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广东深圳 518000
摘要：“三超”是我国建筑行业中相对普遍存在的问题，特别是政府投资工程。如何控制好“三超”现象的发生，是每一位造价人员及工程管理人员非常关注的问题之一。本文根据多年工程实践，对政府投资项目的设计变更与现场签证存在的一些问题及措施进行探讨。
关键词：政府投资；设计变更；现场签证
前言
随着我国经济的快速发展，政府投资项目也不断增多，而基于目前我国政府投资项目中存在的一些“三超”问题，造成投资失控得不到应有的效益。本人从多年工程实践中发现，造成“三超”问题的原因比较集中于设计变更与现场签证的不规范。下面列举设计变更或现场签证中存在的主要问题及其后果：
一、设计变更未经審批，直接变更实施
设计变更一般由项目法人组织施工、设计、监理等参建单位审查，较大变更报项目主管部门审批后方可实施。然而在实际结算过程中，发现很多设计变更并未按规定办理审批手续。如在某水利工程结算时发现，景观设计单位擅自变更提高堤岸后坡回填土高程。因该变更涉及结构安全，按规定应报水利主管部门审批。但该景观设计单位未报区级行政主管部门审批，违反了当地水利工程设计变更管理规定，造成增加回填土方工程量万余方，增加结算造价金额约 50 万元；又如，堤岸挡墙后回填砂性土变更为回填中粗砂，属于一般设计变更，在实施过程中没有经过行政主管部门审批，根据规定，该变更不应计量，但施工单位已按变更后的方案施工，这就使结算存在争议。
二、勘察、设计质量不高等问题造成大量设计变更及现场签证
勘察、设计质量的好坏会直接影响工程的造价，因勘察不到位或者设计深度不够，导致实际施工时常需要设计变更或者现场签证增加工程量，造成工程造价增加。如因地质勘察不到位，导致基坑开挖时出现流砂，基坑支护方式必须由原来的混凝土搅拌桩变更为钻孔灌注桩等，工程造价大大增加；又如某工程在桩基施工时发现地下存在大型不明障碍物，必须转移桩位重新钻孔打桩，造成造价增加。设计深度不够，可能是疏忽，也可能是故意留有机动空间，由此造成的损失不容忽视，应引起重视。
三、现场签证内容与施工合同或招标文件条款相违背
《中华人民共和国招标投标法》规定，“……不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议”。结算时发现，现场签证内容与施工合同或招标文件有关条款相矛盾。如：某新建比赛场馆地下室工程，合同约定“工程量清单综合单价包干，……即在施工过程中即使工程量清单内项目工程量发生变更，综合单价也不发生改变，……”，但在结算时，施工单位提出对人防门价差的调整，原因在于人防门投标单价与市场价相差较大，要求调增综合单价的差价部分。但经调查核实，本地区人防门在投标时期与施工时期的市场价接近，因编制招标文件和投标文件的工作人员未能准确核实主材价，导致招标文件的人防门单价偏低。但根据合同条款，该人防门单价不能调整。又如某水利工程结算项目，招标文件约定“临时工程费包干”，但结算资料又出现“支护松木桩”的签证（支护桩属于临时工程），按照招标文件约定，此项不予计量（但如果是招标图之外变更增加的应另行考虑）。
四、设计变更实际为承包商的不平衡报价策略
不平衡报价是相对常规报价而言，即一个项目总价基本确定后，通过内部提高或降低某些分项的单价，保持总价平衡而不影响中标，又能在结算时得到更好的经济效益的方法。如施工过程中承包商发现某分项工程投标单价偏低，继续按图施工会导致亏损，承包方则会变相地通过设计变更的方法来达到盈利目的。从而谋取非法利益，变相套取财政资金的一种手段，应采取措施予以规避。
五、设计变更程序倒置，真实性无法核实
按照设计变更流程，设计变更无论由哪方提出，均应由建设单位、设计单位、监理单位、施工单位共同协商，经建设单位确认后由设计单位发出变更通知单及相应的变更图纸，并由监理工程师签发后，施工单位方可实施。从以往的结算工程来看，设计变更事后补办的情况非常普遍。如某新建教学楼工程结算，工程已于 2010 年 10 月完工，但有几份设计变更通知单却是 2011 年 1 月发出，存在先施工后报批情况，该作法符合变更程序，存在先施工后补办设计变更的程序倒置现象，真实性值得考证，极易成为争议问题。
六、设计变更超出承揽范围
根据《建设工程勘察设计管理条例》规定，设计单位不得超出承揽范围设计或变更。但在实际施工中，不仅有超设计资质等级承揽业务的情况，还存在超合同范围变更的情况。如某水利工程结算资料显示，水工设计和景观设计分别由两家设计单位承担，景观设计单位未经建设单位及主管部门批复，对水工结构进行变更，超出合同承揽范围，造成造价大大增加。
七、设计变更及现场签证内容不具体、格式不规范
结算中常存在很多设计变更和现场签证手续不完善、不规范的情况。如现场签证单上没有加注监理意见、甲方负责人打印签名或只签姓名推脱责任，签证内容描述不清、前后矛盾；设计变更单中变更原因、范围、部位不明确，尺寸、标高和文字说明表达不准确，没有图示说明或图示不规范等问题。如某设计变更内容为修改堤岸回填土高程，只用一句话描述 A 段至 B 段高程由+0.05m 调整到+3.26m，但未提供横断面图和平面图，以致在结算时不能区分填方范围，工程量无法计算，最终只能任由建设单位和施工单位补充说明，真实性无法核实。
八、现场签证办理不及时，准确性差或虚报工程量
及时性和准确性是保证签证真实性的基础，这就要参建各方现场管理人员一同就工程现场当时实际发生的合同以外的零星工作进行现场准确测量、描述，按合同约定及时办理签证手续。但结算审核人员发现，现场签证不及时、虚报签证工程量、事后补办签证的现象是时有发生。主要原因建设单位现场代表与监理人员不认真履行职责，任由施工单位事后口头会议，追记补办，导致补写的签证单与实际不符，甚至有些签证纯属虚构。如某体育场改造工程结算，签证显示，因北楼外墙面批荡因裂缝太多，需铲除原批荡后重新批荡，然后再涂刷外墙漆，工程量1500m2，但结算时现场察看后发现此外墙依然存在明显的裂缝，于是怀疑没有把原批荡层铲掉，后经调查核实，施工方仅对外墙涂刷了外墙漆，根本没有铲除原批荡层，如不认真核实就会造成财政资金流失 5 万余元。 上述工程建设中存在的设计变更和现场签证问题，造成财政资金的大量流失，对财政投资工程造价的影响巨大。为了更好地控制投资，减少设计变更和现场签证的发生率，减少结算时的争议，缩短结算时间，更好地发挥财政资金的使用效益。建议采取如下措施：
（一）加强对工程合同管理
工程合同很多，要控制投资造价，主要应加强施工合同和设计合同的管理。对于施工合同，主要是注意明确工程承包范围、承包方式、开工日期、竣工日期、合同金额、质量标准、通用及专用条款，专用条款内容须特别注意明确合同解释顺序、发承包双方的责任、违反合同的处罚办法、进度款预付款支付以及工程变更价款调整方法等等。这些都是施工合同必不可少且非常重要的内容，如合同解释顺序不明确就有可能造成工程纠纷，进度款支付不约定支付比例和方式就有可能导致结算超付、工程变更价款不约定计价方式将导致结算缺乏依据等不良后果。对于设计合同方面，主要是控制设计单位在设计过程中因设计深度不足发生大量设计变更造成后续造价的明显增加，故应在合同中明确因勘测设计失误造成重大设计变更的处罚措施，提高勘察设计单位的风险意识，减少因失误或人为的模糊地带，确保招标图纸达到施工阶段要求，从而达到控制投资的目的。
（二）加强工程概预算的管理
为了防止不平衡报价，建设单位应做好招标控制价、编制合理的招标文件。现在大部分省市都实行政府投资项目财政评审的原则，政府投资的 10 万元以上的项目，都必须把预算和结算送财政投资评审中心审核，预算审核结果即作为该项目的招标控制价。但招标控制价并不能控制不平衡报价，所以，有些地区规定，招标文件必须注明“投标人的投標单价不能超过招标控制价的每一项综合单价，否则结算时以招标清单单价为准”，该做法有效地控制了不平衡报价，现一直沿用，效果甚好。
（三）加强结算审核的把关
工程结算审核是一项复杂而重要的工作，审核结果直接关系到工程造价。结算审核需要结合招投标文件、施工合同、施工竣工图、隐蔽工程记录、设计变更及现场签证等进行审核，尤其是必须对设计变更和现场签证的真实性、必要性、合规性等几方面认真审查。对工程现场进行勘察和实测，核查实际施工与变更图是否一致，签证工程量是否存在虚报，对差异部分和虚报内容予以核减；对设计变更内容核实，看变更依据是否充分，重大变更是否有主管部门审批等，否则视为无效变更，不予计量；核实签证内容是否与施工合同或招标文件重复或相矛盾，对重复的部分予以核减，对矛盾的部分予以调整。
（四）制定相应的法律法规
建议政府主管部门应制定相应的“建设工程设计变更及现场签证管理办法”，明确设计变更和现场签证的审批权限，逐级审批，以防止个人行为随意变更，杜绝或减少现场管理人员随意签证、审查不严的行为；制定设计变更和现场签证办理流程和相关格式，以规范变更和签证内容和相关手续，从而减少结算纠纷；明确设计变更和现场签证的范围，对于不符合规定的不予计量，为结算提供有力依据；完善相关监督及责任追究制度，对于弄虚作假、提供虚假工程变更或签证意见的单位或个人予以处罚，情节严重的由监察部门移送司法机关处理。以达到规范和约束政府投资行为，保证项目建设成本的真实、准确，提高政府投资的质量和效益的目的。
作者简介：
田礼奇（1970.12），男，汉族、湖北黄冈人，现供职于深圳市光明新区管委会，研究方向：建筑工程造价管理。
摘要：“三超”是我国建筑行业中相对普遍存在的问题，特别是政府投资工程。如何控制好“三超”现象的发生，是每一位造价人员及工程管理人员非常关注的问题之一。本文根据多年工程实践，对政府投资项目的设计变更与现场签证存在的一些问题及措施进行探讨。
关键词：政府投资；设计变更；现场签证
前言
随着我国经济的快速发展，政府投资项目也不断增多，而基于目前我国政府投资项目中存在的一些“三超”问题，造成投资失控得不到应有的效益。本人从多年工程实践中发现，造成“三超”问题的原因比较集中于设计变更与现场签证的不规范。下面列举设计变更或现场签证中存在的主要问题及其后果：
一、设计变更未经審批，直接变更实施
设计变更一般由项目法人组织施工、设计、监理等参建单位审查，较大变更报项目主管部门审批后方可实施。然而在实际结算过程中，发现很多设计变更并未按规定办理审批手续。如在某水利工程结算时发现，景观设计单位擅自变更提高堤岸后坡回填土高程。因该变更涉及结构安全，按规定应报水利主管部门审批。但该景观设计单位未报区级行政主管部门审批，违反了当地水利工程设计变更管理规定，造成增加回填土方工程量万余方，增加结算造价金额约 50 万元；又如，堤岸挡墙后回填砂性土变更为回填中粗砂，属于一般设计变更，在实施过程中没有经过行政主管部门审批，根据规定，该变更不应计量，但施工单位已按变更后的方案施工，这就使结算存在争议。
二、勘察、设计质量不高等问题造成大量设计变更及现场签证
勘察、设计质量的好坏会直接影响工程的造价，因勘察不到位或者设计深度不够，导致实际施工时常需要设计变更或者现场签证增加工程量，造成工程造价增加。如因地质勘察不到位，导致基坑开挖时出现流砂，基坑支护方式必须由原来的混凝土搅拌桩变更为钻孔灌注桩等，工程造价大大增加；又如某工程在桩基施工时发现地下存在大型不明障碍物，必须转移桩位重新钻孔打桩，造成造价增加。设计深度不够，可能是疏忽，也可能是故意留有机动空间，由此造成的损失不容忽视，应引起重视。
三、现场签证内容与施工合同或招标文件条款相违背
《中华人民共和国招标投标法》规定，“……不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议”。结算时发现，现场签证内容与施工合同或招标文件有关条款相矛盾。如：某新建比赛场馆地下室工程，合同约定“工程量清单综合单价包干，……即在施工过程中即使工程量清单内项目工程量发生变更，综合单价也不发生改变，……”，但在结算时，施工单位提出对人防门价差的调整，原因在于人防门投标单价与市场价相差较大，要求调增综合单价的差价部分。但经调查核实，本地区人防门在投标时期与施工时期的市场价接近，因编制招标文件和投标文件的工作人员未能准确核实主材价，导致招标文件的人防门单价偏低。但根据合同条款，该人防门单价不能调整。又如某水利工程结算项目，招标文件约定“临时工程费包干”，但结算资料又出现“支护松木桩”的签证（支护桩属于临时工程），按照招标文件约定，此项不予计量（但如果是招标图之外变更增加的应另行考虑）。
四、设计变更实际为承包商的不平衡报价策略
不平衡报价是相对常规报价而言，即一个项目总价基本确定后，通过内部提高或降低某些分项的单价，保持总价平衡而不影响中标，又能在结算时得到更好的经济效益的方法。如施工过程中承包商发现某分项工程投标单价偏低，继续按图施工会导致亏损，承包方则会变相地通过设计变更的方法来达到盈利目的。从而谋取非法利益，变相套取财政资金的一种手段，应采取措施予以规避。
五、设计变更程序倒置，真实性无法核实
按照设计变更流程，设计变更无论由哪方提出，均应由建设单位、设计单位、监理单位、施工单位共同协商，经建设单位确认后由设计单位发出变更通知单及相应的变更图纸，并由监理工程师签发后，施工单位方可实施。从以往的结算工程来看，设计变更事后补办的情况非常普遍。如某新建教学楼工程结算，工程已于 2010 年 10 月完工，但有几份设计变更通知单却是 2011 年 1 月发出，存在先施工后报批情况，该作法符合变更程序，存在先施工后补办设计变更的程序倒置现象，真实性值得考证，极易成为争议问题。
六、设计变更超出承揽范围
根据《建设工程勘察设计管理条例》规定，设计单位不得超出承揽范围设计或变更。但在实际施工中，不仅有超设计资质等级承揽业务的情况，还存在超合同范围变更的情况。如某水利工程结算资料显示，水工设计和景观设计分别由两家设计单位承担，景观设计单位未经建设单位及主管部门批复，对水工结构进行变更，超出合同承揽范围，造成造价大大增加。
七、设计变更及现场签证内容不具体、格式不规范
结算中常存在很多设计变更和现场签证手续不完善、不规范的情况。如现场签证单上没有加注监理意见、甲方负责人打印签名或只签姓名推脱责任，签证内容描述不清、前后矛盾；设计变更单中变更原因、范围、部位不明确，尺寸、标高和文字说明表达不准确，没有图示说明或图示不规范等问题。如某设计变更内容为修改堤岸回填土高程，只用一句话描述 A 段至 B 段高程由+0.05m 调整到+3.26m，但未提供横断面图和平面图，以致在结算时不能区分填方范围，工程量无法计算，最终只能任由建设单位和施工单位补充说明，真实性无法核实。
八、现场签证办理不及时，准确性差或虚报工程量
及时性和准确性是保证签证真实性的基础，这就要参建各方现场管理人员一同就工程现场当时实际发生的合同以外的零星工作进行现场准确测量、描述，按合同约定及时办理签证手续。但结算审核人员发现，现场签证不及时、虚报签证工程量、事后补办签证的现象是时有发生。主要原因建设单位现场代表与监理人员不认真履行职责，任由施工单位事后口头会议，追记补办，导致补写的签证单与实际不符，甚至有些签证纯属虚构。如某体育场改造工程结算，签证显示，因北楼外墙面批荡因裂缝太多，需铲除原批荡后重新批荡，然后再涂刷外墙漆，工程量1500m2，但结算时现场察看后发现此外墙依然存在明显的裂缝，于是怀疑没有把原批荡层铲掉，后经调查核实，施工方仅对外墙涂刷了外墙漆，根本没有铲除原批荡层，如不认真核实就会造成财政资金流失 5 万余元。 上述工程建设中存在的设计变更和现场签证问题，造成财政资金的大量流失，对财政投资工程造价的影响巨大。为了更好地控制投资，减少设计变更和现场签证的发生率，减少结算时的争议，缩短结算时间，更好地发挥财政资金的使用效益。建议采取如下措施：
（一）加强对工程合同管理
工程合同很多，要控制投资造价，主要应加强施工合同和设计合同的管理。对于施工合同，主要是注意明确工程承包范围、承包方式、开工日期、竣工日期、合同金额、质量标准、通用及专用条款，专用条款内容须特别注意明确合同解释顺序、发承包双方的责任、违反合同的处罚办法、进度款预付款支付以及工程变更价款调整方法等等。这些都是施工合同必不可少且非常重要的内容，如合同解释顺序不明确就有可能造成工程纠纷，进度款支付不约定支付比例和方式就有可能导致结算超付、工程变更价款不约定计价方式将导致结算缺乏依据等不良后果。对于设计合同方面，主要是控制设计单位在设计过程中因设计深度不足发生大量设计变更造成后续造价的明显增加，故应在合同中明确因勘测设计失误造成重大设计变更的处罚措施，提高勘察设计单位的风险意识，减少因失误或人为的模糊地带，确保招标图纸达到施工阶段要求，从而达到控制投资的目的。
（二）加强工程概预算的管理
为了防止不平衡报价，建设单位应做好招标控制价、编制合理的招标文件。现在大部分省市都实行政府投资项目财政评审的原则，政府投资的 10 万元以上的项目，都必须把预算和结算送财政投资评审中心审核，预算审核结果即作为该项目的招标控制价。但招标控制价并不能控制不平衡报价，所以，有些地区规定，招标文件必须注明“投标人的投標单价不能超过招标控制价的每一项综合单价，否则结算时以招标清单单价为准”，该做法有效地控制了不平衡报价，现一直沿用，效果甚好。
（三）加强结算审核的把关
工程结算审核是一项复杂而重要的工作，审核结果直接关系到工程造价。结算审核需要结合招投标文件、施工合同、施工竣工图、隐蔽工程记录、设计变更及现场签证等进行审核，尤其是必须对设计变更和现场签证的真实性、必要性、合规性等几方面认真审查。对工程现场进行勘察和实测，核查实际施工与变更图是否一致，签证工程量是否存在虚报，对差异部分和虚报内容予以核减；对设计变更内容核实，看变更依据是否充分，重大变更是否有主管部门审批等，否则视为无效变更，不予计量；核实签证内容是否与施工合同或招标文件重复或相矛盾，对重复的部分予以核减，对矛盾的部分予以调整。
（四）制定相应的法律法规
建议政府主管部门应制定相应的“建设工程设计变更及现场签证管理办法”，明确设计变更和现场签证的审批权限，逐级审批，以防止个人行为随意变更，杜绝或减少现场管理人员随意签证、审查不严的行为；制定设计变更和现场签证办理流程和相关格式，以规范变更和签证内容和相关手续，从而减少结算纠纷；明确设计变更和现场签证的范围，对于不符合规定的不予计量，为结算提供有力依据；完善相关监督及责任追究制度，对于弄虚作假、提供虚假工程变更或签证意见的单位或个人予以处罚，情节严重的由监察部门移送司法机关处理。以达到规范和约束政府投资行为，保证项目建设成本的真实、准确，提高政府投资的质量和效益的目的。
作者简介：
田礼奇（1970.12），男，汉族、湖北黄冈人，现供职于深圳市光明新区管委会，研究方向：建筑工程造价管理。