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摘 要：双规是中国共产党在进行纪律检查方面调查的一个措施，是指共产党党员在接受检察机关调查前的党内调查和限制人身自由，是一种隔离审查，主要目的是防止被调查人拖延时间、逃避调查，甚至串供、外逃。本文介绍了双规的基本知识，指出了双规的发展方向，使双规纳入法治的轨道，更好地发挥其应有的作用。
关键词：双规；程序；执行；遏制腐败
“双规”，中国共产党党内遏制腐败的一种有效的特殊手段。对于大多数而言，这个词既熟悉又陌生，熟悉的是它经常见诸于报端，甚至成为街头巷尾的谈资；陌生的是大多数人也许并不具体地知晓这个词的含义。而对于法律人来讲，“双规”是似乎一个难以言表而又不可避免的问题，尤其是在宪法、宪政角度上，“双规”问题更值得法律人思考。
一、“双规”介绍
1、含义
双规又可称为“两规”、“两指”，是中共纪检（纪律检查）机关和政府行政监察机关所采取的一种十分有效的特殊调查手段。“双规”一词出于《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》中第二十八条第一款第三项，“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”。
双规通常用于查处共产党员中的腐败分子（但也有“双规”被违规使用在非党员的农民身上的报道，被双规的官员通常被从家或办公室带走，或在参加会议时被限制人身自由。虽然是说在规定的时间，但是并没有明确的时间。通常规定的地点是宾馆等地。被双规人士未清楚说明事件前不能离开。
2、适用范围
双规适用的范围涵盖两个方面：一是使用“双规”的机关。根据中纪委作出的相关政策解释，有权使用“双规”的机关只能是县级以上（含县级）纪检部门；二是“双规”适用的对象。针对这一问题中纪委在不同时期作出过不同内容的数次解释。最初的规定是可以适用所有涉及违纪案件的当事人（包括非党员），但随着纪检部门在反腐败中扮演的角色日趋重要，“双规”的曝光率日益增多等原因。中纪委对“双规”适用范围的要求也日益严格。规定是只能适用党员，同时还特别要求被采取“双规”的党员必须立案。也就是说“双规”只适用于违纪且需要立案查处的党员。
纪检监察机关不会也不能够随意对调查对象采取“两规”措施，只能对已掌握一些违纪事实及证据，具备给予纪律处分的涉嫌违纪党员或行政监察对象使用；二是限制适用阶段，只能在案件调查阶段使用；三是限制使用主体，只有一定级别的纪检监察机关才能批准或使用；四是限制使用时限，从没有统一规定到从严掌握，并在申请使用时报批具体时限；五是限制使用地点，从无硬性要求到有具体规定。
随着体制改革和措施改进的稳步推进，纪检监察机关行使“两规”、“两指”措施不仅会越来越规范，越来越严格，适用范围对象也会越来越小，适用频率会越来越低。
3、“双规”地点的选择
“双规”地点的选择至关重要，需僻静，外界人员来往少，吃住条件比较方便。招待所、宾馆、培训中心、军事基地等不一而足。
选址一经确定，安全考虑最为优先。“双规”安全组首先要求用房要以一层楼房为主，禁止在一楼以上接触案件当事人；在陪护室、办公室、谈话室、过道以及卫生间等有安全隐患的地方加装防护栏；电源线路一律实行暗装，不能裸露在外；卫生间的门不能有反锁条件，确认卫生间各悬挂点是否已被消除等。每“双规”1人，最少要有6―9人分早、中、晚三班24小时全程陪护，夜间陪护不能睡觉。如此，一个重大复杂案件如果同时“双规”多人，仅陪护人员往往就会多达上百人。
而在“双规”的背后，有一整套办案指挥体系为之运转。生活保障组负责案件调查所需的车辆和食宿、“双规”场所选择和专项经费的管理。凡是被请到中纪委办案基地的贪官们丑态百出，“双规”下的生活是他们最害怕的，不超过3天，他们就全都坦白了。
一位曾被“双规”的原司法官员说，他在“双规”期间被断绝与外界的一切往来，就像一个人迷失在茫茫的大海上，那种无助的感觉是最可怕的。
4、作用
“双规”的作用一般包括：一是能够掌握更进一步的违法事实及证据。通过实施双规、被调查对象的自我交代或其他侦查手段，能够进一步挖掘事实真相，掌握充分的证据。二是能够不受干扰地进行侦查研究。在双规期间，被调查对象的权力暂停行使，一些知情者、受害者，不再受被调查对象权力的威慑，可以大胆向组织揭发控告；一些涉案人员也失去了“保护伞”的庇护，侦办案件的人员可以不受干扰地进行侦查。三是能够综合运用多种侦察手段。双规期间，被调查对象与外界的联系受到限制。这就形成一种信息的不对称。具有丰富办案经验的人员就会利用这种优势，从证据上、政治上、心理上精心设计，从中查找其弱点和破绽，予以突破。
二、“双规”的一般程序和执行
1、程序
“双规”的一般程序是由承办党员违纪案件的纪委调查组在通过案件初查掌握调查对象的一个或数个足以立案的违纪事实后向纪委常委提出“双规”建议，在经纪委常委同意后才能采取“双规”。但特殊人员须任命机关同意，如直属部门一把手、政府组成局一把手的“双规”必须报请同级党委同意。如果涉及同级党委的组成人员必须报请上级纪检部门，并移送上级纪检部门管辖。中央委员必须报请中央同意。有些地方的纪检部门就“双规”的报批程序还作了更为严格的调整，比如湖南就已经把“双规”的审批权收到了市一级纪检部门。
2、执行
“双规”由承办案件的调查组负责执行，一般从办案的纪委机关抽调两名工作人员来“陪护”被“规”人员。名义上是照顾被规人员的饮食起居，实际上是看守被规人员，防止其与外界联系或自残、自杀等行为的发生。“双规”的地点一般选择在城市郊区，交通方便，环境清静的小招待所、小旅店甚至具备上述条件的居民家中。根据中纪委的规定，司法机关的羁押场所是严禁使用的。“两规”的费用因地区经济水平、“双规地点”的条件以及涉案人员的级别而有所不同，市县级一般控制在每天100至200元的标准。费用的负担按照“个人问题个人负责，单位问题单位负责，没有问题纪委负责”的原则处理。被规人员在被“规”期间的主要任务就是回忆违纪问题，写交代材料。在闲暇时也能看电视，伙食水平与陪护人员一样，除失去自由不能与外界联系外，被“规”人员的待遇与被采取行政强制措施或司法强制措施的人员不可同日而语。另外，被规人员被“两规”后，办案的纪检机关应当告知被“规”人员所在单位的纪检部门。并由单位纪检人员通知被“规”人员家属，但“双规”地点与时间理应保密。被规人员的人身安全由办案机关负责（全国已有多起因被“规”人员自杀，由纪检机关进行经济赔偿的案例发生）。
三、“双规”的定位
“双规”有其固有的局限性，但在中国现阶段特殊的法治发展环境和社会现实下，其存在也有其必然的合理性，对于“双规”该如何定位，不同的学者同样有不同的看法。在这一问题上，笔者倾向于“双规”违法违宪的观点。首先，如上所言，中国宪法明确规定了法律对公民有普遍的适用性，任何人违反了法律，首先都要接受司法机构的审查、审理，而不是接受其他的个人、组织或机构的相关审查，并特别指出国家公务人员不得例外。而“双规”在这一点上明显超越了宪法，将法律置之门外，以党章先行，既有一党的私己性，也破坏了法律的普遍适用性。其次，在国家公务人员反腐问题上经常性的采用"双规"解决问题，一方面不利于甚至阻碍反腐法律的正常性建设，因为法得不到应用；另一方面也会造成一种隐性的社会暗示和约定，即不怕法而怕"双规"，这显然是对贪污分子的极大纵容和对法律的蔑视。不但不利于中国的法制建设和反腐倡廉的有效进行，也会引起人民对法律失去信心。
四、“双规”的发展方向
既然“双规”存在违法违宪性，那么如何规制瑕疵，使之合法合宪，是一个比较现实的问题。在这个问题上，归结起来，有两种观点，即：要么将双规合法化，要么放弃双规。现实情况来看，我国反腐形势依然严峻，发腐败的法律法规尚不健全，司法机关在处置官员腐败案件中还未获得更独立的权限，放弃双规，显然不现实。因此，修改法律或创造新法，完善司法机关独立反腐的机制，将“双规”纳入法律的范围内，是解决困境的唯一办法。具体来讲，修改法律似乎比较快速和直接，但单纯的修改或许只能涉及与“双规”措施相联系的刑法、刑事诉讼法等相关法律，不是由一部专门的发腐败法律来加以确定，实施效力也许会打折扣。现阶段正在修订的刑事诉讼法中，新增的第73条即坊间所谓“秘密逮捕合法化”问题，似乎指向“双规”合法化，但据此引起了巨大争议，学界和民众担心的执法权滥用不无道理。因此，制定一部长期稳定的专门法律，即《反腐败法》，以使反腐败工作在法治的轨道上进行，是解决“双规”合法化问题行之有效的方法。
在我国发腐败斗争过程中，广泛运用了信访举报、科技防腐、网络防腐等手段，在实际工作中也制定了一些制度，规范反腐手段，增强群众反腐信心，取得了一些成效，获得了一些宝贵经验。但这其中，有的虽然已经以法律形式确定下来，但较为分散，不便操作；有的则没有被上升为法律，致使一些好的措施、经验得不到充分运用，或者因为缺乏规范、制约而在实践中扭曲变形。如果在司法层面上将这些经验上升为法律，使之具有普遍法律效力，对于宣传和动员人民群众积极投身反腐败斗争，同时使类似“双规”的特殊手段具有法律依据，有十分重要的现实意义。制定专门反腐法律的做法，在国外有先例可循。据有关资料统计，目前对贪污贿赂腐败犯罪专门立法的国家有30多个，如新加坡、美国、菲律宾、越南、肯尼亚、赞比亚等等；涉及反腐败的法案有100余部。专门的《反腐败法》集组织法、程序法、实体法于一体的立法模式有利于集中刑法资源，在遵循刑法典基本原则的前提下，按照特殊法优于普通法的原则，加大对贿赂犯罪的惩治力度。在具体设计中，可根据我国的特殊情形，制定若干特殊的原则和制度，例如将执法主体规定为反贪污贿赂部门或纪检监察部门，严格限定案件类别和执行程序等。
五、结束语
在现阶段，我国的反腐败斗争还将持续，政治体制改革正在加紧进行，行政监察体制的改革也势在必行，“双规”作为一种特殊的反腐措施，在反腐败形势仍然十分严峻的情形下，依然是一种行之有效的手段，并且在民众的普遍心态上对于用“双规”来打击贪官的事实持普遍赞同的态度，因此“双规”在一定的时期内还将继续存在。但可以肯定的是，党内对这一事实也逐渐关注，中央多次出台文件规范“双规”，严格限制使用权限，完善审批机制，限定使用范围，著名反腐学者李永忠有言：“‘两规’、‘两指’措施不仅会越来越规范，越来越严格，适用范围对象也会越来越小，适用频率会越来越低”。更加可以肯定的是，我国的法制建设也在加紧的进行之中，社会普通民众的法治意识也在逐渐提高，对于类似“双规”这种特殊现象违法违宪的事实，将不仅仅是法学界的专家学者能够提出质疑。通过像制定《反腐败法》这样的法律措施逐步将“双规”以及类似的措施纳入法治的轨道，将指日可待。
关键词：双规；程序；执行；遏制腐败
“双规”，中国共产党党内遏制腐败的一种有效的特殊手段。对于大多数而言，这个词既熟悉又陌生，熟悉的是它经常见诸于报端，甚至成为街头巷尾的谈资；陌生的是大多数人也许并不具体地知晓这个词的含义。而对于法律人来讲，“双规”是似乎一个难以言表而又不可避免的问题，尤其是在宪法、宪政角度上，“双规”问题更值得法律人思考。
一、“双规”介绍
1、含义
双规又可称为“两规”、“两指”，是中共纪检（纪律检查）机关和政府行政监察机关所采取的一种十分有效的特殊调查手段。“双规”一词出于《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》中第二十八条第一款第三项，“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”。
双规通常用于查处共产党员中的腐败分子（但也有“双规”被违规使用在非党员的农民身上的报道，被双规的官员通常被从家或办公室带走，或在参加会议时被限制人身自由。虽然是说在规定的时间，但是并没有明确的时间。通常规定的地点是宾馆等地。被双规人士未清楚说明事件前不能离开。
2、适用范围
双规适用的范围涵盖两个方面：一是使用“双规”的机关。根据中纪委作出的相关政策解释，有权使用“双规”的机关只能是县级以上（含县级）纪检部门；二是“双规”适用的对象。针对这一问题中纪委在不同时期作出过不同内容的数次解释。最初的规定是可以适用所有涉及违纪案件的当事人（包括非党员），但随着纪检部门在反腐败中扮演的角色日趋重要，“双规”的曝光率日益增多等原因。中纪委对“双规”适用范围的要求也日益严格。规定是只能适用党员，同时还特别要求被采取“双规”的党员必须立案。也就是说“双规”只适用于违纪且需要立案查处的党员。
纪检监察机关不会也不能够随意对调查对象采取“两规”措施，只能对已掌握一些违纪事实及证据，具备给予纪律处分的涉嫌违纪党员或行政监察对象使用；二是限制适用阶段，只能在案件调查阶段使用；三是限制使用主体，只有一定级别的纪检监察机关才能批准或使用；四是限制使用时限，从没有统一规定到从严掌握，并在申请使用时报批具体时限；五是限制使用地点，从无硬性要求到有具体规定。
随着体制改革和措施改进的稳步推进，纪检监察机关行使“两规”、“两指”措施不仅会越来越规范，越来越严格，适用范围对象也会越来越小，适用频率会越来越低。
3、“双规”地点的选择
“双规”地点的选择至关重要，需僻静，外界人员来往少，吃住条件比较方便。招待所、宾馆、培训中心、军事基地等不一而足。
选址一经确定，安全考虑最为优先。“双规”安全组首先要求用房要以一层楼房为主，禁止在一楼以上接触案件当事人；在陪护室、办公室、谈话室、过道以及卫生间等有安全隐患的地方加装防护栏；电源线路一律实行暗装，不能裸露在外；卫生间的门不能有反锁条件，确认卫生间各悬挂点是否已被消除等。每“双规”1人，最少要有6―9人分早、中、晚三班24小时全程陪护，夜间陪护不能睡觉。如此，一个重大复杂案件如果同时“双规”多人，仅陪护人员往往就会多达上百人。
而在“双规”的背后，有一整套办案指挥体系为之运转。生活保障组负责案件调查所需的车辆和食宿、“双规”场所选择和专项经费的管理。凡是被请到中纪委办案基地的贪官们丑态百出，“双规”下的生活是他们最害怕的，不超过3天，他们就全都坦白了。
一位曾被“双规”的原司法官员说，他在“双规”期间被断绝与外界的一切往来，就像一个人迷失在茫茫的大海上，那种无助的感觉是最可怕的。
4、作用
“双规”的作用一般包括：一是能够掌握更进一步的违法事实及证据。通过实施双规、被调查对象的自我交代或其他侦查手段，能够进一步挖掘事实真相，掌握充分的证据。二是能够不受干扰地进行侦查研究。在双规期间，被调查对象的权力暂停行使，一些知情者、受害者，不再受被调查对象权力的威慑，可以大胆向组织揭发控告；一些涉案人员也失去了“保护伞”的庇护，侦办案件的人员可以不受干扰地进行侦查。三是能够综合运用多种侦察手段。双规期间，被调查对象与外界的联系受到限制。这就形成一种信息的不对称。具有丰富办案经验的人员就会利用这种优势，从证据上、政治上、心理上精心设计，从中查找其弱点和破绽，予以突破。
二、“双规”的一般程序和执行
1、程序
“双规”的一般程序是由承办党员违纪案件的纪委调查组在通过案件初查掌握调查对象的一个或数个足以立案的违纪事实后向纪委常委提出“双规”建议，在经纪委常委同意后才能采取“双规”。但特殊人员须任命机关同意，如直属部门一把手、政府组成局一把手的“双规”必须报请同级党委同意。如果涉及同级党委的组成人员必须报请上级纪检部门，并移送上级纪检部门管辖。中央委员必须报请中央同意。有些地方的纪检部门就“双规”的报批程序还作了更为严格的调整，比如湖南就已经把“双规”的审批权收到了市一级纪检部门。
2、执行
“双规”由承办案件的调查组负责执行，一般从办案的纪委机关抽调两名工作人员来“陪护”被“规”人员。名义上是照顾被规人员的饮食起居，实际上是看守被规人员，防止其与外界联系或自残、自杀等行为的发生。“双规”的地点一般选择在城市郊区，交通方便，环境清静的小招待所、小旅店甚至具备上述条件的居民家中。根据中纪委的规定，司法机关的羁押场所是严禁使用的。“两规”的费用因地区经济水平、“双规地点”的条件以及涉案人员的级别而有所不同，市县级一般控制在每天100至200元的标准。费用的负担按照“个人问题个人负责，单位问题单位负责，没有问题纪委负责”的原则处理。被规人员在被“规”期间的主要任务就是回忆违纪问题，写交代材料。在闲暇时也能看电视，伙食水平与陪护人员一样，除失去自由不能与外界联系外，被“规”人员的待遇与被采取行政强制措施或司法强制措施的人员不可同日而语。另外，被规人员被“两规”后，办案的纪检机关应当告知被“规”人员所在单位的纪检部门。并由单位纪检人员通知被“规”人员家属，但“双规”地点与时间理应保密。被规人员的人身安全由办案机关负责（全国已有多起因被“规”人员自杀，由纪检机关进行经济赔偿的案例发生）。
三、“双规”的定位
“双规”有其固有的局限性，但在中国现阶段特殊的法治发展环境和社会现实下，其存在也有其必然的合理性，对于“双规”该如何定位，不同的学者同样有不同的看法。在这一问题上，笔者倾向于“双规”违法违宪的观点。首先，如上所言，中国宪法明确规定了法律对公民有普遍的适用性，任何人违反了法律，首先都要接受司法机构的审查、审理，而不是接受其他的个人、组织或机构的相关审查，并特别指出国家公务人员不得例外。而“双规”在这一点上明显超越了宪法，将法律置之门外，以党章先行，既有一党的私己性，也破坏了法律的普遍适用性。其次，在国家公务人员反腐问题上经常性的采用"双规"解决问题，一方面不利于甚至阻碍反腐法律的正常性建设，因为法得不到应用；另一方面也会造成一种隐性的社会暗示和约定，即不怕法而怕"双规"，这显然是对贪污分子的极大纵容和对法律的蔑视。不但不利于中国的法制建设和反腐倡廉的有效进行，也会引起人民对法律失去信心。
四、“双规”的发展方向
既然“双规”存在违法违宪性，那么如何规制瑕疵，使之合法合宪，是一个比较现实的问题。在这个问题上，归结起来，有两种观点，即：要么将双规合法化，要么放弃双规。现实情况来看，我国反腐形势依然严峻，发腐败的法律法规尚不健全，司法机关在处置官员腐败案件中还未获得更独立的权限，放弃双规，显然不现实。因此，修改法律或创造新法，完善司法机关独立反腐的机制，将“双规”纳入法律的范围内，是解决困境的唯一办法。具体来讲，修改法律似乎比较快速和直接，但单纯的修改或许只能涉及与“双规”措施相联系的刑法、刑事诉讼法等相关法律，不是由一部专门的发腐败法律来加以确定，实施效力也许会打折扣。现阶段正在修订的刑事诉讼法中，新增的第73条即坊间所谓“秘密逮捕合法化”问题，似乎指向“双规”合法化，但据此引起了巨大争议，学界和民众担心的执法权滥用不无道理。因此，制定一部长期稳定的专门法律，即《反腐败法》，以使反腐败工作在法治的轨道上进行，是解决“双规”合法化问题行之有效的方法。
在我国发腐败斗争过程中，广泛运用了信访举报、科技防腐、网络防腐等手段，在实际工作中也制定了一些制度，规范反腐手段，增强群众反腐信心，取得了一些成效，获得了一些宝贵经验。但这其中，有的虽然已经以法律形式确定下来，但较为分散，不便操作；有的则没有被上升为法律，致使一些好的措施、经验得不到充分运用，或者因为缺乏规范、制约而在实践中扭曲变形。如果在司法层面上将这些经验上升为法律，使之具有普遍法律效力，对于宣传和动员人民群众积极投身反腐败斗争，同时使类似“双规”的特殊手段具有法律依据，有十分重要的现实意义。制定专门反腐法律的做法，在国外有先例可循。据有关资料统计，目前对贪污贿赂腐败犯罪专门立法的国家有30多个，如新加坡、美国、菲律宾、越南、肯尼亚、赞比亚等等；涉及反腐败的法案有100余部。专门的《反腐败法》集组织法、程序法、实体法于一体的立法模式有利于集中刑法资源，在遵循刑法典基本原则的前提下，按照特殊法优于普通法的原则，加大对贿赂犯罪的惩治力度。在具体设计中，可根据我国的特殊情形，制定若干特殊的原则和制度，例如将执法主体规定为反贪污贿赂部门或纪检监察部门，严格限定案件类别和执行程序等。
五、结束语
在现阶段，我国的反腐败斗争还将持续，政治体制改革正在加紧进行，行政监察体制的改革也势在必行，“双规”作为一种特殊的反腐措施，在反腐败形势仍然十分严峻的情形下，依然是一种行之有效的手段，并且在民众的普遍心态上对于用“双规”来打击贪官的事实持普遍赞同的态度，因此“双规”在一定的时期内还将继续存在。但可以肯定的是，党内对这一事实也逐渐关注，中央多次出台文件规范“双规”，严格限制使用权限，完善审批机制，限定使用范围，著名反腐学者李永忠有言：“‘两规’、‘两指’措施不仅会越来越规范，越来越严格，适用范围对象也会越来越小，适用频率会越来越低”。更加可以肯定的是，我国的法制建设也在加紧的进行之中，社会普通民众的法治意识也在逐渐提高，对于类似“双规”这种特殊现象违法违宪的事实，将不仅仅是法学界的专家学者能够提出质疑。通过像制定《反腐败法》这样的法律措施逐步将“双规”以及类似的措施纳入法治的轨道，将指日可待。