置。
第三，功能用途互利，各种功能的相互作用，混合配置可以为之带来更大利益。如大多数经营性公共设施综合布置可吸引人流，并为消费人群提供更多服务类型和选择。
（2）混合配置类型建议。
除了传统的商业、办公、酒店等功能与居住用地混合、零售商业用地与市场用地混合等模式外，对于一些满足上述混合前提的用地，规划方面可提出控制手段，尝试新的混合配置。
例如在岗位密集的公共活动中心区混合布局公寓或宿舍，可以有效减少通勤交通，与商务功能垂直混合还有助于预防夜间空城现象；还有如社会停车场用地，除了与绿地、广场用地混合以外，还可与大型公共设施用地混合，提高设施可达性与疏散能力并便于与其他交通方式衔接。