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摘要：行政事业单位资产管理工作作为财政管理的一个重要组织部分和重要环节，是预算管理的延伸，财务管理的扩展。结合资产管理，做好预算编制工作，利于促进资源分配的合理化，建立和完善资产整合与共享共用机制，提高资金资产的使益。
关键词：资产；管理；预算编制
中图分类号：F812.3 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）07-0-01
行政事业单位资产管理工作作为财政管理的一个重要组织部分和重要环节，是预算管理的延伸，财务管理的扩展，资产管理与预算管理有机结合既是资产管理改革的要求，也是建立公共财政体制，实现公共服务均等化的重要内容。推进资产管理与预算管理相结合，有利于促进资源分配的合理化，建立和完善资产整合与共享共用机制，提高资金资产的使益。
一、资产管理与预算编制相结合的必要性
财政部35、36号令明确规定：行政事业单位应当坚持资产管理与预算管理相结合的原则；《事业单位财务规则》规定：“合理编制单位预算、严格预算执行”、“实施绩效评价”、“合理配置和有效利用资产”、“事业单位应当提高资产使用效率，按照国家有关规定实行资产共享共用”；《行政单位财务规则》也提及类似的要求。行政法规、规章制度的出台，资产管理与预算管理相结合有了新目标、新方法，把两者有机结合，是提高财政管理水平的必然选择，它既能适应行政事业单位发展的需要，又能节约大量财力，减少浪费，有利于维护国有资产配置的效率与公平，是降低行政成本、建设节约型政府的重要手段。
二、资产管理与预算编制相结合的可行性
笔者系思明区资产管理中心的职员，同时也接触了本单位的预算工作，深知资产是行政事业单位赖以生存和发展的物质基础，深感资产管理与预算管理有机结合的重要性。按照公共财政的要求，一个单位需要购置什么资产、如何配置和处置资产，应该充分考虑单位存量资产的现状及其履行的公共职能需要，对所需资产进行科学的匹配。这个匹配的过程既是编制单位资产预算的过程，也是编制部门预算的过程，还是强化资产管理的过程。从业务关系看，财政预算是单位资产形成的主要渠道，而资产存量是核定单位预算的重要基础，资产管理与预算管理相辅相成、息息相关。从财政收支关系看，资产管理是财政支出管理职能的重要组成部分，财政支出中的资本性支出最终形成行政事业单位资产；资产又是财政收入管理的重要组成部分，资产在实际使用过程中也会产生收益，如单位经营收入、资产租赁收入、资产处置收入等，这些收入依托单位的存量资产，也是财政收入的构成部分，同时也是预算制定的基本依据。
三、资产管理与预算编制相结合的存在的问题与困难
随着对行政事业单位投入的不断增加，迅猛增长的资产数量及其管理的内容越来越丰富，但行政事业单位资产管理改革步伐相对滞后，资产管理不善的问题不仅仅是固有的管理体制、机制等问题，也与预算管理脱节休戚相关。以思明区为例，主要存在以下问题：
（一）编制前置审批缺位
资产配置、使用未履行预算编制前置审批手续，如部分资产使用未履行报批手续，按规定：“行政单位资产出租、出借应报同级财政部门审批，收入实行收支两条线管理；事业单位资产出租、出借，对外担保、对外投资应当进行必要的可行性论证，并经主管部门审核同意后，报财政部门审批，收入应当纳入单位预算，统一核算、统一管理”。行政事业单位往往忽视此规定，在预算编制时，对国有资产的使用事前没有办理报批手续。又如部分资产配置未履行报批手续，按规定：“部门购置有规定配备标准或限额以上资产的，应先报财政部门审批。财政部门审批同意后，部门将资产购置项目列入年度部门预算，在进行项目申报时，将资产购置批复文件和相关资料一并报财政部门。”实践中，这条规定形同虚设，大部分行政事业单位未按程序报批，而是在预算表中直接填报。再如部分项目支出未经事前绩效考评。目前，各地均按财政部的要求，制定了财政资金预算绩效评价的规定，规定一定限额以上的项目支出必须经事前绩效评价，通过评价的才能纳入年度预算。对此，许多单位事前未申报，也是在预算表中直接列报。
（二）编制事前审核缺位
有的单位审核流于形式，根据内部控制制度的要求，重大资产配置、处置等应实行集体决策或联签制度，事实是往往强调“一支笔”审批，而民主理财时常忽视，致使单位的审核流于形式。又如财政审核不深入，有的财政预算管理员忙于日常事务，有的身兼数职，对单位预算的审核经常停留在数据上，未能进行实地勘察，未能与资产的现状、数量、质量进行比对。再如人大审议不详细。预算应经人大审议批准才能生效，但每年的人大会听取和审议当年预算执行和次年预算草案的报告一般仅为一天，对预算草案的审议往往停留在类、款上，对单位的资产配置方面无暇顾及，认真审议无从谈起。
（三）执行结果分析缺位
目前，虽然实行了事前、事中、事后的预算绩效评价，但主要还是停留在资金的使用效率和效益上，资产预算安排未有相应的绩效目标要求，对资产配置的目标、使用的效果等关注度不够，对资产的预算执行结果缺乏产出、成果及成本等方面的分析与考核。
（四）信息系统支持缺位
财政一体化平台资产管理模块未开发，造成了信息系统与实际资产管理相脱节，造成情况不明、账实不符、家底不清等情况；同时缺乏有效的预算追加查询系统，使得行政事业机关资产管理得不到有效的管理与控制，难以发挥应有的经济效益。
四、存在问题与困难的根源
（一）认识不到位
资产管理预算约束意识不强，沿用传统做法的惯性思维，尚未适应新变化。财政部门和预算单位不同程度地存在“重资金轻资产”的现象，由于信息不对称，财政部门无法充分掌握资产配置是否科学、资产占有是否公平、使用是否高效等情况，致使预算管理缺乏依据。
（二）宣传不到位 对资产管理与预算管理结合的业务培训滞后，宣传未跟进，经办人员对相关政策法规不了解、不熟悉。
（三）机制不到位
不论是财政部门或是行政事业单位，都存在资产管理与预算管理“两张皮”的现象，由于管理体制和机构设置等原因，传统的国有资产管理存在“就资产论资产”的问题，资产管理与预算管理脱节。
（四）监管不到位
预算管理制度和源头防腐制度执行不到位的现象仍然存在，行政事业单位统一岗位津贴之后，部分单位仍然存在经营性资产，有的利用闲置富余资产搞创收，未实行收支两条线管理，成为滋生腐败的土壤。
五、建议
（一）完善制度、信息公开
建议省、市出台推动资产管理与预算管理的实施细则，把改革创新的成果提升到制度化的层面上来，提纲契领，推动才更有力。
目前，预决算信息公开已逐步推行，建议加大预决算信息公开的力度，扩大公开的范围、充实公开的内容，把资产存量和增量数据作为预算、决算信息公开的有机组成部分，才能更好地把资产管理与预算管理双双置于“阳光”下，建立程序化管理体系。
（二）加强宣传、提高认识
在每年的预算编制布置会上，财政、审计、监察等部门应从各自专业的角度，结合实际工作中存在的问题，提出加强预算编制，提高预算与资产管理，确保人员和资金、资产安全等措施。建议组织力量对中央、省、市、区在行政事业单位资产管理、预算管理等行之有效的制度办法进行清理、分类，汇编成册，便于预算单位的人员学习、查阅。建议通过培训会、讲座等方式宣传相关政策，要让财政部门、预算单位齐抓共管，主动结合资产管理，做好预算编制工作。
（三）创新机制、实现共享
以政府投资建设项目预算编审为突破口，规范预算编制内容；完善部门预算审核流程，由资产使用单位根据业务需要和资产状况，提出资产收入预算和资产支出预算，报资产管理科室审核，履行必要的审查、核实程序，再由资产管理科室将资产预算提交预算管理业务科室，作为编制部门预算的依据；完善预算决策内容，建立重大资产预算会审制度，科学预测资产收入，严格控制资产支出，实现资产预算的决策职能；建立资产预算执行报告制度，及时跟踪资产预算执行情况。
建立共享机制。健全国有资产管理制度，以大型活动、临时机构资产统一配置管理为切入点，统筹闲置资产使用，开展公物仓实质运行，推动资产循环利用，提高资产使用效率，节约财政支出，降低行政成本。
（四）升级系统、加强考评
建立健全行政事业单位的资产存量动态数据库，实现资产信息预算化管理，着力探索预算管理与资产管理相结合的新路径。研究开发相关管理信息系统，逐步实现资产配置预算编制审核电子化，进一步提高资产配置预算审核工作效率和科学化、规范化水平。
建立资产预算绩效考核制度，规定数额以上资产配置需进行事前绩效评价，评价合格列入预算，不合格不予安排预算；资产预算执行结束后，对单位的预算执行情况全面分析和考核，预算结果考核既是对此次预算项目执行情况的评价和总结，也为此后预算项目的编制和申请提供有价值的参考。
（五）改革创新、齐抓共管
资产管理与预算管理是项系统工程，财务、会计的改革相应要随之匹配，权责发生制的试行，报表体系的完善，附注说明的规范等等，才能真正使资产管理和预算管理密不可分，推进科学化管理体系。
思明区在预算编制工作开创了财政、审计、监察联动的先河，应该深化该项工作，把推进资产管理与预算管理相结合落实到日常的审计业务、监察范围中，形成日常化管理体系。
关键词：资产；管理；预算编制
中图分类号：F812.3 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）07-0-01
行政事业单位资产管理工作作为财政管理的一个重要组织部分和重要环节，是预算管理的延伸，财务管理的扩展，资产管理与预算管理有机结合既是资产管理改革的要求，也是建立公共财政体制，实现公共服务均等化的重要内容。推进资产管理与预算管理相结合，有利于促进资源分配的合理化，建立和完善资产整合与共享共用机制，提高资金资产的使益。
一、资产管理与预算编制相结合的必要性
财政部35、36号令明确规定：行政事业单位应当坚持资产管理与预算管理相结合的原则；《事业单位财务规则》规定：“合理编制单位预算、严格预算执行”、“实施绩效评价”、“合理配置和有效利用资产”、“事业单位应当提高资产使用效率，按照国家有关规定实行资产共享共用”；《行政单位财务规则》也提及类似的要求。行政法规、规章制度的出台，资产管理与预算管理相结合有了新目标、新方法，把两者有机结合，是提高财政管理水平的必然选择，它既能适应行政事业单位发展的需要，又能节约大量财力，减少浪费，有利于维护国有资产配置的效率与公平，是降低行政成本、建设节约型政府的重要手段。
二、资产管理与预算编制相结合的可行性
笔者系思明区资产管理中心的职员，同时也接触了本单位的预算工作，深知资产是行政事业单位赖以生存和发展的物质基础，深感资产管理与预算管理有机结合的重要性。按照公共财政的要求，一个单位需要购置什么资产、如何配置和处置资产，应该充分考虑单位存量资产的现状及其履行的公共职能需要，对所需资产进行科学的匹配。这个匹配的过程既是编制单位资产预算的过程，也是编制部门预算的过程，还是强化资产管理的过程。从业务关系看，财政预算是单位资产形成的主要渠道，而资产存量是核定单位预算的重要基础，资产管理与预算管理相辅相成、息息相关。从财政收支关系看，资产管理是财政支出管理职能的重要组成部分，财政支出中的资本性支出最终形成行政事业单位资产；资产又是财政收入管理的重要组成部分，资产在实际使用过程中也会产生收益，如单位经营收入、资产租赁收入、资产处置收入等，这些收入依托单位的存量资产，也是财政收入的构成部分，同时也是预算制定的基本依据。
三、资产管理与预算编制相结合的存在的问题与困难
随着对行政事业单位投入的不断增加，迅猛增长的资产数量及其管理的内容越来越丰富，但行政事业单位资产管理改革步伐相对滞后，资产管理不善的问题不仅仅是固有的管理体制、机制等问题，也与预算管理脱节休戚相关。以思明区为例，主要存在以下问题：
（一）编制前置审批缺位
资产配置、使用未履行预算编制前置审批手续，如部分资产使用未履行报批手续，按规定：“行政单位资产出租、出借应报同级财政部门审批，收入实行收支两条线管理；事业单位资产出租、出借，对外担保、对外投资应当进行必要的可行性论证，并经主管部门审核同意后，报财政部门审批，收入应当纳入单位预算，统一核算、统一管理”。行政事业单位往往忽视此规定，在预算编制时，对国有资产的使用事前没有办理报批手续。又如部分资产配置未履行报批手续，按规定：“部门购置有规定配备标准或限额以上资产的，应先报财政部门审批。财政部门审批同意后，部门将资产购置项目列入年度部门预算，在进行项目申报时，将资产购置批复文件和相关资料一并报财政部门。”实践中，这条规定形同虚设，大部分行政事业单位未按程序报批，而是在预算表中直接填报。再如部分项目支出未经事前绩效考评。目前，各地均按财政部的要求，制定了财政资金预算绩效评价的规定，规定一定限额以上的项目支出必须经事前绩效评价，通过评价的才能纳入年度预算。对此，许多单位事前未申报，也是在预算表中直接列报。
（二）编制事前审核缺位
有的单位审核流于形式，根据内部控制制度的要求，重大资产配置、处置等应实行集体决策或联签制度，事实是往往强调“一支笔”审批，而民主理财时常忽视，致使单位的审核流于形式。又如财政审核不深入，有的财政预算管理员忙于日常事务，有的身兼数职，对单位预算的审核经常停留在数据上，未能进行实地勘察，未能与资产的现状、数量、质量进行比对。再如人大审议不详细。预算应经人大审议批准才能生效，但每年的人大会听取和审议当年预算执行和次年预算草案的报告一般仅为一天，对预算草案的审议往往停留在类、款上，对单位的资产配置方面无暇顾及，认真审议无从谈起。
（三）执行结果分析缺位
目前，虽然实行了事前、事中、事后的预算绩效评价，但主要还是停留在资金的使用效率和效益上，资产预算安排未有相应的绩效目标要求，对资产配置的目标、使用的效果等关注度不够，对资产的预算执行结果缺乏产出、成果及成本等方面的分析与考核。
（四）信息系统支持缺位
财政一体化平台资产管理模块未开发，造成了信息系统与实际资产管理相脱节，造成情况不明、账实不符、家底不清等情况；同时缺乏有效的预算追加查询系统，使得行政事业机关资产管理得不到有效的管理与控制，难以发挥应有的经济效益。
四、存在问题与困难的根源
（一）认识不到位
资产管理预算约束意识不强，沿用传统做法的惯性思维，尚未适应新变化。财政部门和预算单位不同程度地存在“重资金轻资产”的现象，由于信息不对称，财政部门无法充分掌握资产配置是否科学、资产占有是否公平、使用是否高效等情况，致使预算管理缺乏依据。
（二）宣传不到位 对资产管理与预算管理结合的业务培训滞后，宣传未跟进，经办人员对相关政策法规不了解、不熟悉。
（三）机制不到位
不论是财政部门或是行政事业单位，都存在资产管理与预算管理“两张皮”的现象，由于管理体制和机构设置等原因，传统的国有资产管理存在“就资产论资产”的问题，资产管理与预算管理脱节。
（四）监管不到位
预算管理制度和源头防腐制度执行不到位的现象仍然存在，行政事业单位统一岗位津贴之后，部分单位仍然存在经营性资产，有的利用闲置富余资产搞创收，未实行收支两条线管理，成为滋生腐败的土壤。
五、建议
（一）完善制度、信息公开
建议省、市出台推动资产管理与预算管理的实施细则，把改革创新的成果提升到制度化的层面上来，提纲契领，推动才更有力。
目前，预决算信息公开已逐步推行，建议加大预决算信息公开的力度，扩大公开的范围、充实公开的内容，把资产存量和增量数据作为预算、决算信息公开的有机组成部分，才能更好地把资产管理与预算管理双双置于“阳光”下，建立程序化管理体系。
（二）加强宣传、提高认识
在每年的预算编制布置会上，财政、审计、监察等部门应从各自专业的角度，结合实际工作中存在的问题，提出加强预算编制，提高预算与资产管理，确保人员和资金、资产安全等措施。建议组织力量对中央、省、市、区在行政事业单位资产管理、预算管理等行之有效的制度办法进行清理、分类，汇编成册，便于预算单位的人员学习、查阅。建议通过培训会、讲座等方式宣传相关政策，要让财政部门、预算单位齐抓共管，主动结合资产管理，做好预算编制工作。
（三）创新机制、实现共享
以政府投资建设项目预算编审为突破口，规范预算编制内容；完善部门预算审核流程，由资产使用单位根据业务需要和资产状况，提出资产收入预算和资产支出预算，报资产管理科室审核，履行必要的审查、核实程序，再由资产管理科室将资产预算提交预算管理业务科室，作为编制部门预算的依据；完善预算决策内容，建立重大资产预算会审制度，科学预测资产收入，严格控制资产支出，实现资产预算的决策职能；建立资产预算执行报告制度，及时跟踪资产预算执行情况。
建立共享机制。健全国有资产管理制度，以大型活动、临时机构资产统一配置管理为切入点，统筹闲置资产使用，开展公物仓实质运行，推动资产循环利用，提高资产使用效率，节约财政支出，降低行政成本。
（四）升级系统、加强考评
建立健全行政事业单位的资产存量动态数据库，实现资产信息预算化管理，着力探索预算管理与资产管理相结合的新路径。研究开发相关管理信息系统，逐步实现资产配置预算编制审核电子化，进一步提高资产配置预算审核工作效率和科学化、规范化水平。
建立资产预算绩效考核制度，规定数额以上资产配置需进行事前绩效评价，评价合格列入预算，不合格不予安排预算；资产预算执行结束后，对单位的预算执行情况全面分析和考核，预算结果考核既是对此次预算项目执行情况的评价和总结，也为此后预算项目的编制和申请提供有价值的参考。
（五）改革创新、齐抓共管
资产管理与预算管理是项系统工程，财务、会计的改革相应要随之匹配，权责发生制的试行，报表体系的完善，附注说明的规范等等，才能真正使资产管理和预算管理密不可分，推进科学化管理体系。
思明区在预算编制工作开创了财政、审计、监察联动的先河，应该深化该项工作，把推进资产管理与预算管理相结合落实到日常的审计业务、监察范围中，形成日常化管理体系。