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摘要：构建土壤污染防治基金法律制度的目的主要是解决目前土壤污染防治过程中土壤污染防治资金法律制度立法形式不完善、资金来源单一且规模小、使用导向不明确以及缺乏有效管理与监督等问题。在此意义上，我国土壤污染防治基金应以环保基金形式设立，确立多元化资金来源，严格规范资金的使用与管理，构建严密的资金监督体系。
关键词：土壤污染防治;环保基金
介于国家给付方式与同业间的广泛投入环境损害的基金模式，在财务上和费用上较国家预算模式更富灵活性。[1]2018年8月31日全国人大常委会审议通过《中华人民共和国土壤污染防治法》规定设立土壤污染防治基金，但对具体制度的设计并无详细规定，明确我国土壤污染防治基金的来源、使用、管理与监督等是亟待解决的问题。
一、现有土壤污染防治资金法律制度的简要梳理
目前我国涉及土壤污染防治资金的法律制度按照法律渊源来划分有法律、行政法规、部门规章、地方性法规、省级政府规章以及规范性文件。法律规范有《土壤污染防治法》;行政法规有《土地复垦条例》;部门规章有《土壤污染防治专项资金管理办法》《污染地块土壤环境管理办法》《农用地土壤环境管理办法（试行）》;地方性法规有《湖北省土壤污染防治条例》《广东省实施<中华人民共和国土壤>办法》;省级政府规章有《福建省土壤污染防治办法》;规范性文件有《土壤污染防治计划》、31个省级土壤污染防治工作方案，等等。
二、我国土壤污染防治资金法律制度运行的现实困境
一是立法形式不完善。在立法体系上，规范性文件较多，对于土壤污染防治责任的认定以及土壤污染防治的治理、修复与控制等仍然要适用其他法律法规，立法松散，层次较低，缺乏体系化立法。土壤污染防治资金的专门立法仅有财政部出台的《土壤污染防治专项资金管理办法》，但是对于污染责任人、资金来源以及监督管理制度等规定不足，仍然以其他规范为依托而配套实施。
二是资金来源单一且规模小。根据上述土壤污染防治资金法律制度的梳理，我国土壤污染防治资金的主要来源是中央财政与地方财政，来源上具有明显的单一性。而从财政部关于土壤污染防治专项资金的预算来看，2016年开始每年下达的资金在50亿元左右，根据测算即使按照最少每亩3万元的修复价格来计算，仅修复治理中重度污染的 5000 萬亩土壤也要 1.5 万亿元[2]，现有资金规模远远达不到资金需求。
三是使用范围较窄 我国现行土壤污染防治资金的使用范围主要是土壤污染的修复、控制、评估以及与土壤污染防治直接相关的活动，限于土壤污染防治本身，仅广东省提出将地下水污染防治纳入到土壤污染防治资金的使用范围。而我国土壤污染防治资金的使用范围仅仅只有土壤污染防治本身这一范畴，没有考虑从土壤污染来源的多样性出发，考虑到地下水污染防治需要与土壤污染防治联合治理，这也就导致了土壤污染防治资金使用范围较窄。
四是缺乏专门的资金管理与监督制度。从财政资金来看，中央财政资金与地方财政资金均作为财政支出的一般公共财政支出，没有专门的资金管理主体与监督制度。从土壤污染责任主体缴纳的费用与社会投资资金来看，在多部门管理的前提下，对土壤污染责任的认定以及费用的缴纳等问题，均可能出现缴纳不及时、少缴、不缴等问题;通过市场合作机制引导进入的社会投资资本，适用民事行政法规，显然不能保证其专款专用性。
三、解决上述困境的出路——引入土壤污染防治基金法律制度
（一）土壤污染防治基金的来源。一是国家财政投入。国家财政投入具有稳定性和持续性，且具有完成特定公共任务的职责，应继续坚持财政支持原则。二是污染土地的土地出让收益。污染土地的出让收益作为污染地块的输出资本，其后的开发与建设是以牺牲污染地块的土壤环境为代价换来的收益，应当为污染地块的土壤污染防治负责。三是环境保护税、环保罚款。鉴于土壤污染防治作为环境保护的重要内容，环境保护税、环保罚款应当纳入一定比例到土壤污染防治基金来。三是社会投资资本。社会投资资本已在地方性土壤污染防治工作方案以及大气污染、水污染等污染防治中起到良好作用，应不断坚持适用。
（二）土壤污染防治基金的使用。其一，土壤污染防治基金应该扩大现有的直接使用范围，再增设与土壤污染相关的地下水污染、固体废弃物污染治理相关的资金使用范围，保证土壤污染防治的全面性。其二，土壤污染防治基金应当专门用于土壤污染防治活动。其三，土壤污染防治基金的使用是以土壤污染责任主体不明确、土壤污染责任主体无力承担责任以及解决历史遗留的土壤问题为前提的。其四，申请的主体是土壤污染责任主体和县级环保部门。
（三）土壤污染防治基金的管理与监督。土壤污染资金的管理主体应当以省级环保部门为主导，联合财政部门、农业部门等部门，共同成立基金管理中心，下设环保技术小组、资金追偿小组、基金收入小组、基金支出小组等多个部门。基金应当采取第三方会计审核制度和国家财政部门审计制度。此外，土壤污染防治基金中心应当制作年度工作报告，由地方政府审核通过，并且应引入公众评议制度。
四、结语
我国土壤污染防治资金长期处于资金来源单一、使用范围较窄、缺乏管理与监督的窘境，土壤污染防治基金的专门立法能够有效解决现有困境。未来的土壤防治基金应该在现有土壤污染防治资金法律制度的基础上，加快土壤污染防治基金的独立立法，同时探寻与大气、水、固体废弃物等污染防治资金的合理衔接，确保土壤污染治理的及时、高效与全面。
五、参考文献
[1]蔡艳芝，刘洁.国际森林生态补偿制度创新的比较与借鉴[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2009，9（4）：35-40.
[2]丁筱净. 重金属耕地修复之困—访中国环保产业协会重金属治理与土壤修复专业委员会秘书长刘阳生[N].中国矿业报，2014（3）.
作者简介：
胡道武（1992-），男，汉族，湖南常德人，吉首大学法学与公共管理学院2017级法律硕士研究生。
关键词：土壤污染防治;环保基金
介于国家给付方式与同业间的广泛投入环境损害的基金模式，在财务上和费用上较国家预算模式更富灵活性。[1]2018年8月31日全国人大常委会审议通过《中华人民共和国土壤污染防治法》规定设立土壤污染防治基金，但对具体制度的设计并无详细规定，明确我国土壤污染防治基金的来源、使用、管理与监督等是亟待解决的问题。
一、现有土壤污染防治资金法律制度的简要梳理
目前我国涉及土壤污染防治资金的法律制度按照法律渊源来划分有法律、行政法规、部门规章、地方性法规、省级政府规章以及规范性文件。法律规范有《土壤污染防治法》;行政法规有《土地复垦条例》;部门规章有《土壤污染防治专项资金管理办法》《污染地块土壤环境管理办法》《农用地土壤环境管理办法（试行）》;地方性法规有《湖北省土壤污染防治条例》《广东省实施<中华人民共和国土壤>办法》;省级政府规章有《福建省土壤污染防治办法》;规范性文件有《土壤污染防治计划》、31个省级土壤污染防治工作方案，等等。
二、我国土壤污染防治资金法律制度运行的现实困境
一是立法形式不完善。在立法体系上，规范性文件较多，对于土壤污染防治责任的认定以及土壤污染防治的治理、修复与控制等仍然要适用其他法律法规，立法松散，层次较低，缺乏体系化立法。土壤污染防治资金的专门立法仅有财政部出台的《土壤污染防治专项资金管理办法》，但是对于污染责任人、资金来源以及监督管理制度等规定不足，仍然以其他规范为依托而配套实施。
二是资金来源单一且规模小。根据上述土壤污染防治资金法律制度的梳理，我国土壤污染防治资金的主要来源是中央财政与地方财政，来源上具有明显的单一性。而从财政部关于土壤污染防治专项资金的预算来看，2016年开始每年下达的资金在50亿元左右，根据测算即使按照最少每亩3万元的修复价格来计算，仅修复治理中重度污染的 5000 萬亩土壤也要 1.5 万亿元[2]，现有资金规模远远达不到资金需求。
三是使用范围较窄 我国现行土壤污染防治资金的使用范围主要是土壤污染的修复、控制、评估以及与土壤污染防治直接相关的活动，限于土壤污染防治本身，仅广东省提出将地下水污染防治纳入到土壤污染防治资金的使用范围。而我国土壤污染防治资金的使用范围仅仅只有土壤污染防治本身这一范畴，没有考虑从土壤污染来源的多样性出发，考虑到地下水污染防治需要与土壤污染防治联合治理，这也就导致了土壤污染防治资金使用范围较窄。
四是缺乏专门的资金管理与监督制度。从财政资金来看，中央财政资金与地方财政资金均作为财政支出的一般公共财政支出，没有专门的资金管理主体与监督制度。从土壤污染责任主体缴纳的费用与社会投资资金来看，在多部门管理的前提下，对土壤污染责任的认定以及费用的缴纳等问题，均可能出现缴纳不及时、少缴、不缴等问题;通过市场合作机制引导进入的社会投资资本，适用民事行政法规，显然不能保证其专款专用性。
三、解决上述困境的出路——引入土壤污染防治基金法律制度
（一）土壤污染防治基金的来源。一是国家财政投入。国家财政投入具有稳定性和持续性，且具有完成特定公共任务的职责，应继续坚持财政支持原则。二是污染土地的土地出让收益。污染土地的出让收益作为污染地块的输出资本，其后的开发与建设是以牺牲污染地块的土壤环境为代价换来的收益，应当为污染地块的土壤污染防治负责。三是环境保护税、环保罚款。鉴于土壤污染防治作为环境保护的重要内容，环境保护税、环保罚款应当纳入一定比例到土壤污染防治基金来。三是社会投资资本。社会投资资本已在地方性土壤污染防治工作方案以及大气污染、水污染等污染防治中起到良好作用，应不断坚持适用。
（二）土壤污染防治基金的使用。其一，土壤污染防治基金应该扩大现有的直接使用范围，再增设与土壤污染相关的地下水污染、固体废弃物污染治理相关的资金使用范围，保证土壤污染防治的全面性。其二，土壤污染防治基金应当专门用于土壤污染防治活动。其三，土壤污染防治基金的使用是以土壤污染责任主体不明确、土壤污染责任主体无力承担责任以及解决历史遗留的土壤问题为前提的。其四，申请的主体是土壤污染责任主体和县级环保部门。
（三）土壤污染防治基金的管理与监督。土壤污染资金的管理主体应当以省级环保部门为主导，联合财政部门、农业部门等部门，共同成立基金管理中心，下设环保技术小组、资金追偿小组、基金收入小组、基金支出小组等多个部门。基金应当采取第三方会计审核制度和国家财政部门审计制度。此外，土壤污染防治基金中心应当制作年度工作报告，由地方政府审核通过，并且应引入公众评议制度。
四、结语
我国土壤污染防治资金长期处于资金来源单一、使用范围较窄、缺乏管理与监督的窘境，土壤污染防治基金的专门立法能够有效解决现有困境。未来的土壤防治基金应该在现有土壤污染防治资金法律制度的基础上，加快土壤污染防治基金的独立立法，同时探寻与大气、水、固体废弃物等污染防治资金的合理衔接，确保土壤污染治理的及时、高效与全面。
五、参考文献
[1]蔡艳芝，刘洁.国际森林生态补偿制度创新的比较与借鉴[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2009，9（4）：35-40.
[2]丁筱净. 重金属耕地修复之困—访中国环保产业协会重金属治理与土壤修复专业委员会秘书长刘阳生[N].中国矿业报，2014（3）.
作者简介：
胡道武（1992-），男，汉族，湖南常德人，吉首大学法学与公共管理学院2017级法律硕士研究生。