论文部分内容阅读
摘要：随着经济社会一体化进程的加快，地方政府间联系日益紧密，通过地方政府间合作实现共赢已经成为各级地方政府的必然选择。文章从多个维度分析了地方政府间合作的必要性，并指出地方政府间合作面临的诸多困境，提出从合作意识、法规体系、组织结构体系、合作机制四个方面增强地方政府间合作，实现互利共赢。
关键词：地方政府间合作；区域协同发展；合作机制
随着我国经济社会的发展，政府都不可能独立存在，必然要与其他政府间发生联系。特别是在经济全球化和一体化高速发展的今天，地方政府间联系日益紧密，相互间的关联度和依存度也不断增强，各级地方政府逐渐意识到政府间合作的重要性，在社会生活的各个领域展开广泛而深入的合作。
一、地方政府间合作的必要性
地方政府间合作受自然、政治、经济、社会等多种内外部因素的影响，其发展呈现出从简单到复杂、从初级到高级的演变过程。地方政府间合作是建立在沟通协商的基础上的，不仅可以克服地方利益的排他性，减少零和博弈，而且能够让地方政府联合提供区域公共物品，并合理分摊合作成本。
（一）经济社会一体化发展的要求
经济社会一体化发展已经成为未来发展趋势，党的十七大也明确指出建立城乡经济社会发展一体化新格局。经济社会一体化发展过程中面临着越来越多的诸如交通卡多地通用、异地办学、跨域环境污染治理等区域发展问题，使得单个地方政府的力量已不足以解决日益复杂的区域发展问题，地方政府间合作成为各方共识。我国各级地方政府间合作日益增强，如在北京APEC会议期间，京津冀及周边区域政府间展开广泛合作，各地方政府共同参与制定区域大气污染防治实施细则，专门成立区域大气污染防治协作小组，建立京津冀及周边区域大气污染防治协作机制，为保障会议期间的空气质量提供了重要支持。
（二）资源优化配置的要求
地方政府在日常运行过程中需要各种各样的资源，各地经济发展水平差异和资源配置的不均衡制约了我国总体经济发展。我国正处在经济快速发展阶段，地区经济发展不平衡，导致大量优质资源向发达地区过分集中，不发达地区资源相对匮乏。资源的不合理配置，又会导致地方发展差距拉大，形成恶性循环。为避免资源的过分集中，就需要地方政府间展开合作，优化资源配置，谋求共同发展，实现互利、互惠、共赢。例如在教育领域，京津冀三地因地缘因素和经济发展水平差异，教育资源配置不均衡。北京和天津聚集大量优质的教育资源，而河北在教育资源的数量和质量上均与北京、天津存在较大差距。资源的不合理配置制约着区域协同发展，地方政府间通过合作，不断优化资源配置，改善区域发展环境，共同促进区域资源整合和利用。
（三）产业结构调整的要求
合理的产业结构对经济社会协调发展具有重要意义。产业结构调整涉及人口分布、资本构成、技术组成、组织结构等多个方面，不是单个地方政府能够解决的，需要地方政府间合作完成。目前我国产业结构经过几次较大的调整之后，产业结构严重失衡的现象已不明显，产业结构存在的问题主要集中在产业间组织机构不协调、第一、二、三产业发展不均衡，出现不同程度的产能过剩和产能不足、各地区产业结构趋同，不能形成特色优势等方面。这就要求地方政府间加强合作，进行区域统筹，树立长远目标，从宏观的角度综合考虑，审慎决策，发挥各自的比较优势，取长补短，建立科学合理的产业结构，实现区域经济社会健康有序发展。
（四）区域协同发展的要求
区域协同发展有广义和狭义之分。广义的区域协同发展不仅包括区域内部各部分的协同发展，而且包含不同区域间的协同发展；而狭义的区域协同发展仅包括区域内部各组成部分的协调发展。本文所指区域协同发展取狭义概念。区域协同发展的内涵丰富，包含了政治、经济、社会、文化等多方面的协同发展，坚持多样性、公平性和协同性的原则。区域内各地经济发展水平和发展目标存在差异，区域协同发展不仅需要在中央政府的支持下制定区域总体发展纲要，更重要的是加强区域政府间的合作，以区域整体发展战略为指导，制定区域协同发展政策方针，促进区域政府间的沟通、协调，整合利用各种资源，共同推动区域协同发展。通过加强地方政府间合作，共享区域资源，建立成本共担、利益共享的协同发展机制，降低交易成本和机会成本，实现互联互通，形成区域协同发展、互利共赢的良好局面。
二、地方政府间合作面临的困境
（一）地方保护主义色彩浓重
长期以来，我国奉行的是“行政区行政”，各级各地政府地方保护主义色彩浓重。地方政府间的竞争意识强于合作意识，政府间合作理念尚未形成。虽然现实中诸如环境污染治理、教育资源整合、交通一体化、产业结构调整等一系列问题的解决，使地方政府间形成共同的利益需求，推动地方政府自觉走向合作；但是地方政府作为不同的利益群体，又存在激烈的竞争。这主要是因为受地域观念和集权观念的双重影响，地方政府存在严重的地方保护主义，不仅缺乏合作理念和合作意识，而且缺乏合作的文化氛围和制度保障。地方政府作为本地区的代表，为使本地区利益最大化，往往会采取对自己有利的方式或手段，出于对地方利益的保护，地方政府间展开激烈竞争，难以形成有效合作。
（二）地方政府间合作相关法律法规不健全
我国宪法和法律明确规定了中央政府和各级地方政府在其管理辖区内管理国家事务和社会公共事务中的权力和应承担的责任。但是有关区域政府间合作的法律法规较少，也没有一部专门的法律来规范区域政府间合作。诸如中央政府在地方政府间合作中的作用、地方政府间应如何进行沟通合作和权利义务分担、地方政府间冲突如何解决、区域政府间合作组织的法律地位如何确定等诸多问题并没有明确的法律规定。尤其是在我国“行政区行政”和地方保护主义严重的情形下，缺乏强有力的法律法规保障，无法为地方政府间合作提供强有力的制度支持。
（三）地方政府间合作组织结构体系不完善 地方政府间合作离不开建立在共同利益基础上的区域性组织，通过区域合作组织的协调、沟通，减少地方政府间的摩擦，加强地方政府间合作，促进区域发展。随着区域一体化的发展，我国先后成立了一些区域合作组织，如在京津冀地区先后成立了京津冀及周边地区大气污染防治协作小组、京津冀一体化合作发展论坛、京津冀开发区创新发展联盟等。但是这些组织大多没有形成完整的组织结构体系，主要表现在：第一，区域合作组织缺乏统一的发展规划，导致重复建设和资源浪费；第二，区域合作组织组织结构涣散，缺乏权威性，多是通过非正式会议、论坛等形式展开工作，财权与事权严重不符，导致其协调力、执行力下降；第三，中央政府对区域合作组织的支持不足，没有赋予其足够的行政权力，使其缺乏跨区域的行政权威，并且相关配套的法律法规政策供给不足，地方政府间合作缺乏良好的制度环境。
（四）地方政府间合作机制不完善
地方政府间合作机制使地方政府间合作走向制度化、规范化道路。当前，我国地方政府间合作机制并不完善，区域地方政府间并未形成互融共生的良好局面，各地方政府目标不一致，利益存在差异，信息沟通不畅，共享能力差，相互间缺乏信任，市场环境不相容，官员绩效考核制度不科学等问题依然存在，导致地方政府各自为政，缺乏区域发展规划，阻碍区域整体发展。目前地方政府间合作机制多是非正式的协调机制，往往缺乏制度化、法律化和权威性，无法充分发挥其协调作用，也就无法解决政府间合作的现实问题。
三、地方政府间合作策略选择
（一）强化合作意识，促进共同发展
合作意识对地方政府间合作的重要性不言而喻。地方政府间合作首先应从合作理念与合作意识着手，因为只有形成合作理念之后，各级政府才会愿意合作并有意识的寻求合作。随着经济社会一体化发展进程的加快，地方政府应充分考虑各地的现实需求，减少或缓和地方政府间的矛盾和冲突，排除地方保护主义，不断增强地方政府间合作意识，使地方政府间合作成为一种新常态。现实中地方政府间合作意识逐渐提高，合作涉及的领域也越来越广，涵盖了医疗、卫生、教育、环境、交通、物流、港口等经济社会生活的各个方面，通过这些领域的合作，共同促进区域经济社会发展，实现区域整体利益的最大化。
（二）建立健全地方政府间合作的法规体系
法律法规对规范市场竞争、加强合作具有重要作用。我国地方政府间合作主要通过政府政策来进行规范，相关的法律法规较少。因此，必须通过国家法律、区域政策、地方法规三个层面形成一套自上而下的法律法规体系，共同规范地方政府行为，促进地方政府间合作。具体来说：首先，在国家层面，除强化宪法的主导作用外，尽快对地方政府间合作进行立法保护，形成地方政府间关系法，通过法律形式规定中央和地方的职能权限、地方政府在合作中的功能定位，为地方政府间合作营造良好的法律制度环境。其次，在区域层面，形成针对区域政府间合作的政策法规，例如2013年环保部等六部委制定了《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》。最后，在地方政府层面，地方政府应根据本地发展特色，制定与国家法律法规和区域发展相协调的地方性法规，例如2013年北京市环保局根据京津冀区域和北京市大气污染治理的现实需求制定了《北京市 2013～2017年清洁空气行动计划》。
（三）建立有效的政府间合作组织结构体系
区域协调组织代表区域利益，是区域公共利益的主体，是区域地方政府间合作的协调机构。在组织结构上，它不应隶属于地方政府，而应高于各地方政府，但是现实中，区域合作组织多是象征性机构，缺乏实质权力，也就无法按照区域发展的要求整合区域资源，因此，必须赋予其相应的权限，使其有权力也有能力指导地方政府的行为促进地方政府的合作。当前，要通过中央层面、区域层面、地方层面三个维度逐步建立有效的政府间合作组织结构体系，首先，在中央层面，成立国家级的区域协调发展委员会，提出促进区域发展的国家战略规划和指导纲要，并审查监督区域政府和地方政府的行为；其次，在区域层面，建立高于各地方政府的区域合作组织，协调区域内各地方政府的关系，制定有关区域合作的规则，解决区域发展中的问题；最后，在地方层面，各地方政府要按照中央和区域发展的要求，建立配套的组织机构，把中央和区域的政策措施落到实处。
（四）建立和完善地方政府间合作机制
建立和完善地方政府间合作机制，使地方政府间合作逐渐走向规范化、制度化，可以从四个方面着手：第一，建立和完善利益共享补偿机制，使各地方政府在平等、互利、互惠的基础上，合理分配区域资源，共享发展成果，对利益受损方进行一定的利益补偿；第二，建立和完善信息共享机制，使信息资源在各地方政府间合理流动，形成互动，建立区域信息共享平台，实现区域信息共享；第三，建立和完善绩效考核机制，改变原有的唯GDP观，把发展速度和发展质量结合起来，纳入社会满意度指标、环境指标、生活质量指标等社会指标，进行综合评价，完善绩效考评指标体系。第四，建立和完善监督机制，加强对政府官员的监督，建立组织内部监督与公众外部监督相结合的监督体系，提高选拔干部的科学性和民主性，使地方政府间形成良性竞争，在竞争中合作，树立合作共赢的执政理念，实现共同发展。
四、小结
在区域一体化进程中，理顺和协调好地方政府间关系尤为重要。通过不断提高合作意识、完善相关法律法规体系和组织结构体系，建立地方政府间合作机制，形成良性循环，使地方政府间合作长期、稳定、健康发展，从而增强区域竞争力，实现区域协同发展和共同富裕。
参考文献：
[1]李辉，全一.地方政府间合作的协同机制研究[J].社会科学辑刊，2011（05）.
[2]杨龙，戴扬.地方政府合作在区域合作中的作用[J].西北师大学报（社会科学版），2009（05）.
[3]蔡岚.我国地方政府间合作困境研究述评[J].学术研究，2009（09）.
（作者单位：上海理工大学管理学院）
关键词：地方政府间合作；区域协同发展；合作机制
随着我国经济社会的发展，政府都不可能独立存在，必然要与其他政府间发生联系。特别是在经济全球化和一体化高速发展的今天，地方政府间联系日益紧密，相互间的关联度和依存度也不断增强，各级地方政府逐渐意识到政府间合作的重要性，在社会生活的各个领域展开广泛而深入的合作。
一、地方政府间合作的必要性
地方政府间合作受自然、政治、经济、社会等多种内外部因素的影响，其发展呈现出从简单到复杂、从初级到高级的演变过程。地方政府间合作是建立在沟通协商的基础上的，不仅可以克服地方利益的排他性，减少零和博弈，而且能够让地方政府联合提供区域公共物品，并合理分摊合作成本。
（一）经济社会一体化发展的要求
经济社会一体化发展已经成为未来发展趋势，党的十七大也明确指出建立城乡经济社会发展一体化新格局。经济社会一体化发展过程中面临着越来越多的诸如交通卡多地通用、异地办学、跨域环境污染治理等区域发展问题，使得单个地方政府的力量已不足以解决日益复杂的区域发展问题，地方政府间合作成为各方共识。我国各级地方政府间合作日益增强，如在北京APEC会议期间，京津冀及周边区域政府间展开广泛合作，各地方政府共同参与制定区域大气污染防治实施细则，专门成立区域大气污染防治协作小组，建立京津冀及周边区域大气污染防治协作机制，为保障会议期间的空气质量提供了重要支持。
（二）资源优化配置的要求
地方政府在日常运行过程中需要各种各样的资源，各地经济发展水平差异和资源配置的不均衡制约了我国总体经济发展。我国正处在经济快速发展阶段，地区经济发展不平衡，导致大量优质资源向发达地区过分集中，不发达地区资源相对匮乏。资源的不合理配置，又会导致地方发展差距拉大，形成恶性循环。为避免资源的过分集中，就需要地方政府间展开合作，优化资源配置，谋求共同发展，实现互利、互惠、共赢。例如在教育领域，京津冀三地因地缘因素和经济发展水平差异，教育资源配置不均衡。北京和天津聚集大量优质的教育资源，而河北在教育资源的数量和质量上均与北京、天津存在较大差距。资源的不合理配置制约着区域协同发展，地方政府间通过合作，不断优化资源配置，改善区域发展环境，共同促进区域资源整合和利用。
（三）产业结构调整的要求
合理的产业结构对经济社会协调发展具有重要意义。产业结构调整涉及人口分布、资本构成、技术组成、组织结构等多个方面，不是单个地方政府能够解决的，需要地方政府间合作完成。目前我国产业结构经过几次较大的调整之后，产业结构严重失衡的现象已不明显，产业结构存在的问题主要集中在产业间组织机构不协调、第一、二、三产业发展不均衡，出现不同程度的产能过剩和产能不足、各地区产业结构趋同，不能形成特色优势等方面。这就要求地方政府间加强合作，进行区域统筹，树立长远目标，从宏观的角度综合考虑，审慎决策，发挥各自的比较优势，取长补短，建立科学合理的产业结构，实现区域经济社会健康有序发展。
（四）区域协同发展的要求
区域协同发展有广义和狭义之分。广义的区域协同发展不仅包括区域内部各部分的协同发展，而且包含不同区域间的协同发展；而狭义的区域协同发展仅包括区域内部各组成部分的协调发展。本文所指区域协同发展取狭义概念。区域协同发展的内涵丰富，包含了政治、经济、社会、文化等多方面的协同发展，坚持多样性、公平性和协同性的原则。区域内各地经济发展水平和发展目标存在差异，区域协同发展不仅需要在中央政府的支持下制定区域总体发展纲要，更重要的是加强区域政府间的合作，以区域整体发展战略为指导，制定区域协同发展政策方针，促进区域政府间的沟通、协调，整合利用各种资源，共同推动区域协同发展。通过加强地方政府间合作，共享区域资源，建立成本共担、利益共享的协同发展机制，降低交易成本和机会成本，实现互联互通，形成区域协同发展、互利共赢的良好局面。
二、地方政府间合作面临的困境
（一）地方保护主义色彩浓重
长期以来，我国奉行的是“行政区行政”，各级各地政府地方保护主义色彩浓重。地方政府间的竞争意识强于合作意识，政府间合作理念尚未形成。虽然现实中诸如环境污染治理、教育资源整合、交通一体化、产业结构调整等一系列问题的解决，使地方政府间形成共同的利益需求，推动地方政府自觉走向合作；但是地方政府作为不同的利益群体，又存在激烈的竞争。这主要是因为受地域观念和集权观念的双重影响，地方政府存在严重的地方保护主义，不仅缺乏合作理念和合作意识，而且缺乏合作的文化氛围和制度保障。地方政府作为本地区的代表，为使本地区利益最大化，往往会采取对自己有利的方式或手段，出于对地方利益的保护，地方政府间展开激烈竞争，难以形成有效合作。
（二）地方政府间合作相关法律法规不健全
我国宪法和法律明确规定了中央政府和各级地方政府在其管理辖区内管理国家事务和社会公共事务中的权力和应承担的责任。但是有关区域政府间合作的法律法规较少，也没有一部专门的法律来规范区域政府间合作。诸如中央政府在地方政府间合作中的作用、地方政府间应如何进行沟通合作和权利义务分担、地方政府间冲突如何解决、区域政府间合作组织的法律地位如何确定等诸多问题并没有明确的法律规定。尤其是在我国“行政区行政”和地方保护主义严重的情形下，缺乏强有力的法律法规保障，无法为地方政府间合作提供强有力的制度支持。
（三）地方政府间合作组织结构体系不完善 地方政府间合作离不开建立在共同利益基础上的区域性组织，通过区域合作组织的协调、沟通，减少地方政府间的摩擦，加强地方政府间合作，促进区域发展。随着区域一体化的发展，我国先后成立了一些区域合作组织，如在京津冀地区先后成立了京津冀及周边地区大气污染防治协作小组、京津冀一体化合作发展论坛、京津冀开发区创新发展联盟等。但是这些组织大多没有形成完整的组织结构体系，主要表现在：第一，区域合作组织缺乏统一的发展规划，导致重复建设和资源浪费；第二，区域合作组织组织结构涣散，缺乏权威性，多是通过非正式会议、论坛等形式展开工作，财权与事权严重不符，导致其协调力、执行力下降；第三，中央政府对区域合作组织的支持不足，没有赋予其足够的行政权力，使其缺乏跨区域的行政权威，并且相关配套的法律法规政策供给不足，地方政府间合作缺乏良好的制度环境。
（四）地方政府间合作机制不完善
地方政府间合作机制使地方政府间合作走向制度化、规范化道路。当前，我国地方政府间合作机制并不完善，区域地方政府间并未形成互融共生的良好局面，各地方政府目标不一致，利益存在差异，信息沟通不畅，共享能力差，相互间缺乏信任，市场环境不相容，官员绩效考核制度不科学等问题依然存在，导致地方政府各自为政，缺乏区域发展规划，阻碍区域整体发展。目前地方政府间合作机制多是非正式的协调机制，往往缺乏制度化、法律化和权威性，无法充分发挥其协调作用，也就无法解决政府间合作的现实问题。
三、地方政府间合作策略选择
（一）强化合作意识，促进共同发展
合作意识对地方政府间合作的重要性不言而喻。地方政府间合作首先应从合作理念与合作意识着手，因为只有形成合作理念之后，各级政府才会愿意合作并有意识的寻求合作。随着经济社会一体化发展进程的加快，地方政府应充分考虑各地的现实需求，减少或缓和地方政府间的矛盾和冲突，排除地方保护主义，不断增强地方政府间合作意识，使地方政府间合作成为一种新常态。现实中地方政府间合作意识逐渐提高，合作涉及的领域也越来越广，涵盖了医疗、卫生、教育、环境、交通、物流、港口等经济社会生活的各个方面，通过这些领域的合作，共同促进区域经济社会发展，实现区域整体利益的最大化。
（二）建立健全地方政府间合作的法规体系
法律法规对规范市场竞争、加强合作具有重要作用。我国地方政府间合作主要通过政府政策来进行规范，相关的法律法规较少。因此，必须通过国家法律、区域政策、地方法规三个层面形成一套自上而下的法律法规体系，共同规范地方政府行为，促进地方政府间合作。具体来说：首先，在国家层面，除强化宪法的主导作用外，尽快对地方政府间合作进行立法保护，形成地方政府间关系法，通过法律形式规定中央和地方的职能权限、地方政府在合作中的功能定位，为地方政府间合作营造良好的法律制度环境。其次，在区域层面，形成针对区域政府间合作的政策法规，例如2013年环保部等六部委制定了《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》。最后，在地方政府层面，地方政府应根据本地发展特色，制定与国家法律法规和区域发展相协调的地方性法规，例如2013年北京市环保局根据京津冀区域和北京市大气污染治理的现实需求制定了《北京市 2013～2017年清洁空气行动计划》。
（三）建立有效的政府间合作组织结构体系
区域协调组织代表区域利益，是区域公共利益的主体，是区域地方政府间合作的协调机构。在组织结构上，它不应隶属于地方政府，而应高于各地方政府，但是现实中，区域合作组织多是象征性机构，缺乏实质权力，也就无法按照区域发展的要求整合区域资源，因此，必须赋予其相应的权限，使其有权力也有能力指导地方政府的行为促进地方政府的合作。当前，要通过中央层面、区域层面、地方层面三个维度逐步建立有效的政府间合作组织结构体系，首先，在中央层面，成立国家级的区域协调发展委员会，提出促进区域发展的国家战略规划和指导纲要，并审查监督区域政府和地方政府的行为；其次，在区域层面，建立高于各地方政府的区域合作组织，协调区域内各地方政府的关系，制定有关区域合作的规则，解决区域发展中的问题；最后，在地方层面，各地方政府要按照中央和区域发展的要求，建立配套的组织机构，把中央和区域的政策措施落到实处。
（四）建立和完善地方政府间合作机制
建立和完善地方政府间合作机制，使地方政府间合作逐渐走向规范化、制度化，可以从四个方面着手：第一，建立和完善利益共享补偿机制，使各地方政府在平等、互利、互惠的基础上，合理分配区域资源，共享发展成果，对利益受损方进行一定的利益补偿；第二，建立和完善信息共享机制，使信息资源在各地方政府间合理流动，形成互动，建立区域信息共享平台，实现区域信息共享；第三，建立和完善绩效考核机制，改变原有的唯GDP观，把发展速度和发展质量结合起来，纳入社会满意度指标、环境指标、生活质量指标等社会指标，进行综合评价，完善绩效考评指标体系。第四，建立和完善监督机制，加强对政府官员的监督，建立组织内部监督与公众外部监督相结合的监督体系，提高选拔干部的科学性和民主性，使地方政府间形成良性竞争，在竞争中合作，树立合作共赢的执政理念，实现共同发展。
四、小结
在区域一体化进程中，理顺和协调好地方政府间关系尤为重要。通过不断提高合作意识、完善相关法律法规体系和组织结构体系，建立地方政府间合作机制，形成良性循环，使地方政府间合作长期、稳定、健康发展，从而增强区域竞争力，实现区域协同发展和共同富裕。
参考文献：
[1]李辉，全一.地方政府间合作的协同机制研究[J].社会科学辑刊，2011（05）.
[2]杨龙，戴扬.地方政府合作在区域合作中的作用[J].西北师大学报（社会科学版），2009（05）.
[3]蔡岚.我国地方政府间合作困境研究述评[J].学术研究，2009（09）.
（作者单位：上海理工大学管理学院）