我军资产规划计划与经费预算一体化管理，是当前军队资产管理工作亟待完善的重要课题。资产规划计划与经费预算一体化管理就是以实物资产存量和经费需求流量为对象，在对资产实行预算管理的同时，使之与经费的预算管理结合起来，建立实物资产预算管理与经费预算管理相衔接的管理机制，提高资产和经费的综合保障能力。从军队资产作为一项重要的军事经济资源角度考虑，借鉴预算编制改革的成功经验，完善资产规划计划与经费预算一体化管理是改进军队资产管理的有益尝试。
　　一、实行我军资产规划计划与预算一体化管理的必要性
　　资产预算就是以货币形式表现的资产增减变动计划，反映了资产购建、调整及其经费需求。资产预算包括涉及资产添置、建造、折旧、损毁在内的资产购建计划、调配计划、价值重置计划。在资产预算中，资产购建计划是其主要的内容，而资产的购买必然发生经费支出，必须参与经费分配过程，这就属于经费预算的内容。因此资产购建计划及其经费需求是资产预算和经费预算的共有内容，资产预算反映了存量资产的变动情况，经费预算反映了流量经费的需求，两者的共同内容决定了必须整体布局，综合考虑。所以，有必要在编制经费预算的同时编制资产预算，实行军队资产预算和经费预算一体化管理。
　　在军队财务活动中，资产和经费总是处于循环、转化之中，物与钱的地位同等重要。军队实物资产(即库存物资和固定资产)是由长期经费投入积累沉淀而来，其潜在盘活价值巨大。所以，我们在进行经费预算的同时，有必要建立军队实物资产预算，使两者相互配合发挥作用，实现军队资源配置的最佳效能。目前财务活动中资产管理和经费管理的关系很难理清，资产管理部门和经费管理部门的职能混淆不清。只有实行军队资产预算和经费预算一体化管理，把资产预算与经费预算提高到相同高度，细化资产管理、经费管理的预算内容，科学分工资产管理部门和经费管理部门的各自职能，才能理清军队预算管理中的钱与物的混乱关系，明晰各部门的职能作用，实现军队资源的合理配置。
　　二、我军资产规划计划与经费预算一体化管理存在的瓶颈
　　(一)资产与经费管理体制适应能力不强
　　资产规划计划与经费预算一体化管理要求军队预算管理体制由过去的单一经费管理转变为钱物并重的管理模式，但是当前，各级对于如何适应预算管理对象的改变以及由此而引发的一系列关于资产经费管理制度和方式的调整还没有做好充分准备，在体制方法上都还存在着许多不相适应的地方，具体表现在:各级党委统筹规划资产与经费整体预算安排的经验欠缺，预算编制方式不能适应其管理职能扩展的需要;资产配置审批权限不够明确，资产调拨周转渠道不够畅通;部门资产管理职能的分配不明，协调沟通体制不顺。管理体制不顺直接影响了资产规划计划与经费预算一体化管理的实际效能。从物质构成要素的层面来讲，军事经济运行是一个经费与物资相互转化与结合，并最终形成资产积累的过程，因此，资产存量及其管理水平在一定程度上就是衡量一个单位建设成果与保障能力的标准。然而，在军队建设实际决策过程中，资产因素所起到的影响和作用常常与其本应发挥的效能并不对称，单位有多少资产、价值几何、效用功能等基本资产信息在很多时候无法及时准确地反映到党委议事日程上，因而也游离于党委决策规划的视线之外。这些问题能否得到妥善解决直接关系到资产与经费预算管理结合的现实可行性和整体保障力，需要各级党委、资产主管和使用部门从预算管理的方法理念、模式设计、制度安排、监控体系等多个层次和角度做出科学合理的调整和创新。
　　(二)资产价值评估体系不够清晰完善
　　长期以来，由于一直没有形成一套完整的计划、执行、监督、评估和控制的资产管理体系，缺少资产使用、调拨、周转等价值投入和转移的程序安排，资产管理效益的评价与体现缺少严格的指标依据。资产与经费管理的割裂以及与预算管理体系的分离成为导致军事经济资源投入使用盲目性和随意性的一个重要因素，同时，由于没有规范可行的资产价值量化机制和对经费物资相互转化结果的跟踪监侧机制，也造成了军队预算管理体制的片面性与不可控性，具体表现在以下两个方面:一是资产价值货币化表述机制缺失，没有一个完善的资产价值度量模式。军队资产构成复杂，各种性质的资产价值衡量依据各不相同，具有相当的特殊性，但是目前无论是依靠市场定价还是进行内部评估，军队资产价值界定都没有一套完整可循的制度规范和统一的衡量标准，造成数据统计的模糊与混乱，阻碍了资产信息数字化、电算化管理的进程同时，由于缺乏系统的货币定价，也使得资产与经费管理缺少了最直接有效的整合媒介，导致预算编审内容缺乏同一性和可比性。二是资产价值货币化表述范围不清，无法清晰界定有效资产的占用范围。军队资产在来源、功能和性质等方面均存在很大差异，若将所有资产都列入货币化表述范畴，并与预算管理相结合，一方面对于资产和预算管理部门来讲是一项巨大而庞杂的任务，预算成本会因此大幅上升;另一方面许多无价值转移功效或任务需要的资产参与预算管理，必将增加资产与经费管理结合的复杂性和不确定性，降低其执行效率。因此，详细区分各类资产的功能效用，准确界定资产价值货币化表述的范围是促进资产规划计划与经费预算一体化管理的必要前提，但是当前军队还没有这样一套清晰完整的资产价值评估指导目录，致使资产与经费预算管理结合的范围和程度没有基本的界限，降低了二者结合的可行性
　　(三)资产与经费管理信息不对称
　　当前军队经费预算在比较完善的财务管理软件辅助下已基本达到了电算化、自动化管理水平，但是资产管理目前仍停留在资料收集和登记统计阶段上，资产数量、价值、占用使用状况等信息收集分析能力相对薄弱。因此，资产管理与经费管理信息不对称，以及由此导致的二者在管理方式和效率上的差异是影响资产规划计划与经费预算一体化管理进程的重要制约因素预算所需的资产在哪里、有多少、什么状况、价值几何，这些基本资产管理信息的不够准确直接影响到预算管理的科学性和严肃性，增加了预算执行的难度，无法实现资产规划计划与经费预算一体化管理所要达到的更合理、更节省、更高效的目标。因此，从信息化建设的角度来讲，资产管理在手段形式上的滞后直接导致了资产规划计划与经费预算一体化管理在实质内容整合上的障碍。 　　三、完善我军资产规划计划与经费预算一体化管理的对策
　　（一）完善规划计划与预算相衔接机制
　　贯彻胡主席关于“以军事需求牵引各项建设，以规划计划主导资源配置”的指示精神，按照2011年军委下发的《财务条例》关于军费保障五年计划的编制要求，应建立军队发展规划、建设计划制定与预算编制“三位一体”的预算决策机制。
　　第一，建立规划、计划制定过程中预算编制机构的参与机制。为加强规划、计划与预算决策的协调配合，需将该三项职能适当集中，并且成立一个统一管理的机构。从军队建设的需求出发，在总参谋部成立战略规划部，具体负责提出军队经费物资等战略资源总体配置和宏观调控建议，监督检查规划计划执行等。成立战略规划部以后，预算编制职能仍然由总后财务部承担，战略规划部负责提出基本建设费预算建议，而总后财务部负责审定。要改变传统由总参和总后分别制定全军建设发展纲要和编制军队总预算的做法，负责军队总预算编制的人员可直接参与总参谋部规划、计划的制定，从财力供需可能的角度同步提出指导性意见，并将财力指导性意见纳入规划、计划方案的内容体系；总参规划、计划确定之后，总后财务部根据国家财政能力和军费规模的变化趋势，有权通过适当的组织程序，协同总参及总部各部门于每个预算年度开始时对规划、计划进行适当的微调，以确保规划、计划具备足够的财力保证。另外，针对一些临时确定的特殊军队重大建设计划，应坚持原则性与灵活性相统一的原则，财务部门参与项目论证，并同步编制经费保障计划，按规定的程序纳入预算安排。
　　第二，结合年度预算滚动编制中期预算计划。中期预算计划的突出优点是有助于协调规划、计划与预算之间的现实矛盾，把管理者的注意力引向政策的长期可持续性，克服追求短期政绩的冲动，并可以减少整个预算周期中的预算管理压力。结合年度预算滚动编制中期预算计划，除了按照现行办法结合国家制定五年计划的时间节点编制“五年财务工作计划”外，每个预算年度开始时都要结合军事战略形势和国家经济环境的变化，对“五年财务工作计划”进行适当调整，以确保“五年财务工作计划”的指导性。当然，中期预算计划并不是一个法定的多年期预算资金分配方案，其作用只是在于为未来若干年度提供一个军费预算分配的导向或目标，以确保预算的可预见性，防止因局部军事需求的短期变化而使预算脱离军队建设发展的总体规划、计划，确保财力保障能力的可持续性和保障目标的一致性。
　　第三，引入预算分析或预算咨询。编制预算时引入预算分析或预算咨询，主要目的是在重大军队建设计划方案形成前，利用分析或咨询机构的专业化优势，通过科学的研究论证，对符合规划、计划要求的项目进行调查研究、绩效分析和方案设计，并对预算执行的可行性进行调研，确保预算决策的科学性。在军委、总部，这一工作可以由军队科研院所或设立一个由专家组成的委员会来负责；在各大单位，可以吸收各事业部门领导和相关专业人员参与预算前期的准备过程，作为预算确定过程必不可少的环节，并使之制度化。预算分析与咨询机构的任务是对宏观层面的规划、计划以及微观层面的实际需求信息进行全方位的搜集、筛选、加工、处理、传递和反馈，对预算信息进行深加工，对实施方案时可能遇到的阻力进行调查，以客观详实的研究报告和充分可靠的数据为预算人员提供依据、建议和可供选择的若干方案。
　　（二）建立资产预算管理与经费预算管理相衔接的管理机制，提高资产经费的综合保障能力
　　第一，规范预算编审环节，合理确定资产保障水平。预算编审是整合资产与经费预算管理的基础环节。各级在谋划年度建设任务的过程中，应当在完整收集资产存量信息的基础上，通过预算编制与审查，明确反映事业建设对于经费物资的需求内容和水平，并依据项目预算的分解，以实物和货币双重计量方式，详细表达对于资产的需求程度和数量，准确界定有效资产占用比例和价值投入。在预算内容构成上注意抓好三个方面:一是资产预算项目的设置要合理，明确反映资产来源和去向。比如，资产增加应分清上级实物供应、本级实物自筹和经费转增资产数，资产减少则应按照资产来源性质分清是将上级供应和本级自筹实物用于直接消耗或对下调拨，还是将经费转增资产用于直接消耗或对下调拨，以细化实物和经费支出安排，并为编制经费资产综合预算奠定基础。二是资产与经费综合预算应当避免虚增虚减，如实反映预算收支。比如在综合预算支出方面不能包括资产预算中本级经费转增资产的消耗与对下调拨，避免预算支出的虚增;而预算收入则应包括上年度经费转增资产的结余数，以及扣除资产出售转让等收入，避免预算收入的虚减虚增。三是编制好经费用于转增资产和资产分配使用的明细预算，准确反映资产预算增减和经费开支去向。通过编制经费与资产的分项预算和综合预算，切实解决好单位建设需要什么资产、需要多少资产以及资产保障投向投量的问题，既防止资产投入过量产生供需失调，又防止资产存量过多导致资源闲置.从而合理确定资产与经费联合保障力量的比例分配，优化资源保障结构。
　　第二，规范预算执行环节，着力提高资产管理效益。预算执行是整合资产规划计划与经费预算一体化管理的关键环节，是促使资产与经费在预算管理机制下协同发挥保障效用的实践过程。首先在事前控制环节上，建立科学的备选预算项目排序制度。目前，军队预算编制部门上报经费预算时一般仅仅是将几个预算项目按一定顺序排列，并没有提供详细的“一揽子方案”供上一级预算决策部门择优选择，更不用说建立备选预算项目库。这样很可能造成上一级预算决策部门在选择时，把重要项目削减。制定“一揽子方案”要综合运用运筹学、管理科学、系统工程、成本会计等多方面的知识，这就需要资产管理部门的积极参与，群策群力。在测算备选预算项目的经费需求时，要充分考虑到成本费用的相关性、资金的时问价值和短板效应的影响，更好地发挥预算的计划调节与控制作用。同时建立备选预算项目库的工作要制度化、经常化，使之能随军队建设发展的需要适时作相应的调整。其次在事中控制环节上。分离预算决策制定与执行机构，建立内部控制机制。目前，后勤财务部门肩负着双重功能，既提供经费预算决策服务又提供财务勤务保障服务。在这种内控方式下，极易导致预算制度流于形式。按照组织机构管理的不相容职务分离原则，可以考虑:设置一个直接隶属于中央军委和各级党委领导的常设计划预算机构作为编制预算的决策机构;调整合并装备财务部门与后勤财务部门，作为专门负责经费保障的勤务执行机构;解放军审计署作为预算管理的监督机构，为保证其独立、公正地履行职能，应将其业务经费保障、人员任免等直接归属中央军委领导。这样既保障了预算编制决策的权威性，又能消除内部人员控制，减少错弊发生的可能性。由于资产配置的复杂性和功能发挥的专向性，所以资产主管部门和预算执行机构需在依靠各级党委统筹安排的基础上，扩大部门之间协调沟通的范围和深度，加强对资产管理使用的整体调控与监督，并根据事业建设任务的需要和预算项目的进程组织资产的审批、划拨、调运、周转和使用，彻底解决资产管理数据不准、用途不清、地点不明等问题，为下一年度预算编制提供准确详细的资产信息，为促进资产与经费预算管理的电算化、信息化进程莫定基础。
　　第三，抓住预算反馈环节，统计完善资产管理信息。预算执行结果反馈是跟踪了解资产与经费预算管理结合效果的必要环节，主要途径是建立完备的绩效评价体系。传统的增量预算方法中，结果反馈的主要措施是要求编制年度预算执行情况和事业成果报告，并把预算执行结果审计作为领导干部离任经济责任审计的主要内容。增量预算的调控无力，催生了零基预算的广泛运用。零基预算的特点在于它不仅仅注重对支出的合理、规范化管理，更注重对支出的效益性管理。正确评价预算决策与执行的效果如何，必须要有一套完备的绩效评价指标体系。绩效评价指标体系的设计应能体现以下几个方面的信息:预算收支信息、事业任务完成进度、预算收支与事业任务进度间的差异及原因、事业任务完成后的功能等。预算执行通过资产价值在预算管理机制和渠道中的合理配置与转移，保障预算目标的完整实现，是一个促进资产与经费管理互相结合的实践过程。而预算结果反馈则是表达资产与经费管理实际结合程度与水平的指标评价行为，在体现预算目标达成效果的同时，丰富和完善资产规划计划与经费预算一体化管理的数据资料，为科学编制预算方案提供准确的信息基础。只有三个环节以资产与经费配置为主体，以价值实现为重点，以效益提升为目标，紧密联动有机链接成为一个循环整体，才能为促进预算目标的顺利实现提供完整的保障。
　　综上所述，可以看到对于预算编审、执行和结果反馈等预算管理重要环节的准确把握和连续运转，是实现资产规划计划与经费预算一体化管理的必要程序安排和途径选择。预算编审确定了资产与经费管理相结合的基本结构和模式，为资产效益发挥提供可靠的参照和依据;也必须通过财务部门与分管领导的审核批准，完善相关程序。在跟踪确认资产价值转移、投入的同时，对资产和经费保障效能的相互转化与结合进行评估监测，收集资产增减信息，及时调整预算安排，随时发现和解决预算执行过程中遇到的新情况、新问题，促使资产借助预算执行的渠道和程序充分发挥对于建设任务的保障潜力，增强预算管理的灵活性和适应性。